IV. 6. Деятельность органов прокуратуры

ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ПРЕСТУПНОСТИ*

1. В последнее время появились суждения о том, что органы прокуратуры не должны заниматься предупреждением преступлений, это забота всего общества, ибо преступность, ее причины являются его продуктом и по сути своей социальны; при этом делается ссылка на Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», где предупредительная функция отдельно не выделена.

Отсутствие в Федеральном законе прямого упоминания предупреждения преступлений не означает «непричастности» прокуратуры к превентивному направлению противодействия преступности. Прокуратура − важнейшее звено правоохраны, которой изначально присуща функция предупреждения преступлений.

Достижению целей предупреждения преступлений должны способствовать в той или иной мере все направления деятельности прокуратуры, предусмотренные законодательством. Именно так решается вопрос в указании Генеральной прокуратуры РФ «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений» от 28 августа 2001 г. № 52/20.

2. Место и роль прокуратуры в ряду субъектов предупреждения преступлений определяются прежде всего ее статусом как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на ее территории законов, выполняющих другие важные функции в сфере правоохраны, обеспечения законности и правопорядка. Прокуратура является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. Прокурорский надзор имеет практически (за редкими исключениями) всеобъемлющий характер, охватывает подавляющее большинство общественных отношений, охраняемых уголовным законом.

3. Первостепенное значение в плане предупреждения преступлений и других правонарушений имеет прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, военного управления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием закону издаваемых ими правовых актов (так называемый «общий надзор»).

В процессе общенадзорной работы в поле зрения прокурора попадают самые разнообразные по содержанию, формам проявления, механизму действия и другим признакам криминогенные факторы. Это, например, выявляемые в ходе надзора за законностью в области государственного строительства и за соблюдением политических прав и свобод граждан причины и условия: преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления; преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина; некоторых преступлений в сфере экономики; а также криминогенные факторы, связанные с сепаратизмом и местничеством, нарушениями избирательного законодательства, положений Конституции РФ, федеральных законов, разграничивающих предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Надзор за исполнением законов о труде, соблюдением социально-экономических прав граждан способствует ослаблению воздействия, а порой и устранению обстоятельств, обусловливающих возникновение сложных жизненных ситуаций, вызванных материальной необеспеченностью, вплоть до отсутствия средств к существованию, что, как известно, чревато угрозой совершения имущественных преступлений.

Выявление и устранение в процессе общего надзора нарушений законов, гарантирующих свободу договора и выбора форм предпринимательства, обеспечивающих хозяйственную самостоятельность, использование собственником имущества по своему усмотрению, без какого-либо административного диктата, и вместе с тем соблюдение установленного порядка государственного регулирования и контроля в экономике и финансах способствуют устранению (блокированию, нейтрализации) причин и условий преступлений в сфере экономической деятельности, преступлений против собственности.

Обеспечивая законность в административной деятельности, прокуроры способствуют выявлению и устранению (блокированию, нейтрализации) разнообразных обстоятельств, обусловливающих совершение преступлений против общественной безопасности, общественного порядка и др.

Очевидны взаимосвязь и взаимообусловленность прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства с предупреждением экологических преступлений.

В результате общенадзорных мероприятий, осуществляемых военными прокуратурами, выявляются и устраняются причины и условия как общеуголовных, так и специфических воинских преступлений в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях.

4. Необходимо иметь в виду: то, что продуцирует преступность, как правило, не лежит на поверхности, не является самоочевидным, тем более не афишируется. В силу ряда обстоятельств, как объективных, так и субъективных, причины и условия преступности не менее латентны, чем преступления. Это значит, что криминогенные факторы для того, чтобы стать явными, установленными, идентифицированными, должны быть обнаружены, найдены. В этой связи важно отметить, что в распоряжении прокурора имеются специфические и действенные средства выявления нарушений закона, выступающих в роли обстоятельств, способствующих совершению преступлений, либо способных в случае продолжения перерастать в уголовно наказуемые деяния (п.1 ст.22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Полномочия по выявлению нарушений законов реализуются прокурорами при производстве проверок − целевых, комплексных, сквозных, совместных с представителями других органов, контрольных. Прокурорские проверки с полным основанием могут рассматриваться в качестве прикладных криминологических исследований, с которыми они имеют сходство не только внешнее (наличие заданий, программ, рабочего плана, практически один и тот же «инструментарий» и т.д.), но и содержательное, так как направлены на выявление отступлений от установленного законодательством порядка хозяйствования, управления, учета, контроля, документооборота, использования бюджетных средств, исполнения предпринимателями обязательств перед государством, нарушений нормативов социального обслуживания, социально-экономических и других прав граждан − всего того, что, будучи вовремя не пресеченным, может способствовать совершению преступлений.

5. Разнообразные меры предупреждения преступности осуществляются на правовой основе (юридической базе), включающей нормы различных отраслей (подотраслей) права: государственного (конституционного), административного, уголовного, уголовно-процессуаль­ного, гражданского, семейного, финансового и др. Соответственно, прокурорский надзор за исполнением законов в данной сфере имеет многообъектный (в смысле нормативно-правового материала) характер, затрагивая различные сферы правоотношений, что в целом наиболее характерно для общего надзора.

Первостепенное значение имеет обеспечение средствами прокурорского надзора реализации законов, имеющих непосредственным предметом своего регулирования предупреждение (профилактику, предотвращение, пресечение) преступлений и иных правонарушений, либо отдельных юридических институтов, норм, непосредственно регламентирующих правовые меры, осуществляемые в этих целях.

Правда, на федеральном уровне действует пока лишь один законодательный акт, имеющий исключительным предметом правового регулирования одно из важных направлений предупреждения правонарушений. Это Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. (в редакции от 13 января 2001 г.).

Законодательная база предупреждения преступлений на федеральном уровне еще далеко не совершенна: необходимы законы, системно регулирующие данное направление противодействия преступности, а также участия граждан, населения в охране правопорядка. Многие субъекты Российской Федерации восполнили этот пробел путем принятия региональных законодательных актов предупредительной направленности.

Например, в Брянской области принят Закон «О профилактике правонарушений в Брянской области» от 13 июня 1998 г. (в редакции от 4 июня 1999 г.).

В других субъектах Российской Федерации приняты законы о предупреждении отдельных видов правонарушений и негативных явлений:

в Магаданской области – Закон «Об охране общественной нравственности» от 1 июля 1996 г. (в редакции от 22 января 1999 г.);

в Свердловской области – Закон «О профилактике наркомании и токсикомании на территории Свердловской области» от 19 декабря 1997 г.;

в Москве – Закон «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве» от 7 апреля 1999 г. (в редакции от 21 февраля 2001 г.);

в Республике Башкортостан – Закон «О социальной адаптации лиц, освобождаемых и освобожденных из учреждений, исполняющих уголовные наказания» от 8 декабря 1997 г.

Во многих республиках и областях действуют законы, регулирующие тесно связанную с вопросами предупреждения правонарушений деятельность общественных формирований правоохранительной направленности, участие населения в охране правопорядка (Свердловская область – 1996 год, Костромская область –1997 год, Башкортостан – 1997 год, Бурятия – 1997 год, Челябинская область – 2000 год).

Во-первых, прокуроры обязаны следить за соответствием этих региональных законодательных актов Конституции РФ и федеральным законам. Как свидетельствует опыт, проблемы здесь могут возникать в части регулирования деятельности общественных структур по предупреждению правонарушений, участия населения в охране правопорядка. Известны случаи необоснованных ограничений прав и свобод граждан, а также органов местного самоуправления региональными законодательными актами, закрепления в них общественных инициатив, противоречащих закону.

Во-вторых, прокуратура должна обеспечивать присущими ей средствами и методами исполнение региональных законодательных актов, регулирующих предупреждение правонарушений, порядок, формы и методы, другие аспекты деятельности общественных объединений профилактической направленности, участие населения в охране правопорядка.

6. Наряду с названными законами и отдельными юридическими институтами в поле зрения прокуроров должны находиться законы, которые в целом регулируют и охраняют отношения, возникающие в различных сферах жизни общества, непосредственно не относящиеся к предупредительному воздействию на преступность, ее причинный комплекс, но тесно с ним связанные. Это, прежде всего, законодательные акты, которые можно условно объединить в группу ограничительных, например: законы, регулирующие оборот алкогольной продукции, наркотических средств и психотропных веществ, оружия и боеприпасов, игорный бизнес; и некоторые другие законы, регламентирующие отношения, складывающиеся по поводу производства, распределения и использования товаров и предметов, а также оказания услуг и требующие усиленного контроля со стороны общества, поскольку жестко не регламентированы и содержат в себе прямые криминальные угрозы.

К данной группе законодательных актов относятся, например федеральные законы:

«Об оружии» от 13 декабря 1996 г. (в редакции от 27 ноября 2001 г.);

«О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января 1998 г.;

«О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 22 ноября 1995 г. (в редакции от 7 января 1999 г.).

Обеспечение их неукоснительного исполнения средствами и методами прокурорского надзора способствует предупреждению многих видов преступлений: от бытовых, часто совершаемых на почве пьянства и алкоголизма, до проявлений организованной преступности, активно эксплуатирующей нелегальный алкогольный и наркотический бизнес, незаконную торговлю оружием.

7. Наконец, можно выделить еще одну группу законов, надзор за исполнением которых имеет выраженное антикриминогенное действие и соответствующий антикриминальный эффект. Это так называемые социальные законы, регулирующие отношения в сферах социального обслуживания, здравоохранения, культуры и образования, молодежной политики и охраны детства, социальной поддержки дезадаптированных лиц и др. Соответственно, в сфере «общего надзора» прокуратуры находится деятельность субъектов социальной практики, прямо не нацеленных на предупреждение преступлений, но по своим задачам и функциям, предоставленным им полномочиям способных и обязанных вносить существенный вклад в дело превентивного противодействия правонарушениям, способствовать устранению, ограничению действия негативных явлений, воспроизводящих преступность. Речь идет об органах социального обслуживания (социальной помощи и защиты), образования, здравоохранения, природоохраны, которые относятся к числу частично специализированных субъектов предупреждения преступности, поскольку имеют в рамках своих основных задач системно выделенную функцию профилактики.

Прокуроры должны наблюдать и проверять, как эти органы исполняют предписания закона, касающиеся их участия в работе по предупреждению правонарушений, и реагировать актами прокурорского надзора на факты нарушений закона, проявляющиеся в виде бездеятельности, игнорирования интересов общества и государства, несоблюдения прав и свобод граждан.

Так, Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. ставит перед соответствующими органами и учреждениями (комплексными центрами социального обслуживания населения, территориальными центрами социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних, социальными приютами, центрами психолого-педагогической помощи, домами-интернатами и др.) задачу оказания психологических, педагогических, медицинских, социальных и правовых услуг для «социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной ситуации», – сиротам, беспризорным и безнадзорным подросткам, лицам, находящимся в острых конфликтных ситуациях, подвергающимся жестокому обращению в семье, и т.д. Речь идет о типичных криминогенных ситуациях и представителях так называемых групп социального риска, которые по прямому указанию закона должны получать разнообразную социальную помощь с тем, чтобы не быть вынужденными решать свои жизненные проблемы преступным путем.

Задачи и полномочия органов и учреждений системы образования в области предупреждения преступлений и других правонарушений предусмотрены Законом РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. (в редакции от 7 августа 2000 г.), который предписывает обеспечивать лицам с отклонениями в развитии и девиантным поведением «социальную адаптацию и интеграцию в обществе». Так, при грубых и неоднократных нарушениях правил поведения подросток, достигший 14 лет, может быть исключен из образовательного учреждения (в том числе в целях пресечения криминогенного влияния на других учащихся), но эта крайняя мера должна в обязательном порядке сопровождаться мерами по его трудоустройству или продолжению учебы в другом учреждении. В законе регламентирована деятельность закрытых воспитательных и лечебно-воспитательных учреждений для несовершеннолетних, склонных к совершению преступлений.

Очень важно обеспечение средствами прокурорского надзора ряда положений законодательства о здравоохранении:

касающихся пресечения распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

предусматривающих меры противодействия наркомании и алкоголизму;

регулирующих право на получение медицинской помощи: задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы либо административный арест;

устанавливающих порядок оказания медицинской помощи без согласия граждан;

регламентирующих производство медицинской экспертизы.

(См.: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (в редакции от 2 декабря 2000 г.)).

8. Как известно, в предупреждении преступлений и других правонарушений значительную роль призваны играть многочисленные органы государственного контроля: налоговая служба, антимонопольные комитеты, госторгинспекция, санэпиднадзор, лесная, рыбная охрана и др. Контролируя организационно не подчиненные им объекты в сферах финансов, налогов, природопользования, органы надведомственного (внешнего) контроля используют разнообразные средства и методы выявления правонарушений и реагирования на них, включая такие, как предупреждение, приостановление действия хозяйствующих субъектов, отзыв лицензий, административные штрафы. Эти меры препятствуют перерастанию непреступных правонарушений в преступления, способствуют устранению, блокированию, нейтрализации, ограничению действия широкого спектра криминогенных факторов.

Осуществляя надзор за исполнением законов органами контроля, прокуроры обеспечивают: законность издаваемых ими правовых актов, в том числе касающихся предупреждения правонарушений; соблюдение ими требований законодательства, регулирующего их деятельность, включая превентивную, направленную на пресечение правонарушений, устранение обстоятельств, способствующих им; правомерность применения этими органами мер принуждения, имеющих предупредительное значение[1].

9. В распоряжении прокурора имеются действенные средства: реагирования на выявленные в процессе общенадзорной работы криминогенные факторы; направления поведения юридических и физических лиц в правовое русло; реального восстановления нарушенных прав; привлечения виновных к ответственности. Это, прежде всего, опротестование противоречащих закону правовых актов. Хотя в общенадзорных протестах не анализируются причины и условия выявленных правонарушений, сам факт устранения нарушения закона по требованию прокурора имеет большое значение для предупреждения преступлений, которые начинаются с отступлений от административных, финансовых, природоохранных и других правил. Прокурорское вмешательство в форме протестов пресекает (нередко в самом зародыше) действие криминогенных факторов, неблагоприятное развитие событий, чреватое преступным исходом.

Определенную роль в предупреждении преступлений играют и такие акты прокурорского надзора, как постановления прокурора о возбуждении по материалам общенадзорных проверок уголовного дела или производства об административном правонарушении (ст.26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»)[2].

По материалам общенадзорных проверок ежегодно возбуждается более 3 тыс. уголовных дел, привлекается к дисциплинарной, материальной и административной ответственности до 70 тыс. лиц.

В целях предупреждения правонарушений, в том числе преступлений, активно применяется такая сугубо профилактическая мера прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушений закона[3].

Восстановлению нарушенных прав, предупреждению разного рода конфликтных ситуаций (для разрешения которых, как свидетельствует опыт, нередко могут использоваться неправомерные средства и методы, включая преступные) способствуют обращения прокуроров в суды с исками и заявлениями в защиту трудовых, имущественных, жилищных, пенсионных и иных интересов граждан[4].

Особо значимы в плане предупреждения преступлений такие акты прокурорского реагирования, как представления.Их антикриминогенная роль определяется тем, что по прямому указанию закона (п.1 ч.2 ст.24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») и на основе сложившейся многолетней практики в этих документах не только констатируются нарушения закона, дается их юридическая квалификация, но и содержится анализ их причин и условий, а также требование об устранении как самих нарушений, так и того, что им способствовало[5].

Поэтому важно криминологически обосновать прокурорское представление и нацелить на устранение (блокирование, нейтрализацию) причин и условий преступлений. Поскольку в представлениях часто речь идет о нарушениях закона, которые еще не привели к наиболее опасным из них – преступлениям, а могут породить их или способствовать им в будущем, прокуроры должны владеть средствами и методамикриминологического прогнозирования. Интересы предупреждения преступлений необходимо по возможности учитывать при подготовке представлений, обеспечивая криминологически грамотный анализ обстоятельств, способствовавших правонарушениям: при выборе адресатов направления этих документов (руководители организаций, где выявлены нарушения, вышестоящие органы, главы администраций, отраслевые подразделения управления, структуры надведомственного контроля и т.д.); при осуществлении контроля за реализацией представлений; в ходе решения остальных вопросов, связанных с использованием данной формы прокурорского реагирования.

В целом общенадзорная работа прокуратуры способствует стабилизации, упорядочению, введению в законные рамки экономических, социальных и других общественных отношений, устранению из них криминально опасных ситуаций, ограничению сфер и силы действия причин и условий, способствующих хищениям, должностным и иным преступлениям, уголовно наказуемым деяниям, посягающим на права и свободы граждан, защите охраняемых законом интересов общества и государства.

10. Предупреждению преступлений способствует также прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В частности, прокурор наблюдает за исполнением этими органами их обязанностей по профилактике, предотвращению и пресечению преступлений и реагирует средствами прокурорского надзора на нарушения закона, которые могут выражаться в виде активных действий противоправного характера (например, нарушений прав граждан при проведении профилактических мероприятий) либо в форме бездействия (непринятия в необходимых случаях мер профилактики, предотвращения и пресечения преступлений).

Необходимо иметь в виду, что законы, определяющие статус органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, как правило, к числу их задач и обязанностей относят предупреждение преступлений. Так, в соответствии со ст.2 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. (в редакции от 4 августа 2001 г.) задача милиции – «предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений». В числе обязанностей милиции в Законе предусмотрены следующие: «предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения; выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к устранению данных обстоятельств» (п.1 ст.10); «оказывать помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений» (п.2 ст.10). В числе полномочий милиции указано право вносить в государственные органы, организации и общественные объединения обязательные для рассмотрения представления и предложения об устранении обстоятельств, способствующих совершению правонарушений (п.3 ст.11).

Указания на аналогичные задачи, обязанности и права содержатся также в большинстве законов, устанавливающих статус других правоохранительных органов: налоговой полиции, ФСБ, ФПС, государственной охраны и т.д.

Кроме того, в уголовно-процессуальном законодательстве имеются нормы, касающиеся такой функции органов дознания и следствия, как предупреждение преступлений, например: устанавливающие, что доказыванию по уголовным делам подлежат обстоятельства, способствующие совершению преступлений; предусматривающие процессуальные средства реагирования на выявленные причины и условия преступления – представления органа дознания, следователя.

Надзор прокурора за исполнением всех указанных правовых норм способствует реализации значительного превентивного потенциала субъектов оперативно-розыскной деятельности, органов дознания и предварительного следствия, качественному осуществлению ими функций по профилактике, предотвращению и пресечению преступлений.

В предмет рассматриваемой отрасли прокурорского надзора входит соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Ежегодно прокурорами устанавливаются десятки тысяч фактов незаконных отказов в возбуждении уголовных дел, прекращения их по надуманным мотивам, сокрытия преступлений от учета; выявляется и ставится на учет от 75 тыс. до 100 тыс. ранее незарегистрированных преступлений. В этих случаях прокуратура приводит в действие необоснованно выключенный механизм уголовного судопроизводства, в том числе использования процессуальных средств предупреждения преступлений, защиты прав и интересов жертв противоправных посягательств.

Особое значение для предупреждения преступлений имеет обеспечение средствами прокурорского надзора неотвратимости наказания за преступления, предусмотренные нормами уголовного закона с так называемой двойной превенцией (ст.115 – 117, 119, 151, 156, 213, 222, 230, 232, 241 УК РФ). Как показывает практика, многие факты побоев, истязаний, угроз убийством и других преступлений, относящихся к так называемой «мелочевке», милиция оставляет без внимания и реагирования, что способствует продолжению конфликтов, эскалации насилия и нередко заканчивается совершением убийств, других особо тяжких преступлений. Применение, при наличии соответствующих оснований, перечисленных норм Уголовного кодекса об ответственности за преступления, не представляющие большой общественной опасности, способствует предупреждению тяжких и особо тяжких преступлений[6].

11. Значительный объем профилактической работы как в процессуальных, так и в непроцессуальных формах выполняется при расследовании уголовных дел о преступлениях, отнесенных к компетенции прокуратуры, а также любых других, принятых к производству.

12. Для предупреждения рецидива преступлений большое значение имеет прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, а также за исполнением милицией законодательства об административном надзоре за определенными категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

Осуществляя надзор в учреждениях уголовно-исполнительной системы, прокуроры выявляют и устраняют нарушения законов, регулирующих привлечение осужденных к труду, проведение с ними воспитательной работы, общеобразовательного и профессионального обучения, дисциплинарную практику, порядок и условия, весь режим содержания лиц, отбывающих наказания, одной из целей которого, как известно, является предупреждение совершения новых преступлений.

Достижению превентивных целей наказания (мер, его заменяющих) способствует надзор прокурора за деятельностью уголовно-исполнительных инспекций (при условном осуждении и в других случаях), подразделений по делам несовершеннолетних (при применении принудительных мер воспитательного воздействия).

Осуществляя надзор за исполнением законодательства об административном надзоре, прокуроры (присущими им средствами и методами) обеспечивают действенность и результативность данного института, имеющего выраженную направленность на предупреждение рецидива преступлений. В частности, прокуроры следят за полнотой выявления лиц, подпадающих под административный надзор, за своевременностью и обоснованностью его назначения, прекращения, соблюдения установленного порядка применения предусмотренных законом специальных правил поведения и ограничений прав административно-поднадзорных лиц.

Прокурорский надзор распространяется также на исполнение принудительных мер медицинского характера, как применяемых самостоятельно (например, в виде принудительного лечения в психиатрических стационарах различных типов), так и соединенных с исполнением наказаний (ст.99 − 104 УК РФ).

13. Еще одно направление предупредительной деятельности прокуратуры связано с ее участием в рассмотрении дел судами. В процессе судебного разбирательства уголовных дел прокурор, поддерживающий государственное обвинение (как правило в обстановке гласности, что имеет особое превентивное значение), исследует и оценивает обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, обоснованность, полноту, законность предупредительных мер, принятых на стадии предварительного расследования. Для профилактики преступлений против собственности, в сфере экономической деятельности, против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах управления, против конституционных прав и свобод граждан, экологических и других преступлений определенное значение имеет деятельность прокуроров, связанная с участием врассмотрении судами гражданских и арбитражных дел.

14. Вклад прокуратуры в дело предупреждения преступности в значительной мере предопределяется сутью осуществляемой ею функции координации деятельности правоохранительных органов. И дело не только в адекватном толковании понятия «борьба с преступностью», одним из важных, более того, приоритетных направлений которой является ее предупреждение. В Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью неоднократно и прямо говорится об участии (и координирующей роли) органов прокуратуры в работе по предупреждению преступлений. Так, в ст.1 Положения содержание координации определяется как согласование действий не только по выявлению и раскрытию, но и по пресечению, предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. В ст.5 в числе основных направлений координационной деятельности упоминаются совместное изучение практики предупреждения преступлений и разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений.

Одной из форм координации является в соответствии со ст.6 Положения проведение совместных целевых мероприятий с целью выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению.

Опыт показывает, что прокуроры, уделяющие должное внимание координации деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступлений, могут многое сделать для ослабления напряженности криминальной ситуации. Ведь успех дела здесь в значительной мере зависит от обеспечения комплексного воздействия на криминогенные факторы, а этого можно достигнуть лишь при умелом согласовании усилий правоохранительных органов, сочетаемых с мерами, осуществляемыми другими государственными органами и общественными формированиями.

Действенность координации в значительной мере определяется глубоким и всесторонним анализом состояния, структуры, динамики преступности, результатов противодействия ей, умением прокуроров, как координаторов борьбы с преступностью, выделить «узкие места», проблемные вопросы, требующие концентрации сил на соответствующих направлениях, объектах, контингентах лиц, наиболее значимых криминогенных факторах. В первую очередь от прокуроров зависит определение тематики координационных совещаний, то, насколько часто и обстоятельно обсуждаются на них вопросы предупреждения преступлений, в недавнем прошлом по существу преданные забвению. Именно в результате согласования прокурорами деятельности правоохранительных органов по предупреждению преступлений нередко удается выходить на крупные комплексные программы и решения в деле реализации антикриминальной стратегии, требующие участия законодательной (представительной) и исполнительной власти регионов, органов местного самоуправления. Это позволяет привлекать в сферу превентивного противодействия преступности дополнительные силы и средства, стимулировать общественные инициативы по охране правопорядка, оперативно и на должном уровне решать вопросы правового, а также материально-технического, финансового, кадрового и иного ресурсного обеспечения деятельности по предупреждению правонарушений, ее перспективного планирования, организации взаимодействия субъектов социальной профилактики. В этой связи надо отметить, что упоминавшиеся региональные законы, регулирующие предупреждение преступлений и иных правонарушений, привлечение населения к охране правопорядка, разрабатывались и принимались при активном участии, а иногда и по инициативе прокуроров субъектов Федерации, которые в ряде случаев использовали предоставленное им право законодательной инициативы.

Можно указать на ряд обстоятельств, свидетельствующих о том, что в настоящее время координирующая функция прокуратуры приобретает особое значение для упорядочения, регулирования и обеспечения эффективности многогранной деятельности по предупреждению преступлений. Прежде всего, это имевший место в начале периода реформ развал системы социальной профилактики, оказавшейся в сущности без присмотра, руководства и управления и в силу этого распавшейся. Отголоски этих деструктивных процессов дают о себе знать до сих пор. Органы государственной власти и местного самоуправления еще далеко не везде стали проявлять должное внимание к вопросам предупреждения преступлений. Воссоздание новой системы предупреждения преступлений, соответствующей изменившимся экономическим, политическим, социальным условиям, обновленному законодательству, во многом зависит от инициатив и усилий правоохранительных органов, и в первую очередь – прокуратуры, координирующей в соответствии с Законом их деятельность по борьбе с преступностью.

15. Выраженную профилактическую направленность имеют письменные информации прокуроров о состоянии и мерах по укреплению законности, регулярно направляемые в органы государственной власти различных уровней, выступления по этим вопросам перед населением по месту жительства граждан и в трудовых коллективах. (Только в органы власти ежегодно направляется до 10 тыс. таких информаций). Особое значение для профилактики преступлений и других правонарушений имеют информации (как правило, обобщенные и проблемные), направляемые Генеральной прокуратурой РФ в федеральные органы государственной власти[7].

О том, что эти документы имеют самое непосредственное отношение к различным аспектам криминологической профилактики, можно судить по их тематике и названиям. В качестве примеров укажем на информации, направленные в Правительство РФ 27 января 1999 г. «Об оказании срочного технического содействия в сфере контроля над наркотиками и организованной преступностью в Российской Федерации»; 10 января 1999 г. «О мерах по усилению государственного контроля в банковско-финансовой сфере»; 19 июля 1999 г. «О мерах по усилению государственного контроля в сфере экономики».

16. Ежегодно проводя определенную работу по правовому просвещению, обучению и воспитанию, прокуратура способствует повышению уровня правовой культуры общества, а тем самым усилению и более успешной реализации антикриминального потенциала правосознания, правовой идеологии и правовой психологии.

Прокуроры не должны оставлять без внимания участившиеся за последние годы злоупотребления свободой слова при освещении антикриминальной тематики, которая в печати, электронных СМИ порой превращается в свою противоположность (пропаганду насилия, жестокости, преступного образа жизни, нравов и обычаев криминальной среды). Таким фактам необходимо противопоставлять не только профессиональные выступления, объективно, юридически точно и достоверно отражающие криминальную ситуацию, положение дел в сфере борьбы с преступностью, ее предупреждения, роль прокуратуры в противодействии беззакониям, но и при наличии соответствующих оснований – силу закона.

17. Вопросы предупреждения преступлений занимают определенное место в работе органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению поступающих в них заявлений, жалоб и иных обращений, в ходе международного сотрудничества, оказания правовой помощи, борьбы с преступностью, а также участия прокуроров в правотворческой деятельности.

Таким образом, функция предупреждения преступлений, не выделенная в Законе, как бы пронизывает все направления (виды) сложной многогранной деятельности прокуратуры, что соответствует самой сути этого государственно-правового института, призванного обеспечивать законность и правопорядок, противодействовать любым правонарушениям, включая уголовно наказуемые.

Анализ практики показывает, что в последние годы происходит заметное оживление работы прокуратуры по предупреждению преступлений, а некоторые ее органы значительно продвинулись вперед на данном направлении. И это вполне закономерно, ибо не только среди сотрудников правоохранительных органов, но и в обществе в целом постепенно утверждается понимание того, что без активной социальной профилактики, обеспечения последовательно упреждающего воздействия на преступность, ее причинный комплекс, только одними уголовно-правовыми мерами ослабления напряженности, а тем более перелома криминальной ситуации в пользу здоровых сил общества – не добиться.

* Алексеев А.И.

[1] См. об этом: Кригер В.И. Система органов межведомственного контроля. М., 1997. С.6.

[2] По материалам общенадзорных проверок ежегодно возбуждается более 3 тыс. уголовных дел, привлекается к дисциплинарной, материальной и административной ответственности до 70 тыс. лиц.

[3] В 2000 году такое предостережение объявлено 32,9 тыс. должностных лиц.

[4] В 2000 году прокурорами предъявлено 106,9 тыс. таких исков и заявлений, большинство их удовлетворено.

[5] В этой связи следует напомнить, что многочисленными криминологическими исследованиями убедительно подтверждается не только связь, но и однотипность, а зачастую полная идентичность причин и условий, с одной стороны, преступлений, с другой – разнообразных правонарушений непреступного характера (административных, финансовых, налоговых, таможенных, гражданских и др.). Нередко они имеют одну и ту же корневую систему, различаясь лишь по масштабам действий и размерам причиненного материального ущерба и иного вреда.

[6] Так, по данным ученых-криминологов, обеспечение неотвратимости наказания за угрозу убийством (ст.119 УК РФ) позволило бы сократить число бытовых убийств на 10 – 15 %, т.е. ежегодно сохранять жизнь 300 – 450 человек.

[7] За 1998 – 1999 гг. внесено 388 таких информаций, в том числе по вопросам обеспечения законности в сфере экономики – 133, соблюдения прав граждан – 115.

Дата добавления: 2015-08-05