Классификация заинтересованных групп

Заинтересованные группы — это группы лиц, стремящихся воз­действовать на процесс принятия решений по тем или иным отдель­ным вопросам, но не пытающихся установить полный политичес­кий контроль над государством. В этом состоит их отличие от политических партий, для которых захват и удержание власти все­гда является главной задачей. Иными словами, заинтересованные группы добиваются влияния на людей власти, но не поставляют людей власти, по крайней мере официально. Чем более зрелым и сложным является общество, тем шире круг вопросов, попадающих в поле зрения заинтересованных групп. Не удивительно, что в раз­витых индустриальных странах эти группы чрезвычайно разнооб­разны. Поэтому они нуждаются в классификации, которая позво­лила бы упорядочить огромный эмпирический материал.

Несколько подходов к классификации заинтересованных групп были предложены французским политологом Морисом Дюверже. Он различает организации, действующие исключительно в полити­ческой области (например, парламентские лобби), и организации, для которых оказание политического давления составляет лишь часть их активности (профсоюзы, церковь и т. д.). С точки зрения внутренней структуры, Дюверже подразделяет заинтересованные группы на массовые (те же профсоюзы, молодежное движение и т. д.) и кадровые (например, организации патроната). К третьему типу при таком подходе относятся научно-исследовательские центры, рекламные агентства.

Другая классификация была разработана Жаном Блонделем. Блондель начинает с довольно обычной познавательной операции: он выделяет два «чистых типа» заинтересованных групп — «общинные» и «ассоциативные». Это различение соотносится с веберовским противопоставлением «традиционного» и «современного». Члены «общинной группы» связаны между собой прежде всего при­надлежностью к некоему сообществу, а уж затем — своими мысля­ми и стремлениями. Можно сказать, что человек рождается, будучи уже членом группы. Его отношения к «общине» весьма разветвлен­ные и всеохватывающие. Если эти отношения достаточно прочны, то они предопределяют индивидуальные роли в обществе, как это происходит в индийских кастах. К «общинному» типу близки так­же семья, племя, этническая группа.

«Ассоциативные группы» создаются людьми вполне сознательно для реализации определенных интересов, которые носят достаточно ограниченный характер. Например, участники антивоенного движе­ния могут различаться между собой абсолютно во всем, кроме стрем­ления предотвратить термоядерный конфликт. Разумеется, примеры условны. Реальные заинтересованные группы Блондель размещает как раз в промежутке между двумя «чистыми» крайностями, по мере уда­ления от одной и приближения к другой. Рассмотрим по-отдельности выделенные ученым четыре разновидности.

Общинные группы

Группы «по обычаю»

Институциональные группы

Группы защиты

Группы поддержки

Ассоциативные группы

Группы «по обычаю»

Эта разновидность заинтересованных групп особенно часто встречается в «третьем мире», где политики и бюрократы рассмат­ривают свою профессию прежде всего как средство обеспечения сво­их родных и близких доходными местами, привилегиями и т. д. Разумеется, группы «по обычаю» могут преследовать и менее коры­стные цели, скажем, добиваться более строгого соблюдения религи­озных норм. Однако и в том и в другом случае эти группы предпо­читают действовать в обход официальных институтов, прибегая к личным контактам с носителями власти.

В индустриально развитых странах политическая роль групп «по обычаю» относительно невелика. В качестве исключения мож­но рассматривать такую мощную организацию, как католическая церковь (протестантские церкви типа англиканской относятся к Следующей разновидности). Католическая церковь по-прежнему крепко привязывает своих прихожан к клиру во главе с римским первосвященником, а также объединяет их друг с другом. Ее влия­ние охватывает многие аспекты повседневной жизни верующих — от политических пристрастий до сугубо интимной сферы. В случае необходимости Ватикан может оказывать мощное политическое давление на правительства таких католических стран, как Италия, Ирландия или Польша. И все же в современном мире группе «по обычаю» (даже такой сильной) трудно конкурировать с соперни­ками, располагающими более совершенными организационными средствами. Веяния времени побудили католическую церковь со­здать во многих странах мира зависимые от нее, но «модернизиро­ванные» заинтересованные группы, например клерикальные проф­союзы. Существуют и католические партии, и здесь нельзя не упомянуть Христианско-демократическую партию, стоявшую у власти бессменно со дня основания Итальянской республики до 1994 г.

Институциональные группы

Эти группы базируются на формальных организациях внутри государственного аппарата — исполнительной бюрократии, зако­нодательном корпусе, армии и военизированных силах поддержания порядка. Влияние институциональных групп связано с их не­посредственной близостью к процессу принятия решений. Оно осо­бенно сильно в развивающихся странах, где более «современные» заинтересованные группы не располагают ни организационными традициями и опытом, ни массовым составом, а часто находятся под прямым контролем правительства. В этих условиях внутрибюрократические, внутрипартийные или внутриармейские (в зависимос­ти от характера режима) кланы оказываются единственными посред­никами между государством и обществом и, естественно, извлекают из этого положения максимум выгоды для себя.

В качестве примера государства с весьма сильными институ­циональными группами часто называют Советский Союз, где официальный запрет на деятельность негосударственных органи­заций сочетался с достаточно сложной профессиональной и со­циальной структурой общества. Исследования показали, что про­цесс принятия решений в СССР отражал влияния со стороны мощных групп внутри партийно-государственного аппарата — военных и военно-промышленного комплекса, Госплана, дирек­торов предприятий и т. д. Судя по всему, эта ситуация во многом сохранилась и в независимых государствах, образовавшихся после распада СССР, хотя набор «игроков» теперь несколько иной. Надо заметить, что либеральная демократия не устраняет значе­ния институциональных групп. Трудно назвать страну, где госу­дарство было бы полностью поставлено под контроль общества. Требования об этом, как правило, остаются благими пожелания­ми или демагогией.

Группы «защиты» и «поддержки»

Эти группы часто встречаются и особенно влиятельны в стра­нах зрелой либеральной демократии. Скажем, в США в 1972 г. 62 % самодеятельного населения состояли в тех или иных ассоциациях (правда, членство трети из них было пассивным). Группы «защи­ты», к числу которых относятся, прежде всего, профсоюзы и пред­принимательские ассоциации, призваны отстаивать материальные интересы своих сторонников. Необходимость активного участия этих групп в процессе принятия решений объясняется не в после­днюю очередь тем, что правительства индустриально развитых стран глубоко вовлечены в управление экономикой. Эта необходимость осознается власть имущими, которые все чаще обращаются к груп­пам «защиты» за информацией и технической поддержкой в прове­дении экономической политики. В США профсоюзное движение и так называемая Палата коммерции (ведущая предпринимательская организация) являются постоянными партнерами правительства. Еще дальше зашел процесс «огосударствления» групп «защиты» в скандинавских странах Подробнее на этом мы остановимся при об­суждении проблемы неокорпоратизма. Об уровне охвата населе­ния индустриально развитых стран важнейшими из групп «защи­ты» — профсоюзами (в конце 70-х гг.) — позволяют судить данные,

представленные в табл. 10.

??????????

Доля занятых в производстве членов профсоюзов от общего числа за­нятых в производстве в конце 70-х гг., %

Страна	По оценке Европейской федерации профсоюзов	По собственной оценке национальных проф­союзных федераций
Австрия
Бельгия	65-70
Великобритания	45-50	50.4
Германия (ФРГ)	34-40
Дания
Италия	-
Норвегия		• -
США	-	24.5
Франция
Швеция		-
Япония

Группы «поддержки» стремятся к достижению определенных, строго ограниченных целей, которые могут быть очень разными. Перечислю лишь некоторые разновидности групп «поддержки» — экологические движения, антивоенные организации, лиги «за» и «против» аборта, антипорнографические союзы и т. д. Иногда груп­па «поддержки» создается только для того, чтобы добиться, напри­мер, закрытия военной базы или строительства нового моста. Как только задача решена, группа исчезает. Организационная структу­ра групп «поддержки» часто аморфна, членство не фиксируется, руководство определяется спонтанно. Однако из всего этого не сле­дует делать вывод о слабости таких групп. Среди них есть очень мощные, такие как Национальная оружейная ассоциация (которой уже в течение нескольких десятилетий удается блокировать закон об ограничениях на продажу личного оружия) или Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения (обе в США). Надо заметить, что относительная (по сравнению с Западной Евро­пой) неразвитость партийных структур придает группам «поддерж­ки» в США особую силу.

Каналы и источники влияния

Как заинтересованным группам удается воздействовать на про­цесс принятия решений? Прежде всего, каждая из их разновиднос­тей предпочитает использовать специфические каналы влияния. Группы «защиты» оказывают давление непосредственно на государ­ственные институты, причем особенно часто объектом их внимания становится бюрократия. Группы «поддержки» начинают, как пра­вило, с формирования благоприятного для них общественного мне­ния, служащего им как бы точкой опоры. И те и другие придают большое значение «обработке» политических партий. В зависимос­ти от цели, которую ставит перед собой заинтересованная группа, она подбирает средства давления (схема 5). Рассмотрим эти каналы влияния более обстоятельно.

Часто заинтересованные группы бывают непосредственно пред­ставлены во властвующей элите. Например, с середины 70-х гг. (и до конца 80-х) министр обороны СССР состоял в Политбюро ЦК КПСС. Западные наблюдатели справедливо рассматривали это как важный канал влияния советских военных и военно-промышленно- комплекса на процесс принятия решений. В условиях либераль­ной демократии одновременная принадлежность человека к заин­тересованной группе и какому-либо государственному органу тоже не является редким исключением. Например, президент США Рональд Рейган состоял в Национальной оружейной ассоциации. В некоторых странах подобного рода связи узаконены. Ирландский Сенат и Социально-экономический совет во Франции строятся по принципу представительства заинтересованных групп. Будучи са­мым простым, этот канал влияния, однако, далеко не всегда эффек­тивен. Откровенная ориентация политика на определенную заинте­ресованную группу не способствует расширению его электората и часто ведет к поражению на выборах. Поэтому наделенные влас­тью приверженцы заинтересованных групп бывают вынуждены мас­кировать свои симпатии, а порой и критиковать группу по незначи­тельным вопросам.

Многие заинтересованные группы предпочитают не делегиро­вать своих членов в государственные органы, а поддерживать с последними «хорошие отношения». Этот канал влияния называют связями с элитой, и работать он может очень по-разному в зависи­мости от характера общества и политического режима. В некото­рых странах с аристократическими традициями (особенно в Вели­кобритании) будущие активисты заинтересованных групп устанавливают связи с будущими крупными бюрократами и поли­тиками еще на школьной скамье — речь идет, конечно, о частных привилегированных колледжах. Будучи на «ты» с собе­седником — даже если он сидит в министерском кресле — гораздо легче добиться своего. Разумеется, в современном мире есть и иные, более «модернизированные» способы установления добрых отно­шений между заинтересованной группой и элитой. Прежде всего, это системы постоянных консультаций между «специалистами» от групп и государственным аппаратом. Во Франции только на на­циональном уровне действуют не менее 500 комитетов, 1200 сове­тов и 3000 комиссий, «под крышей» которых осуществляются та­кие контакты. Этой же цели служат разного рода закрытые клубы, масонские ложи и т. д.

Важным каналом влияния служат связи с политическими парти­ями. В условиях однопартийного режима (эгалитарно-авторитар­ного или популистского) правящая партия является, помимо всего прочего, проводником воздействия групп на процесс принятия ре­шений. При этом конфликты между отдельными группами проте­кают в рамках общей партийной структуры и редко «выходят на поверхность», оставаясь скрытыми от взгляда стороннего наблю­дателя. Многопартийная система позволяет мощным заинтересован­ным группам создавать и содержать «собственные» политические партии. В сильно поляризованных демократических обществах, вроде Италии или Бельгии, эти связи бывают очень прочными. Дру­гой распространенный в условиях либеральной демократии вариант — это маневрирование заинтересованной группы между круп­нейшими партиями. Профсоюзы и предпринимательские ассоциации в США оказывают финансовую, избирательную и прочую поддер­жку то демократам, то республиканцам в зависимости от их «пове­дения».

Сила заинтересованных групп резко возрастает при наличии связей со средствами массовой коммуникации. Даже самая узкая и не располагающая другими ресурсами группа может оказывать се­рьезное воздействие на процесс принятия решений, если у нее появится «свой человек», скажем, на телевидении. Ведь и подбор­ку новостей можно препарировать так, чтобы мобилизовать об­щественную поддержку в пользу тех или иных групповых требова­ний. Наконец, в крайних случаях заинтересованные группы могут прибегать к «прямым действиям» и насилию. Даже среди ин­дустриально развитых стран есть такие, где в некоторых случаях общественное мнение относится к такой активности терпимо. Ска­жем, во время ежегодных «весенних наступлений» трудящихся в Японии столкновения между демонстрантами и полицией были обычным делом.

Влияние заинтересованных групп на политику в значительной степени зависит от того, какой режим существует в стране. Либе­ральная демократия предоставляет им весьма широкое поле легаль­ной деятельности. Иную ситуацию создают авторитарные режимы, заставляющие заинтересованные группы маскировать свои подлин­ные цели и использовать незаконные средства их достижения. Тем не менее заинтересованные группы — это неотъемлемая часть поли­тической жизни любого общества, и мечта об их полном искорене­нии, по-прежнему посещающая иногда популистски ориентирован­ных деятелей во многих странах мира, остается утопией.

Каковы источники влияния заинтересованных групп? Во-пер­вых, это присущая им легитимность. К некоторым группам при­слушиваются больше, чем к другим, ввиду исторически сформировавшегося вокруг них ореола привлекательности. Это положение иллюстрирует афоризм: «Что хорошо для «Дженерал Моторз», то хорошо для Америки». Группы, не располагающие такой степе­нью легитимности, гораздо меньше могут рассчитывать на успех. Например, не так уж велики достижения многочисленных и очень шумных лиг в защиту сексуальных меньшинств в США. Во-вто­рых, заинтересованная группа нуждается в наборе санкций, кото­рые можно было бы эффективно применить против правительства и конкурирующих групп в случае несоблюдения ее требований. Секрет силы профсоюзов состоит, собственно, в том, что они могут мобилизовать своих членов на забастовку. Крупная предпринима­тельская ассоциация может при желании полностью дезорганизо­вать экономическую жизнь страны. А вот группы «поддержки», как правило, не имеют возможности оказывать такое сильное дав­ление на государство.

Третий и основной источник влияния заинтересованных групп — это доступные им политические ресурсы. Понятно, что численно крупные группы «при прочих равных» сильнее мелких, а хорошо организованные и сплоченные сильнее аморфных и недисциплини­рованных. Очень многое зависит также от финансовых возможнос­тей группы. Подкуп бюрократов и законодателей представителями заинтересованных групп — один из наиболее эффективных путей к политическому влиянию. Не удивительно, что взяточничество очень широко распространено в современном мире и присуще странам с самыми разными политическими культурами и режимами. Как от­мечает американский политолог Джозеф Лапаломбара, в большин­стве языков есть специальные эвфемизмы для обозначения этого явления. Исследователь приводит обширный список таких слове­чек: в Азии взятку называют «бакшиш», в Италии — «ла бустарел-ла» (маленький конверт), в испаноязычном мире — «ла мордида» (кусочек), в Африке — «толчок», в Индии — «быстрые деньги», в Египте — «чашечка чаю». Попали в список, конечно, и русские сло­ва «блат», «налево» и «взятка». По наблюдению Дж. Лапаломбары, особенно богат такими выражениями американский вариант анг­лийского языка. Разумеется, взяточничество — не единственный (хотя и один из самых важных) способов использования финансо­вых возможностей. Богатая заинтересованная группа может позво­лить себе купить газету, которая отражала бы ее интересы, воздей­ствовать на экономическую ситуацию в стране путем финансовых маневров и инвестиций и многое другое.

Из всего этого можно сделать вывод, что заинтересованные груп­пы располагают далеко не равными возможностями влияния. Одни всегда сильнее, чем другие, и это ставит теорию заинтересованных групп в двусмысленное положение по отношению к «протективной» модели демократии, да и к большинству остальных: даже Мэдисон, защищавший заинтересованные группы, исходил как раз из их ра­венства. Чтобы устранить это несоответствие, иногда прибегают к следующему аргументу. В случае, когда интересы какой-то из групп оказываются под особенно сильной угрозой, она, проявляя экстра­ординарную активность, мобилизует своих сторонников и исправ­ляет «перекос». Именно так произошло в США в 30-х гг., когда катастрофическое ухудшение положения рабочих было приостанов­лено благодаря сильному давлению профсоюзов на администрацию. Однако подобная «сверхмобилизация» ресурсов может потребовать значительного времени. Об этом свидетельствует история движения чернокожих американцев, которые добились некоторого успеха в борьбе за свои права лишь во второй половине 60-х гг., хотя необ­ходимость изменить межрасовые отношения в стране была отчет­ливо осознана еще двумя десятилетиями раньше.

Следует подчеркнуть, что установленное эмпирическими иссле­дованиями неравенство ресурсов, находящихся в распоряжении за­интересованных групп, влечет за собой довольно серьезные теоре­тические последствия. Мэдисоновская модель протективной демократии исходила из представления о том, что заинтересован­ные группы способны сдерживать влияние друг друга. Именно по­этому они не препятствуют формированию общей воли. «Плюрали­стическая» модель Роберта Даля полностью восприняла эту позицию, став, как заметил один ученый, «апофеозом оптимисти­ческой интерпретации заинтересованных групп». Однако эмпири­ческая адекватность плюрализма всегда вызывала сомнения у его критиков. Для того чтобы плюралистическая модель была истин­ной, необходимо соблюдение по меньшей мере двух условий. Одно из них — это более или менее равномерное распределение ресурсов между различными заинтересованными группами. Мы уже видели, что это условие не соблюдается. Но есть и второе, не менее фунда­ментальное условие. В рамках плюралистической модели заинтере­сованные группы выступают как политическое выражение соци­альных групп. Однако всякая ли социальная группа может выразить себя подобным образом?

Теоретический анализ этой проблемы был предложен в работе Манкура Олсона «Логика коллективного действия» (1965). Основ­ной результат состоял как раз в демонстрации того, что даже если у социальной группы есть подлежащие защите интересы, то это вовсе не влечет за собой автоматического оформления заинтере­сованной группы. Олсоновский способ обоснования этого тезиса имеет немало общего с теорией рационального выбора. Основное допущение о рациональности индивидов приводит ученого к вы­воду о том, что потенциальные участники заинтересованных групп не будут без особой необходимости тратить свое время, деньги или энергию, чтобы реализовать этот потенциал. Предположим, что к Джону Смиту приходит лидер заинтересованной группы, призван­ной отстаивать его интересы, и предлагает ему войти в группу. Смит не сомневается в добросовестности этого человека. И все же, доказывает Олсон, наиболее оправданная, с рациональной точки зрения, позиция Смита — это отказ. Почему? Если заинтересован­ная группа не добьется успеха в отстаивании интересов Смита, то вступать в нее, конечно, бессмысленно. Но если деятельность заинтересованной группы окажется вполне успешной, то и тогда его отказ остается оправданным, ибо интересы Смита будут удовлет­ворены без малейших усилий с его стороны. Иными словами, ра­циональная стратегия состоит в том, чтобы воспользоваться услу­гой, но ничего за это не заплатить. Такую стратегию используют пассажиры общественного транспорта, по-русски именуемые «зай­цами». Именно «дилемма безбилетника» (freerider's dilemma) оказывается, с точки зрения Олсона, решающим обстоятельством, которое делает формирование массовых по составу заинтересован­ных групп маловероятным.

Здравый смысл подсказывает Смиту убедительный на первый взгляд контраргумент: «Если никто, подобно мне, не присоединится к заинтересованной группе, то мои интересы останутся не представ­ленными, и я проиграю». С точки зрения Олсона, такой контраргу­мент не работает. Действительно, его рациональное содержание мож­но связать с ожиданием того, что все потенциальные члены группы будут принимать во внимание опыт Смита. Но такое ожидание отда­ет крайней самонадеянностью. Скорее всего, принятое Смитом реше­ние никак не повлияет на общую ситуацию. Таким образом, заинте­ресованные группы теоретически невозможны. Почему же тогда они существуют? Во-первых, по мнению Олсона, заинтересованные груп­пы могут вербовать членов, предлагая им какие-то дополнительные выгоды. Такие выгоды могут не иметь отношения к основным целям группы. Скажем, если профсоюз поможет Смиту купить более деше­вую медицинскую страховку, или пригласит его на вечеринку с бес­платным пивом, или подарит под Рождество ярко разукрашенный календарь, то это не будет иметь никакого отношения к борьбе за права рабочего класса, но для самого Смита окажется вполне эффек­тивной приманкой. Во-вторых, в распоряжении заинтересованной группы должны быть эффективные санкции против «зайцев». Как и в общественном транспорте, они должны облагаться штрафом. Если Смит, так и не вступив в профсоюз, подвергнется угрозе увольнения, то профсоюз ничем ему не поможет. А это — весьма ощутимый штраф за бесплатный проезд.

Разумеется, рассуждения Олсона имеют отношение не ко всем заинтересованным группам. Как уже отмечалось, для «общинных групп» проблема членства несущественна. «Ассоциативные группы» вынуждены решать ее в полном объеме, но далеко не все из них даже теоретически способны привлечь миллионы членов. А чем меньше группа, тем проще решается «дилемма безбилетника». Но для плю­ралистической модели, которая приписывает особое значение имен­но выражению массовых интересов посредством системы заинтере­сованных групп, основные выводы Олсона губительны, и это само по себе подталкивало ученых к поиску альтернативной модели. В то же время, теория Олсона во многом задала направление этих по-. исков, сформулировав вопрос об источниках дополнительных вы­год и санкций, находящихся в распоряжении заинтересованных групп.

Дата добавления: 2015-08-09