Российского федерализма

НЕКОТОРЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ

Обращаясь к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодным посланием, Президент отметил, что стратегической задачей прошлого года было укрепление государства. Он подчеркнул, что по-настоящему сильное государство – это еще и прочная Федерация.[1]

Для построения стабильной, демократической, процветающей России вряд ли существует сегодня более животрепещущая тема, чем федерализм, о природе которого в нашей стране и возникает вопрос. Проблема федерализма неотделима от его соотношения с демократией. Федерализм в таких странах, как Нигерия, Эфиопия и Пакистан, не способствовал достижению подлинной демократии, эффективной рыночной экономики, успешному решению этнических проблем, а в конечном итоге – построению гражданского общества. Отдельные проблемы до сих пор не разрешены в таких федеративных государствах, как Бразилия, Индия и Мексика, не были они устранены и в социалистических федеративных государствах: бывших Югославии и СССР. Вместе с тем примеры Канады, США, ФРГ и Австрии убедительно свидетельствуют о преимуществах федеративного развития.

Следовательно, с одной стороны, нельзя идеализировать федерализм, с другой – недостаточно только называться федеративным государством (быть им номинально) или существовать только по форме (быть им формально), необходимо им быть по существу (быть истинным).

Для разрешения проблем становления подлинного федерализма в России целесообразно обратить внимание на человеческий фактор развития страны. Основной является проблема соединения энергии гражданского общества с политикой устойчивого развития страны. В интересах поиска новых стратегических решений необходимо определить сущность федерализма, классифицировать его признаки и принципы, типы развития, рассмотреть особенности российского федерализма и гражданского общества.

Раскрывая сущность понятия «федерализм», Даниель Элазар отметил, что оно имеет два значения – узкое и широкое. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, в более широком понятие «федерализм» заключается в сочетании «самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации».[2]

Винсент Остром дает следующую характеристику сущности федерализма: она «состоит в том, чтобы, опираясь на процесс заключения совместного договора – соглашения и объединения людей, установить взаимоотношения самоуправляющегося сообщества».[3]

Федерализм, по мнению Элазара, удовлетворяет как потребности людей, так и интересы государственных институтов, объединяет их для достижения общих целей. Таким образом, он возникает и развивается потому, что политические и социальные институты наилучшим образом устанавливаются посредством договоров и соглашений во имя свободы людей, создавших федерацию.[4]

Суть понятия «федерализм» состоит в том, что самоуправляющееся гражданское общество, опираясь на процесс заключения совместного договора между гражданами, устанавливает партнерские взаимоотношения с органами государственной власти. Критерием их зрелости является тип федерации. Чтобы определить тип федеративного государства, необходимо раскрыть основные признаки и принципы федерализма. К ведущим показателям федерализма, на наш взгляд, относятся: приоритет прав человека над законами государства, равноправие граждан, народовластие, развитые институты гражданского общества, разделение властей и правопорядок.

Приоритет прав человека означает, что государство не должно нарушать основные права граждан. Права и свободы закрепляются в конституции, и независимый суд следит за их обязательным соблюдением всеми органами государства. Однако недостаточно формально провозгласить приоритет прав и свобод человека. Без реального владения ими, умения пользоваться и распоряжаться правами и свободами, а также способности их защищать вряд ли можно говорить о гражданском обществе как таковом.

Из приоритета прав человека проистекает равноправие всех граждан. Этот признак федерализма основывается на всеобщности права, которое распространяется на всех граждан государства, его организации и общественные институты, в том числе и на органы власти. Равноправие не допускает разделения людей по социальному происхождению и положению в обществе, возрасту, полу, этнической принадлежности и вероисповеданию. Оно исключает практику деления людей на титульных и нетитульных, на государствообразующих и не имеющих права так называться, на коренных и некоренных. Равноправие является определенным стимулом для объединения народов.

Третий признак – народовластие, связан с участием общества во власти. Федеративное государство должно принадлежать народу, и управление им требует общественного участия. При этом люди, объединившиеся в самоуправляющееся общество, делегируют полномочия органам власти, оставаясь независимыми. Поэтому федеральные органы не являются полностью суверенными, они обладают только теми полномочиями, которые переданы им суверенным народом. Вот почему концепция федерализма обретает смысл только тогда, когда подразумевает действительное, а не фиктивное правление народа.

Наличие развитых институтов гражданского общества – четвертый признак федерализма. Каждый человек подчиняется обществу, так как признает полезным союз с себе подобными и понимает, что этот союз не может существовать без власти, поддерживающей порядок. Если большинство людей может и желает активно участвовать в местном самоуправлении, другой общественной деятельности, то гражданское общество можно считать развитым.

Разделение государственной власти на три ветви, законодательную, исполнительную и судебную, – пятый признак федерализма. В такой системе нет верховной власти, действия ее могут быть оспорены. Взаимодействие и согласованное функционирование органов всех ветвей власти содействует результативности развития властных полномочий.

Шестой гуманистический признак федерализма заключается в сильном правопорядке – условии не только подлинного федерализма и демократии, но и эффективного выполнения государством своих основополагающих функций. Здесь можно выделить два главных момента. Первый –верховенство закона, и второй – законопослушность граждан, их участие в правотворческой и правоохранительной деятельности, высокий уровень правосознания и повышение правовой культуры.

Для анализа рассматриваемых отношений следует обозначить основные принципы федерализма. Исходными и закономерными принципами являются:

– целостность государственного суверенитета Федерации и отсутствие такового у ее составных частей;

– провозглашение верховенства федерального права над региональным;

– единство системы государственных органов власти на всей территории Федерации;

– единство экономической и социальной систем государства;

– равноправие субъектов;

– законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Таковы основные критерии типологизации федеративных государств. Именно их наличие и соотношение в процессе развития позволяет классифицировать федеративные государства по различным типам, которых можно выделить три: подлинный, формальный и мнимый федерализм.

Подлинный, истинный, или настоящий, федерализм включает в себя сущностные черты классического федерализма, его основные признаки и принципы. Именно их развитие обеспечивает функционирование гражданского самоуправляющегося общества. Оно рождает партнерские взаимоотношения общества и власти, заключая своеобразный социальный (общественный) договор, всех участников которого объединяет общий интерес – успех и процветание государства и гражданского общества. Подлинный федерализм, являющийся высокой степенью зрелости федеративных отношений, невозможен без развитого гражданского общества и его взаимодействия с государством.

Формальный, номинальный федерализм характеризуется тем, что федеративным государство является только по форме, не имея развитого гражданского самоуправления с настоящей федеративной культурой взаимоотношений. Процесс перехода формального федерализма к истинному зависит от последовательного развития гуманистических признаков и принципов классического федерализма, а в конечном итоге – от формирования сильного гражданского общества.

Мнимый, квазифедерализм характеризуется неразвитой структурой и отсутствием партнерских взаимоотношений.

Таким образом, смысл подлинного федерализма состоит в самоуправлении личности, свободе выбора и личной ответственности гражданина. Именно в интересах последнего, ради его безопасности, обеспечения демократических прав и свобод происходит политическое и правовое разделение власти на федеральную и власть субъектов.

Есть различные точки зрения на содержание федерализма. Р. Г. Абдулатипов и Л. Ф. Болтенкова понимают его как осуществление государственной власти на основе договорного разграничения полномочий, формальное равноправие субъектов Федерации, право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий, право выбора субъектом Федерации формы своей политической организации. Исследователи считают, что в Российской Федерации пытаться разграничить полномочия без договора, только конституционно, к тому же принимая Конституцию референдумом, значит свести права народов и отдельных территорий на нет.[5]

Н. А. Михалева видит в федерализме самоуправленческое начало субъектов, но не граждан Федерации. Самоуправление субъектов федерации проявляется в объеме их полномочий.[6]

И. А. Умнова считает, что содержание федеративных отношений предопределено их самоуправленческим характером. Самоуправление и есть тот предмет, ради которого стороны (в данном случае субъекты Федерации и федеральный центр, с одной стороны, а с другой – граждане и государство) ищут согласия при организации федеративного государства.[7]

Ю. А. Тихомиров, в свою очередь, замечает, что самоуправление на пороге XXI века приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления.[8]

Б. Н. Пастухов отмечал, что понятие «самоуправление» использовано не в узком юридическом смысле как «местное самоуправление», а в политико-филосовском значении – как система организации государственной власти, находящейся под рациональным контролем обладающих развитым самосознанием и свободно определяющих себя индивидов. Суть федерализма состоит в том, что Федерация и ее субъекты в равной степени опираются на непосредственное волеизъявление сообществ индивидов и не могут рассматриваться как производные друг от друга. Федеральная власть, по мнению исследователя, не обусловлена волей ее политических субъектов, а власть последних не дарована им федеральной властью. Они есть следствие разделения властей, осуществленного в интересах сохранения и развития свободы человека.[9]

К сожалению, в Российской Федерации не реализован полностью ни один из признаков федерализма. Вместе с тем сам федерализм представляет собой противоречие. Он состоит из противоречий. Они исключительно полезны, так как подводят к необходимости договариваться друг с другом, достигать новых компромиссов. В результате получается достаточно продуктивная, эффективная и гибкая система. Хотя в целом этот процесс весьма труден, федерализм обеспечивает внутренний мир в этнически, религиозно, культурно-гетерогенном государстве. Реализация указанных выше принципов федерализма во многом предотвращает центробежные тенденции.

Основное противоречие федерализма состоит в том, что мы имеем дело с различными суверенитетами, множество которых ведет к тому, что люди обладают различными идентичностями. Например, человек одновременно может являться гражданином и России, и Башкортостана. Можно быть разного этнического происхождения, русским или башкиром, говорить на том или ином языке. Трудность состоит в том, чтобы на каждом из уровней, обладающих соответствующей компетенцией, эти разные идентичности каждого человека правильно оценивать и направлять.

Четыре основных признака Российской Федерации являются структурно значимыми. Во-первых, это ассиметрия, т.е. конституционное закрепление шести различных типов субъектов Федерации. Во-вторых, это противоречие между закрепленными российской Конституцией равноправием всех субъектов и иерархией. Существование на одной и той же территории различных субъектов, которые соответственно подчиняются друг другу (сложно построенные субъекты РФ). В-третьих, это большая степень гетерогенности в правовой системе. С одной стороны, основой полномочий является Конституция, с другой – компетенция базируется на договорах. В-четвертых, не понятно, в чем заключается равноправие субъектов при наличии столь равных условий. Эти и другие проблемы предстоит решать в ходе идущей конституционной реформы.

[1] См.: Российская газета. 2001. 4 апреля.

[2] См.: Элазар Д.Дж. Сравнительный федерализм//Политические исследования. 1995. № 5. С. 106.

[3] См.: Остром Винсент. Смысл американского федерализма. М,: Арена. 1993. С. 75.

[4] См.: Элазар Д. Дж. Что такое федерализм?/ Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Вып. 3. Новосибирск: Экор. 1996. С. 7.

[5] См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М.: Республика, 1994. С. 22.

[6] См.: Михалева Н. А., Российская Федерация - суверенное государство//Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М.: Республика, 1994. С. 107.

[7] См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 20.

[8] См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: Век. 1995. С. 116.

[9] См.: Пастухов Б. Н. Три времени России. Общество и государство в прошлом-настоящем-будущем. М.: Полис-Росспен. 1994. С. 97.

Дата добавления: 2015-08-03