Комментарий к статье 54. Государственный строительный надзор

1. Комментируемая статья устанавливает основные требования к проведению государственного строительного надзора. Государственный строительный надзор осуществляется только в отношении объектов, проектная документация которых подлежит в соответствии со ст.49 ГрК РФ государственной экспертизе, либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией (см. комментарий к ст.49 ГрК РФ). Круг объектов является исчерпывающим, и государственный строительный надзор должен осуществляться только в отношении таких объектов, несмотря на то, что ст.49 ГрК РФ вступает в силу только с 1 января 2006 г.

2. Часть 2 комментируемой статьи четко закрепляет предмет государственного строительного надзора - проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. В то же время согласно ст.7 Федерального закона "О техническом регулировании" технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучения, биологическую безопасность, взрывобезопасность, механическую безопасность, пожарную, промышленную термическую, химическую, электрическую, ядерную и радиационную безопасность и т.д. До принятия технических регламентов качество строительных работ должно проверяться на соответствие требованиям действующих нормативных документов в строительстве (подробнее см. комментарий к ст.53 ГрК РФ). Таким образом, предмет государственного строительного надзора во многом пересекается с предметами иных надзоров, осуществляемых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и предусмотренных федеральными законами.

3-4. Комментируемая статья предусматривает, что надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в зависимости от степени значимости и потенциальной опасности объекта.

Перечень объектов, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте которых государственный строительный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, является исчерпывающим. При этом следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"* к ядерным установкам относятся сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов; к радиационным источникам - не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение; к пунктам хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов - не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов.
_________________________
* СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4552.

К категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества; используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия; используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры и другие объекты, указанные в приложении N 1 к Федеральному закону "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Согласно Федеральному закону от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи"* уполномоченные органы исполнительной власти осуществляют государственный строительный надзор при строительстве не любых линий связи, а только линий связи при пересечении Государственной границы РФ, на приграничной территории РФ, во внутренних морских водах РФ и в территориальном море РФ, в том числе при прокладке кабеля и строительстве линейно-кабельных сооружений, осуществлении строительных и аварийно-восстановительных работ на подводных линейно-кабельных сооружениях связи в территориальном море РФ (см. ст.9).
_________________________
* СЗ РФ. 2003. N 28. Ст.2895.

Согласно Федеральному закону "О государственной тайне" к объектам, сведения о которых составляют государственную тайну, относятся материальные объекты, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов. При этом под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, относится к государственной тайне и засекречивается на основаниях и в порядке, установленных федеральным законодательством.

Критерии отнесения объектов к особо опасным, технически сложным и уникальным должны устанавливаться Правительством РФ.

5-6. Части 5-6 комментируемой статьи закрепляют основные права должностных лиц органов государственного строительного надзора и требования к оформлению результатов осуществляемых проверок. При этом приостановление деятельности по осуществлению строительства, реконструкции и капитального ремонта должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (в ред. от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ)* и Кодексом об административных правонарушениях РФ.
_________________________
* СЗ РФ. 2001. N 33 (ч.1). Ст.3436; 2004. N 35. Ст.3607.

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает запрет на осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного ГрК РФ. В отношении указанного положения необходимо отметить следующее.

Во-первых, указанное положение противоречит п.9 ч.3 ст.55 ГрК РФ, предусматривающей необходимость предоставления заключения государственного пожарного надзора, в то время как в комментируемой статье указание на проведение такого вида надзора отсутствует.

Во-вторых, введение данной нормы отложено до 1 января 2007 г. За это время законодатель должен оценить необходимость проведения иных видов надзора при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте и внести соответствующие изменения в ГрК РФ или иные федеральные законы.

В-третьих, решение о включении каких-либо видов государственного надзора в ГрК РФ, возможно, потребует пересмотра разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, поскольку в настоящее время проведение некоторых видов государственного надзора, осуществляемого при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов, является полномочием только федеральных органов исполнительной власти.

Соответственно до 1 января 2007 г. при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства осуществляются все виды государственного надзора, предусмотренные федеральными законами. В их числе можно отметить следующие.

Федеральным законом "О пожарной безопасности" предусматривается проведение государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе и при осуществлении строительной деятельности. Функции по осуществлению государственного пожарного надзора и государственного надзора в области гражданской обороны возложены на МЧС России (Положение о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утв. Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868*). Права государственных инспекторов при проведении государственного пожарного надзора закрепляются в Приложении к приказу МЧС России от 20 июня 2002 г. N 302**. Государственный пожарный надзор должен осуществляться в соответствии с Положением о государственном пожарном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 820***.
_________________________
* СЗ РФ. 2004. N 28. Ст.2882.

** Российская газета. 2002. 13 авг.

*** СЗ РФ. 2004. N 52 (ч.2). Ст.5491.

Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено проведение государственного санитарно-эпидемиологического надзора, который включает в себя в том числе и контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний, вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему. Должностными лицами, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, являются главные государственные санитарные врачи и их заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Порядок проведения мероприятий по контролю при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора утвержден приказом Министерства здравоохранения РФ от 17 июля 2002 г. N 228*. Кроме того, требования к проведению государственного санитарно-эпидемиологического надзора установлены и иными ведомственными нормативными актами. В качестве примера можно назвать приказ ФАПСИ России от 11 апреля 2001 г. N 83 "О государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре в федеральных органах правительственной связи и информации"**, предусматривающий в том числе проведение государственного санитарно-эпидемиологического надзора при строительстве. В соответствии с подп.4 п.15 Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554***, по результатам такого надзора выдается санитарно-эпидемиологическое заключение.
_________________________
* Российская газета. 2002. 10 окт.

** Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 33.

*** СЗ РФ. 2000. N 31. Ст.3295.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" предусматривает проведение экологического контроля (контроля в области охраны окружающей среды). Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. В полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды входит проверка соблюдения требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при строительстве, вводе в эксплуатацию производственных и других объектов, проверка выполнения требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, предъявление требований и выдача предписаний юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, приостановка хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды, привлечение таких лиц к административной ответственности (ст.66). Кроме того, предусматривается, что на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется также муниципальный экологический контроль, при этом муниципальные инспектора в области охраны окружающей среды наделены полномочиями, аналогичными полномочиям государственных инспекторов (ст.68, 68.1).

Статьей 16 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" предусматривается проведение федерального надзора в области промышленной безопасности в целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности. Порядок осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте установлен постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263 (в ред. от 1 февраля 2005 г. N 49)*.
_________________________
* СЗ РФ. 1999. N 11. Ст.1305; 2005. N 7. Ст.560.

Согласно ст.25 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" органы государственного регулирования безопасности в пределах своих полномочий осуществляют надзор за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью, за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии), за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве опасных производственных объектов, за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), в области охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (п.5.3 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору). Государственный надзор на опасных производственных объектах Минобороны России осуществляет Минобороны России (Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082).

Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" предусматривает проведение государственного надзора за качеством строительства гидротехнических сооружений. Такой контроль осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования*, за исключением строительства гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений (в таких случаях надзор осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору).
_________________________
* Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.04 N 400 // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст.3347.

Статьей 215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда.

Согласно ст.11 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" до 1 июля 2006 г. сохраняет силу п.12 ст.62 ГрК РФ 1998 г., согласно которому за осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости в соответствии с разрешением на строительство, а также градостроительными регламентами, со строительными нормами и правилами возлагается контроль на соответствующие органы архитектуры и строительства и органы государственного архитектурно-строительного надзора РФ. Органы государственного архитектурно-строительного надзора при проверках качества строительства и приемке законченных строительством объектов независимо от источников финансирования и формы собственности контролируют наличие стандартов, технических условий или технических свидетельств, а также соответствие поставляемых материалов, изделий и конструкций требованиям, предъявляемым к ним этими документами.

8. Порядок осуществления государственного строительного надзора, критерии отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным и уникальным объектам устанавливаются Правительством РФ. В настоящее время указанные вопросы Правительством РФ не урегулированы.

До установления Правительством РФ критериев отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным и уникальным, в целях разграничения предметов надзора между уполномоченными федеральными органами государственного строительного надзора и органами государственного надзора субъектов РФ следует руководствоваться Письмом Минстроя РФ от 20 апреля 1995 г. N БЕ-19-9/24 "О перечне потенциально опасных и технически особо сложных объектов"*. Согласно указанному письму к потенциально опасным и технически особо сложным объектам относятся ядерно- и/или радиационно-опасные объекты (атомные электростанции, исследовательские реакторы, предприятия топливного цикла, хранилища временного и долговременного хранения ядерного топлива и радиоактивных отходов); объекты уничтожения и захоронения химических и других опасных отходов; гидротехнические сооружения 1 и 2 классов; объекты обустройства нефтяных месторождений на шельфах морей; магистральные газо-, нефте- и продуктопроводы с давлением более 6 МПа; крупные склады для хранения нефти и нефтепродуктов (свыше 20 тыс. тонн) и изотермические хранилища сжиженных газов; объекты, связанные с производством, получением или переработкой жидкофазных или твердых продуктов, обладающих взрывчатыми свойствами и склонных к спонтанному разложению с энергией возможного взрыва, эквивалентной 4,5 тонн тринитротолуола; предприятия по подземной и открытой (глубина разработки свыше 150 м) добыче и переработке (обогащению) твердых полезных ископаемых; тепловые электростанции мощностью свыше 600 МВт; морские порты, аэропорты с длиной основной взлетно-посадочной полосы 1800 м и более, мосты и тоннели длиной более 500 м, метрополитены; крупные промышленные объекты с численностью занятых более 10 тыс. человек.
_________________________
* Вестник Главценобразования. 1995. Вып.4.

Дата добавления: 2015-08-03