Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ: источники формирования, направления использования

Фонды обязательного медицинского страхования РФ созданы в 1991 г. в соответствии с Законом РСФСР от 28 июня 1991 г. «Об обязательном медицинском страховании в РСФСР». В нем определены правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения в России. Этим Законом в стране было введено медицинское страхование. Цель его — гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия.

Медицинское страхование является разновидностью общего страхования граждан, обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи за счет средств обязательного медицинского страхования.

Цель медицинского страхования — гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и обеспечение профилактических мероприятий.

Субъектами медицинского страхования являются гражданин, страхователь, страховая медицинская организация, страховое медицинское учреждение.

Финансовые ресурсы, предназначенные для обязательного медицинского страхования, направляются в федеральный и территориальный внебюджетные фонды обязательного медицинского страхования, которые были созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности и не входят в состав федерального и региональных бюджетов.

Фонды обязательного медицинского страхования формируются за счет:

§ части страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых Федеральным Собранием РФ;

§ ассигнований из федеральных и региональных бюджетов на выполнение программ обязательного медицинского страхования;

§ добровольных взносов юридических и физических лиц;

§ доходов от использования временно свободных финансовых средств фондов.

Фонд обязательного медицинского страхования структурно состоит из Федерального фонда и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Эти фонды действуют в соответствии с Положением о федеральном обязательном медицинском страховании и Положением о территориальном обязательном медицинском страховании, утвержденным постановлениями Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. Средства фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Введение в 1993 г. обязательного медицинского страхования в нашей стране и создание Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также территориальных фондов обязательного медицинского страхования, способствовало появлению принципиально новых подходов к организации финансовых механизмов медицинской помощи на основе страховых методов. Накопленный опыт нашел отражение в Федеральном законе от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЭ «Об обязательном медицинском страховании», регулирующем процессы, связанные с этим видом страхования. Однако незначительность взносов на обязательное медицинское страхование (до последнего времени из 26% ставки ЕСН эта часть составляла 3,1 %, соответственно — 1,1 и 2,0%) ограничивала его расходы по регулированию обеспечения средствами территориальных фондов, а также возможности обязательного медицинского страхования. В результате нововведений, ставших реапьно- стью в 2009 г., на ОМС выделяется 5,1% ставки ЕСН, в том числе для формирования Федерального фонда ОМС — 2,1 %, территориальных — 3%. Это естественно — основные расходы по медицинскому страхованию несут территориальные фонды. Федеральный фонд является источником выравнивания условий медицинского страхования в регионах. Территориальные бюджеты ОМС получают поддержку от соответствующих бюджетов для медицинского страхования неработающего населения.

К важнейшим проблемам, которые пока не решены, относятся:

§ сбалансированность программы обязательного медицинского страхования (далее — ОМС) с имеющимися финансовыми ресурсами;

§ отсутствие действенных механизмов выравнивания условий реализации базовой программы ОМС как по отдельным субъектам Российской Федерации, так и в пределах каждого из них. Централизуемая в Федеральном фонде обязательного медицинского страхования (ФФОМС) часть поступлений страховых взносов недостаточна для оказания целевой финансовой помощи;

§ острота проблемы достаточности страховых взносов на полноценное медицинское страхование, в том числе и неработающего населения, отсутствие механизмов экономического стимулирования субъектов Российской Федерации на осуществление указанных платежей в полном объеме, а также механизмов взыскания невнесенных в бюджет средств в судебном порядке.

Сегодня не решена проблема сбалансированности программы обязательного медицинского страхования с имеющимися финансовыми ресурсами. В последние годы виды и объемы медицинской помощи, предполагаемые программой, превышают финансовые возможности бюджета и средств ОМС. Не удается преодолеть негативную тенденцию опережающего роста расходов над доходами, ежегодно наблюдается дефицит базовой программы ОМС. В табл. 2.12 представлена динамика доходов и расходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования в предкризисный период (2001-2005 гг.), расходов фонда на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов ОМС, на создание нормированного страхового запаса.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования непосредственно реализуют функцию оплаты услуг медицинского страхования. Однако их объем по стране с численностью населения больше 140 млн человек незначителен — порядка 517,5 млрд руб. в 2009 г., 587,1 млрд руб. в 2010 г. и 661,8 млрд руб. в 2011 г.

Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № Э26-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», а также Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» закрепляют порядок предоставления за счет средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования субвенций территориальным фондам ОМС на реализацию расходных обязательств субъектов Федерации на осуществление переданных им полномочий, а также иных межбюджетных трансфертов названным территориальным фондам (ст. 26). Они осуществляют оплату медицинских услуг в соответствии с соглашениями, заключаемыми с представителями территориальных медицинских организаций.

Остаются актуальными три направления развития медицинского страхования в Российской Федерации:

§ укрепление финансовой базы страхования;

§ создание единой системы стандартов, на которую должна опираться страховая медицина;

§ развитие нормативно-правовой базы.

Как видно из табл. 1, основными расходами Федерального фонда ОМС была финансовая поддержка территориальных фондов. Повышалось значение централизованно реализуемых программных мероприятий в рамках ОМС.

Таблица 1. Динамика доходов и расходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования до модернизации системы здравоохранения в 2002-2005 гг., млрд руб.

Наименование показателя	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.
ФЗ	Факт	ФЗ	Факт	ФЗ	Факт	ФЗ	Факт
Доходы	3970.0	51.14	53.14	57.95	64.06	64.0	89.0	89.0
Расходы	39.6	50.8	5314.3	5806.9	63.9	63.91	89.0	89.0
Выравнивание финансовых условий деятельности территориальных ФОМС, создание страхового запаса	33,99	44,81	46,06	50,95	56,02	56,02	27,6	27,6

В последующий период ФФОМС возрастал (до 105,85 млрд руб. в 2010 г. и 268,6 млрд руб. в 2011 г., в том числе за счет растущих трансфертов из федерального бюджета (4,73 млрд руб. в 2010 г. и 18,29 млрд руб. в 2011 г.).

Увеличение объема средств, поступающих в систему ОМС, по линии Федерального и территориальных фондов позволит в большинстве субъектов Российской Федерации увеличить среднедушевой норматив финансирования территориальных программ ОМС, повысить тарифы на оплату медицинской помощи. Но указанных средств недостаточно для радикального улучшения системы ОМС. Действующие фонды обязательного медицинского страхования в субъектах Федерации пока имеют слабую финансовую базу. Определенная финансовая поддержка этих фондов осуществляется из Федерального фонда ОМС. В связи с заменой ЕСН страховыми платежами отчисления в систему ОМС возросли. Однако средств по-прежнему мало. В короткий срок проблема достаточно эффективной поддержки территориальных фондов ОМС отчислениями из местных бюджетов для медицинского страхования неработающего населения не может быть решена. Получается, что снижение доли работающего населения, на заработную плату которого раньше начислялся ЕСН, а теперь — страховые взносы, может негативно отразиться на возможностях оказания медицинской помощи неработающей части населения. И это в условиях, когда осуществляемая с 2005 г. модернизация системы здравоохранения направлена на повышение доступности и качества медицинской помощи для всего населения, в том числе еше и уже неработающего, которое в связи с возрастными проблемами здоровья чаше обращается за медицинской помощью.

Для исправления положения и повышается ставка страхового взноса. Кроме того:

§ конкретизируется программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;

§ осуществляется переход от бюджетно-страховой системы финансирования здравоохранения к преимущественно страховой;

§ проводится реструктуризация системы оказания медицинской помощи.

С этой целью совершенствуется действующее законодательство (Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N° 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»; Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»).

Меры, которые планируется осуществить в рамках модернизации системы здравоохранения и обязательного медицинского страхования, не сопровождаются радикальным увеличением размера и доли совокупных расходов на здравоохранение. Однако без достаточных финансовых средств нельзя приступать к реструктуризации и модернизации отрасли. Обязательным условием успешного проведения реформы является се реальное финансовое обеспечение. Представляется, что реструктуризация медицинского страхования должна идти одновременное поэтапным наращиванием ресурсов. Однако при этом чрезвычайно важно создать все условия для регулирования цен на лекарственные средства в целях их снижения, предельно сократить потери, связанные с нарушениями финансовой дисциплины в сфере ОМС, известными по уголовному делу, в завершение которого работники Фонда были привлечены к уголовной ответственности. В августе 2009 г. бьыи приговорены к длительным срокам пребывания в колонии строгого режима руководитель Фонда, ряд его заместителей и ответственных работников, внедривших «высокодоходные» с позиции личного обогащения схемы размещения заказов по высоким ценам на лекарственные средства сре- ли фармацевтических компаний и «снабжения» лекарственными средствами территориальных фондов ОМС. Большинство приговоренных к тюремному заключению обязаны были уплатить крупные штрафы. К уголовной ответственности были также привлечены «финансовые контролеры» контрольно-ревизионного управления Фонда, «не заметившие» действия механизма размещения заказа на поставку лекарственных средств по монопольно высоким иенам, что автоматически выхолащиваю государственную поддержку больных за счет средств Фонда.

Основные нерешенные проблемы по выравниванию условий предоставления бесплатной медицинской помощи:

§ страховые принципы финансирования здравоохранения не получили должной реализации;

§ не введены страховые механизмы, способствующие развитию конкуренции, в реальный финансовый оборот системы медицинского страхования не введена необходимая минимальная величина финансовых ресурсов:

§ работники здравоохранения относятся к одной из самых мало оплачиваемых категорий. Система и уровень оплаты труда не стимулируют их к качественной и результативной работе. В рамках национального проекта «Здоровье» заработная плата медицинскому персоналу повышалась, но неравномерно, в связи с чем имеет место ее необоснованная дифференциация;

§ увеличение стоимости новых медицинских технологий и рост затрат на здравоохранение, что обостряет проблему экономической эффективности использования ресурсов:

§ усиление импортозависимости по лекарственным средствам и медицинской технике и оборудованию, покупаемому по высоким ценам;

§ отсутствие системообразующих законов, регулирующих сферу здравоохранения, не позволило сформировать единство этого социального института, а переход к частноправовому регулированию данных отношений привел к ослаблению регулирующей функции государства;

§ существующая многоканальность финансирования и различный правовой режим расходования финансовых средств бюджетов всех уровней, обязательного и добровольного медицинского страхования, платных услуг является одной из причин их неэффективного расходования;

§ наблюдается потеря системности и управляемости отраслью при сохранившихся органах управления всех уровней;

§ противоречивость статуса медицинских учреждений.

Согласно Конституции РФ, государственные и муниципальные медицинские учреждения оказывают бесплатную для граждан медицинскую помощь, а нормы Гражданского кодекса РФ определяют, что учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культу рных или иных функций некоммерческого характера и финансируется им полностью или частично. Это напоминает пресловутую резолюцию «Казнить нельзя помиловать».

37. Финансовая политика: содержание, значение и задачи

Финансовая политикабольшинства развитых стран до 70-хгг. базировалась на положениях кейнсианской теории регулирования, дополненной неокейнсианцами, управляемыми стабилизаторами (налоговые мероприятия государства), активной бюджетно-фискальной системой (поддержание определенного уровня государственных расходов, регулируемого в зависимости от потребностей общества).

Наряду с этими подходами сторонники неоклассических теорий, отстаивая основной принцип невмешательства государства в экономику, выступали за сокращение общего объема государственных расходов, изменение их структуры в сторону увеличения удельного веса в «человеческий капитал» (образование, науку) при одновременном снижении общего уровня налогов. В результате в конце 80-хгг. доля расходов всех уровней государственного управления от ВВП европейских стран с «переходной» экономикой в среднем составляла примерно 55%. Эти показатели намного больше соответствующих величин, характерных для развивающихся стран с рыночной ориентацией, в которых они составляют в среднем около 30%, и даже превышают среднее значение, типичное для индустриализованных стран (примерно 40%).

Поэтому важнейшим вопросом стратегии экономических реформ является вопрос о границах и формах вмешательства государства в управление национальной экономикой, чтобы государство стало выполнять другие функции хозяйственной жизни, соответствующие условиям и потребностям трансформации и постепенно приближающиеся к функциям государства рыночной экономики. В современных условиях для создания эффективной системы управления финансами требуется разработка национальной финансовой политики, направленной на дальнейшее совершенствование финансовой системы.

Среди слагаемых финансовой политики важное значение принадлежит обоснованной фискальной политике, которая представляет собой совокупность финансовых мероприятий государства в области налогов и расходов для сдерживания колебаний совокупного спроса, воздействия на уровень занятости, инфляции и других макроэкономических показателей экономики. Фискальная политика, наряду с кредитно-денежной политикой,— один из двух главных относительно самостоятельных инструментов регулирования рыночной экономики.
Различают автоматическую и дискреционную финансовые политики. Автоматическая финансовая политикавыражается в действиях, обеспечивающих автоматическое изменение налоговых поступлений и государственных расходов в результате изменения объема производства и доходов. Например, при экономическом спаде доходы предприятий и частных лиц сокращаются, следовательно, автоматически сокращаются и налоговые поступления.

Дискреционная финансовая политикапредполагает принятие специальных решений для смягчения последствий экономического цикла. В ее арсенале такие инструменты, как осуществление дополнительных государственных расходов в производственной и социальной сферах, а также изменение в налоговой системе.
Налоговая политика – система мероприятий, проводимых государством в области налогов, составная часть фискальной политики. Проведение конкретной налоговой политики связано с реализацией фискальной и регулирующей функций налогов. Современные теории налогообложения рекомендуют ограничить налоговые привилегии, полностью отказаться от индивидуальных льгот.

Практическая реализация той или иной налоговой политики в зависимости от ее целей включает маневрирование соотношением прямых и косвенных налогов, использование налогов разной степени прогрессии, применение различных моделей фискального федерализма во взаимосвязи с бюджетной политикой.

Бюджетная политика – совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти мер, связанных с определением основных направлений бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства. Функциональный аспект бюджетной политики включает:
политику в области доходов бюджета (фискальную);
политику в области расходов бюджета;
политику в области сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом;
политику в области межбюджетных отношений.

Временной аспект бюджетной политики состоит в бюджетной стратегии, рассчитанной на перспективу, и бюджетной тактики, ориентированной на проведение мероприятий в конкретном финансовом периоде. Основу бюджетной политики составляют стратегические направления экономической и социальной политики государств. Именно они определяют размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов, перспективы использования бюджетных средств в интересах решения главных экономических и социальных задач.

В разработке бюджетной политики участвуют законодательные (представительные) органы власти. Приоритет в разработке бюджетной политики принадлежит Президенту РФ, который в Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ задает ее стратегические и краткосрочные ориентиры. Бюджетная политика включает политику бюджетных доходов и расходов, управление государственным долгом и государственными активами, бюджетный федерализм и систему управления государственными финансами.

Субъектами финансовой политики являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, которые определяют и утверждают ее основные направления. Объектом финансовой политики является совокупность финансовых отношений и финансовых ресурсов.

По целевым установкам финансовая политика подразделяется на финансовую стратегию и тактику. В настоящее время к финансовой стратегии относится завершение налоговой и бюджетной реформы, развитие пенсионной реформы и реформы социальной сферы.

Примером финансовой тактики являются снижение ставки НДС и ЕСН, упорядочение бюджетного процесса. Бюджетная политика государства находит отражение в Бюджетном послании Президента Федеральному собранию РФ, Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Особенностью современного этапа финансовой политики является то, что она должна учитывать требования глобализации финансовых процессов. По этому поводу отмечается, что геофинансовая экономика – это особая целостность, которая базируется на:
глобальном контроле над деньгами и их потоками (глобальный монетаризм);
кредите, организованном во всемирном масштабе;

глобальном контроле за движением фиктивного капитала (на рынке ценных бумаг);
глобальной ренте («виртуальной» по форме).

В результате национальные финансовые рынки превращаются в интернациональные торговые площадки, на которых хозяйствующие субъекты оперируют виртуальными финансовыми инструментами, в том числе, и деньгами, в рамках национального законодательства.

Направления финансовой политики. В условиях рынка, как принято считать, государственная финансовая политика имеет три основных направления:
1) совершенствование размещения ресурсов производства товаров и услуг;
2) перераспределение (безвозмездное) определенной части доходов и материальных благ между группами населения под влиянием существующих в данной стране традиций и сформировавшегося общественного мнения;
3) разнообразные меры, направленные на обеспечение устойчивого экономического роста в стране и на прогрессивные изменения в структуре экономики.

За каждым из указанных трех направлений государственной финансовой политики должна быть система конкретных мер.

Так, деятельность государства призвана скорректировать недостатки рыночного механизма как экономической базы общества, и обеспечить его более эффективную работу, лучшее размещение ресурсов между всеми производящими структурами общества, включая корректировку «дефектов» рынка и определение более эффективного сочетания деятельности частного и общественного секторов. Это составляет важнейшую функцию государства и непосредственно связано с использованием государственных финансовых фондов.
Другим важным направлением деятельности государства по регулированию рынка, связанным напрямую с расходованием государственных финансовых ресурсов, является перераспределение доходов между членами общества. С целью снижения социальной напряженности и уровня конфликтности в обществе государство должно большое внимание уделять конечному распределению доходов, а значит, и всех потребительских благ. Речь идет о сокращении дифференциации доходов различных групп населения.

Дата добавления: 2015-08-09