Глава 2. Проблемы конституционного регулирования статуса лиц без гражданства в Российской Федерации

Следует отметить, что российское законодательство не устанавливает отдельно правовой статус лиц без гражданства. Основные подходы, касающиеся регулирования правового положения этих лиц, закреплены в настоящее время в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., международных договорах Российской Федерации, действие которых распространяется на лиц без гражданства, Федеральном законе от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [10], других федеральных законах. При этом Россия не является участницей Конвенции «О статусе апатридов».

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 62) лица без гражданства, как и иностранные граждане, пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым российская Конституция устанавливает в целом национальный режим для определения правового положения лиц без гражданства (как и иностранных граждан), приравнивая его к правовому положению собственных граждан. Конституция РФ не устанавливает различий в правовом положении иностранцев и лиц без гражданства.

Что касается отдельных ограничений, то они могут устанавливаться только на уровне федеральных законов и международных договоров. Такой высокий уровень актов, посредством которых могут устанавливаться исключения для лиц без гражданства (и иностранных граждан) из применяемого в отношении них национального режима, свидетельствует о том, какое особое внимание уделяет государство признанию и укреплению стабильности самого этого режима.

Следует обратить также внимание на то, что, несмотря на федеративный характер устройства российского государства, субъекты Федерации не вправе своими законами изменять правовой статус лиц без гражданства, как и правовой статус иностранных граждан. Это обусловлено нормами статьи 62 (ч. 3) Конституции РФ, в которой прямо сказано, что исключения из актов национального уровня в отношении правового режима лиц без гражданства могут допускаться только федеральным законом, так и положениями ст. 71 и ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которым регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации, поэтому может осуществляться только федеральным за конодател ьством.

Права и свободы лиц без гражданства, а также обязательства государства по их обеспечению, установленные Конвенцией 1954 г., в основном соответствуют нормам действующего российского законодательства либо предусмотрены ратифицированными Российской Федерацией международными договорами и соглашениями. В то же время между положениями российского законодательства и Конвенции 1954 г. имеется ряд расхождений в регулировании правового положения лиц без гражданства [.

Специфика регламентации правового положения лиц без гражданства в законодательстве Российской Федерации обусловлена применяемым принципом дифференцированного правового регулирования статуса лиц без гражданства в зависимости от времени нахождения их на территории Российской Федерации (временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание). Наиболее благоприятный правовой режим установлен в отношении постоянно проживающих в Российской Федерации лиц без гражданства; статус этих лиц в наибольшей степени (за минимальными исключениями) соответствует правовому статусу российских граждан. Что касается лиц без гражданства, временно пребывающих или временно проживающих в Российской Федерации, их статус не менее благоприятен, чем статус иностранных граждан при тех же обстоятельствах.

Значительной проблемой в настоящее время в Российской Федерации является проблема граждан бывшего СССР, правовой статус которых до настоящего времени не урегулирован; они не имеют документов, удостоверяющих их личность. Это наиболее уязвимая в настоящее время группа лиц в Российской Федерации, поскольку они лишены подчас возможности реализации даже минимально необходимых прав. По данным ФМС России на территории Российской Федерации находится около 30 тыс.

человек [12] с неопределенным правовым статусом, прибывших в Российскую Федерацию до вступления в силу Федерального закона от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». И хотя их количество постепенно снижается, проблема в целом остается. Имеющиеся законодательные инициативы, направленные на урегулирование правового статуса и одновременное обеспечение законного нахождения на территории нашей страны указанных лиц, имевших в прошлом гражданство СССР, в течение длительного периода пребывающих в Российской Федерации и не имеющих ни доказательств наличия гражданства какого-либо иностранного государства, ни доказательств фактического отсутствия такой правовой связи (что явным образом предполагало бы наличие у них статуса лица без гражданства), уже длительное время находятся на рассмотрении.

Имеются и другие расхождения между нормами Конвенции 1954 г. и положениями российского законодательства в рассматриваемой сфере. В частности, среди них можно указать на определенные расхождения по вопросам, касающимся приобретения движимого и недвижимого имущества и прочих связанных с ним прав, а также в отношении арендных и иных договоров, касающихся движимого и недвижимого имущества, когда субъектом этих отношений выступает лицо без гражданства.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и имеют обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Россий­ской Федерации. В данном случае основной закон Российской Федерации закрепляет в отношении ино­странцев принцип национального режима, что означаету становление правила об уравнивании, за некото­рыми исключениями, в правах и обязанностях иностранцев и граждан России.

Особенность правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства заключается, во-первых, в том, что оно регулируется как нормами международного права, так и национальным, прежде всего, государственно-правовым законодательством. Во-вторых, их правовое положение определяется на­личием специфического правового режима, предоставляемого страной пребывания.

В различные исторические эпохи проблема правового статуса иностранных граждан в стране пребыва­ния решалась по-разному.

В период рабовладения и раннего средневековья враждебность, политическая, культурная и религи­озная исключительность государств, влекли за собой закрытие доступа иностранных граждан в пределы государства. Вследствие религиозной нетерпимости или политических опасений, заставлявших смотреть на иностранного гражданина как на человека вредного, опасного, некоторые древние государства (напри­мер, Китай) запрещали доступ иностранных граждан на свою территорию.

Характерными чертами переходного периода к буржуазному этапу развития международных отноше­ний явились их неразвитость и неурегулированность. На этой стадии иностранные граждане стали до­пускаться в чужое государство, но занимали в нем исключительное положение. Их полноправие огра­ничивалось, становилось обособленным, либо им предоставлялись исключительные льготы. Эти льготы, обусловленные влиянием тех или иных особенностей государства в силу исторических, географических или духовных условий жизни, либо из политических соображений, создают для иностранных граждан осо­бое привилегированное положение.

С развитием международных отношений появляются международные соглашения об охране иностран­ных граждан, прежде всего, в той сфере, в которой сильнее всего чувствуется необходимость и польза общения (например, в сфере торговых отношений - договоры о безопасности и свободе торговли на слу­чай войны). Это уже была попытка перехода к демократическому этапу международных отношений - к международному признанию прав лица иностранного гражданина независимого государства, к которому он принадлежал [7, с. 26].

В силу международных договоров иностранный гражданин либо уравнивался в правах с подданными чужого государства, либо иностранному гражданину предоставлялись права, признаваемые государством за наиболее благоприятствующими им народами. Подуравниванием иностранных граждан в правах с под­данными подразумевалось лишь равенство в гражданских правах, но не в публичных. Это и понятно, так как между государством и подданными существовали особые юридические, политические, исторические связи, которые невозможны вне подданнических отношений. Между тем, общегражданские права коре­нятся в личности человека, признаваемой всеми цивилизованными народами независимо от принадлеж­ности лица к тому или иному государству.

Иностранными гражданами в РФ признаются лица, не являющиеся гражданами России и имеющие до­казательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства.

Лицом без гражданства в РФ признаются лица, не имеющие гражданства какого-либо государства [2]. Безгражданство может быть абсолютным и относительным. Абсолютное безгражданство - безграждан­ство с момента рождения. Относительное безгражданство - безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства. В законе о гражданстве России устанавливается, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории России, является гражданином России. Законодательство определяет, какие документы и факты могут служить доказательством наличия у лица гражданства того или иного государ­ства. Согласно закону о гражданстве России документом, подтверждающим гражданство, является, прежде всего, паспорт, а до его получения -свидетельство о рождении [3]. Доказательством может служить и иной документ, содержащий указание на гражданство лица. В случае отсутствия документов, подтверждающих гражданство, или сомнений в правильности их выдачи в России установлена административная процедура так называемого выяснения гражданства.

Между лицами без гражданства и гражданами иностранных государств (иностранцами) существует юридически обоснованное разграничение. Оно вызвано тем, что апатрид (лицо без гражданства) не со­стоит в гражданстве данного государства и не имеет юридически значимых доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Правовое положение апатрида в первую очередь определяется за­конами государства проживания. При переезде апатрида в другое государство его связь с прежним госу­дарством автоматически прекращается и возникает новая связь с тем государством, где апатрид оказался. Права и обязанности апатрида, приобретенные в прежнем государстве, автоматически не возобновляются. Они признаются только в том случае, если в новом государстве действует закон относительно перехода этих прав и обязанностей или это государство выполняет соответствующие международные обязатель­ства. Что касается граждан иностранных государств, то они подчиняются не только правопорядку страны пребывания, но сохраняют права и обязанности по отношению к своему государству. У иностранных граж­дан как граждан определенного государства существуют юридически регулируемые правоотношения с этим государством, независимо от нахождения данных граждан. Подобное государство, требуя лояльности от своих граждан, обязано обеспечить им установленные законом права и защиту, как на собственной тер­ритории, так и за рубежом. Государство распространяет свою власть на граждан, даже если они находятся за пределами его территории. В связи с этим граждане данного государства, находясь за его пределами в качестве иностранцев, пользуются по отношению к государству своего гражданства рядом прав, например правом на формирование органов государственной власти, и соответственно несут ряд обязанностей, на­пример обязанность несения военной службы и соблюдения законов своего государства.

Такие права и обязанности отсутствуюту граждан одного государства, находящихся на территории дру­гого государства, по отношению к последнему.

Отсутствуют они и у лиц, не имеющих какого-либо гражданства, в отношении любого государства. Та­ким образом, правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при ряде общих черт - не одно и то же. Существующие различия касаются коренной позиции - прав и обязанностей лица по отноше­нию к своему государству: у иностранных граждан - это государство, которое наделило их гражданством, а у лиц без гражданства такого государства попросту нет.

Следовательно, лица без гражданства - это особая категория лиц, правовое положение которых долж­но регулироваться в особом порядке. Если это так, то тогда понятия «иностранный гражданин» и «ино­странец» юридически должны рассматриваться как тождественные.

С учетом сказанного мы можем сделать общий вывод о том, что «иностранный гражданин», или «ино­странец», - это лицо, находящееся на территории данного государства, не являющееся его гражданином, но состоящее в гражданстве другого государства. Этот режим не является абсолютно одинаковым.

В 2002-2003 годах российское законодательство, касающееся иностранцев, претерпело кардинальные изменения. В частности, был принят Закон о правовом положении иностранных граждан и лиц без граж­данства в России, внесены существенные поправки в Закон о порядке въезда и выезда. Однако большая часть подзаконных актов во исполнение этих законов принята только недавно.

Анализ литературных источников свидетельствует о внимании ученых к проблемам, связанным с пре­быванием на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем, основное внимание исследователей обращено на вопросы правового статуса этих субъектов права и контроля над их пребыванием на территории нашей страны. Специальных исследований проблем реализации прав ино­странных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, тем более в современных социально- экономических и политических условиях, не проводилось.

В настоящее время правовое положение указанных категорий субъектов регулируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным Законом «О правовом положении иностранных граждан в Россий­ской Федерации», Федеральным законом «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и др. Неотъемлемой частью статуса любого субъекта права являются нормы, регламентирующие юриди­ческую ответственность последнего. В соответствии с Конституцией России и Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства подлежат ответственности на общих основаниях с гражданами России.

Однако хотелось бы отметить, что не вся законодательная база в Российской Федерации полностью работает в этой сфере. В настоящее время миграционная ситуация требует новых подходов, с тем чтобы миграционные процессы в Российской Федерации стали фактором, способствующим позитивному разви­тию российского общества, исходили из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения при строгом соблюдении международных обяза­тельств Российской Федерации.

Проведенный нами анализ имеющейся информации показал, что миграционная обстановка в целом ряде субъектов РФ остается сложной. В силу снижения численности местных трудовых ресурсов из-за оттока трудоспособного населения, естественной убыли перед регионами встает задача привлечения ино­странной рабочей силы. Международная миграция во многом влияет на межгосударственные отношения, нередко вызывает серьезные осложнения. Регулирование миграции требует все более продуманной вну­тренней миграционной политики и глубокого международного сотрудничества.

Причин, вызывающих миграцию населения, много. Это и проблемы экономического характера (безра­ботица, низкий уровень жизни, невозможность самореализоваться в своем регионе и в своей стране по из­бранной специальности), а также военно-политические обстоятельства (внутренние конфликты, войны), преследования на религиозной, этнической и иной почве.

Дата добавления: 2015-08-09