Тема № 5. Конституция РФ — политико-правовая основа формирования и функционирования регионов

Политико-правовой основой формирования и функци­онирования регионов — субъектов Федерации является в первую очередь Конституция Российской Федерации, при­нятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года и вступившая в силу с момента опубликования результатов голосования — 25 декабря 1993 г. «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое госу­дарство с республиканской формой правления». Так запи­сано в 1-й статье I главы Конституции РФ (1). Анализу статей Конституции РФ посвящено немало работ. Отметим одну из них: «Комментарии к Конституции Российской Федерации».

Известно, что Конституция РФ состоит из двух разде­лов, 9 глав, 137 статей, заключительных и переходных по­ложений. В 30 статьях зафиксированы те или иные поло­жения внутрифедеративных, межрегиональных отношений. Наша Федерация состоит из 89 субъектов, представитель­ные (законодательные) органы которых могут самостоя­тельно осуществлять свои полномочия по важным направ­лениям государственной деятельности. Но основную часть вопросов решают непосредственно федеральные органы государственной власти — Федеральное Собрание, Прези­дент, Правительство. Подчеркнем, что принципы федера­лизма, закрепленные Конституцией РФ, дают правовую га­рантию целостности как территории Российского государства, так и территорий ее субъектов. Так, в статье 4 записано, что «суверенитет Российской Федерации распро­страняется на всю ее территорию», что «Российская Феде­рация обеспечивает целостность и неприкосновенность сво­ей территории». Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Феде­рации. Именно в этом проявляется государственный суве­ренитет — свойство любого государства самостоятельно и независимо от других государств решать свои внутренние и внешние задачи. Юридически суверенитет Российской Федерации выражается в верховенстве на всей территории страны не только Конституции (Основного закона), но и всех федеральных законов. Все граждане России, незави­симо от того, кто в каком регионе проживает, должны точ­но и обязательно выполнять эти законодательные акты.

Статья 15 вновь подчеркивает, что Конституция РФ име­ет высшую юридическую силу, прямое действие и приме­няется на всей территории РФ, а законы и иные правовые акты, принимаемые как федеральным Центром, так и орга­нами субъектов, не должны противоречить Конституции РФ. Важно отметить и положения, закрепляющие обще­признанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые являются составной частью ее правовой системы.
Конституция — наивысшая норма поведения для всех органов власти организаций, для всех граждан России.

Кроме Конституции РФ к нормативно-правовой базе Российского государства относятся: конституционные законы (они вносят изменения и дополнения в Конституцию); федеральные законы; указы Президента, акты палат Феде­рального Собрания; постановления Правительства; акты министерств, ведомств, госкомитетов и др.

Статья 16, завершающая I главу Конституции, посвяще­на исключительно важной правовой норме: «Положения настоящей главы Конституции составляют основы консти­туционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией... Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституци­онного строя Российской Федерации».

Важную роль в укреплении принципа федерализации России играет статья 5 Конституции РФ. В ней, во-первых, закреплено равноправие субъектов Федерации: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федера­ции... Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального зна­чения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство...».

В этой же статье определяются основы федеративного устройства Российской Федерации. К ним относятся:

— государственная целостность;

— единство системы государственной власти;

— разграничение предметов ведения и полномочий меж­ду органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации;

— равноправие и самоопределение народов в Россий­ской Федерации;

— равноправие субъектов Федерации во взаимоотноше­ниях между собой и с федеральными органами госу­дарственной власти.

Заметим, что правовое закрепление понятие «субъект Российской Федерации» получило именно в Конституции РФ 1993 г. Напомним, что субъекты РФ являются, с одной стороны, составными частями единого государства, а с дру­гой — относительно самостоятельными государственными образованиями.

Закрепляя экономическую целостность РФ, Конститу­ция РФ в статье 8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу эко­номической деятельности, защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собствен­ности.

Равноправие народов, населяющих Россию, на всей ее территории закреплено в статье 6: «Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независи­мо от оснований приобретения... Каждый гражданин Россий­ской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности».

В статье 68 записано, что государственным языком на всей территории Российской Федерации является русский язык, хотя республики вправе устанавливать свои государ­ственные языки, которые в органах государственной влас­ти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик могут употребляться наряду с рус­ским языком. Российская Федерация гарантирует всем ее народам, независимо от того, в каких регионах они прожи­вают, право на сохранение родного языка, создание усло­вий для его изучения и развития.

Пожалуй, одной из острых проблем реализации принци­па федерализма в России является проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Цен­тром и субъектами Федерации. Тем более, как уже подчер­кивалось выше, субъекты Федерации существенно отлича­ются не только по размерам территории и численности населения, но и — это самое важное — по правовому стату­су. Вспомним, что одни субъекты (имеются в виду республи­ки) обладают правом иметь свою Конституцию и рассмат­риваются как государства, а другие субъекты (их большин­ство) все-таки ограничены в правах. Хотя по Конституции РФ они равноправны. Не в этом ли заложена «мина замед­ленного действия» для российского федерализма?

Но прежде всего рассмотрим состав Российской Феде­рации. В статье 65 определен этот состав:

1. Республики — Адыгея, Алтай, Башкортостан, Буря­тия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осе­тия, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чувашия (Чаваш республики), Чечня.

2. Края — Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский.

3. Области — Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоград­ская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Ря­занская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челя­бинская, Читинская, Ярославская.
Еврейская автономная область.

4. Автономные округа — Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий.

5. Города федерального значения — Москва, Санкт-Пе­тербург.

В этой же статье определено, что принятие в РФ и обра­зование в ее составе нового субъекта осуществляется в по­рядке, установленном федеральным конституционным за­коном. И еще одна важная деталь: в статье 67 записано, что «границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия».

Статья 66 определяет статус субъектов Федерации. Так, статус республики определяется Конституцией РФ и кон­ституцией республики. Статус края, области, города феде­рального значения, автономной области и автономного округа — Конституцией РФ и Уставом указанных субъек­тов Федерации. При этом статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласованию Российской Федера­ции и субъекта РФ в соответствии с федеральным консти­туционным законом.

Самым противоречивым аспектом федеративного уст­ройства России, закрепленного в Конституции 1993 г., несомненно, является противоречие между принципом рав­ноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5) и разностатусностью республик — с одной стороны, краев и обла­сти — с другой и автономных округов и автономной облас­ти — с третьей. Практически ни в одном федеративном го­сударстве мира такого многообразия в наименовании субъектов федерации нет. В США все субъекты федерации называются штатами (с абсолютно равными правами). И дело не только в названии, но и (это главное) в статусе субъектов федерации.
Еще до принятия Конституции РФ, как уже отмечалось, 31 марта 1992 г. был подписан Федеральный договор (вначале его подписали полномочные представители республик, позднее краев, об­ластей, автономий, не подписали Чечня и Татарстан). На­ряду с Конституцией РФ, Федеральный договор послужил фундаментом формирования новых федеративных отноше­ний. Этим договором было определено разграничение пред­метов ведения и полномочий между федеральным Центром и региональными органами государственной власти. К пред­метам ведения Центра было отнесено почти 50 позиций, к предметам совместного ведения — 40. Что касается пред­метов ведения региональных органов власти, то они не были зафиксированы в Федеральном договоре — к ним относи­лись те полномочия, которые не вошли в перечень предме­тов ведения Центра и в перечень совместного ведения. Ана­лиз нормативных актов субъектов Федерации показывает, что таких региональных полномочий насчитывается около 50.

Предметы ведения, установленные Федеральным догово­ром, были перенесены в Конституцию Российской Федерации.

Какие же полномочия и предметы ведения находятся в руках федерального Центра, субъектов Федерации, являют­ся предметами совместного ведения?

Согласно статьи 71 в ведении Российской Федерации находятся:

— принятие и изменение Конституции РФ и федераль­ных законов, контроль за их соблюдением;

— федеративное устройство и территория Российской Федерации;

— регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

— установление системы федеральных органов законо­дательной, исполнительной и судебной власти, поряд­ка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти;

— федеральная государственная собственность и управ­ление ею;

— установление основ федеральной политики и федераль­ные программы в области государственного, экономи­ческого, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

— установление правовых основ единого рынка; финан­совое, валютное, кредитное, таможенное регулирова­ние, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая феде­ральные банки;
— федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

— федеральные энергетические системы, ядерная энер­гетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; де­ятельность в космосе;

• внешняя политика и международные отношения Рос­сийской Федерации, международные договоры Рос­сийской Федерации, вопросы войны и мира;
• внешнеэкономические отношения Российской Феде­рации;
• оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного иму­щества; производство ядовитых веществ, наркотичес­ких средств и порядок их использования;

— определение статуса и защита государственной гра­ницы, территориального моря, воздушного простран­ства, исключительной экономической зоны и конти­нентального шельфа Российской Федерации;
— судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законо­дательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование ин­теллектуальной собственности;
— федеральное коллизионное право;

— метеорологическая служба, стандарты, эталоны, мет­рическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

— государственные награды и почетные звания Россий­ской Федерации;
федеральная государственная служба.

Данный перечень предметов ведения Российской Феде­рации фактически является исчерпывающим. Здесь и пол­номочия по защите Конституции и федеральных законов, по вопросам федеративного устройства и территории госу­дарства, защиты прав и свобод человека, и ведение РФ в области экономики, финансов, социальной сферы, и пол­номочия в сфере международных отношений, обороны и безопасности, внешнеэкономических связей, и предметы ведения РФ в отраслях действующего законодательства.
Однако в ряде регионов неоднократно делались попыт­ки «присвоить» себе полномочия Центра, хотя эти предме­ты ведения были закреплены Конституцией страны. В од­них регионах была сделана попытка создать собственные воинские подразделения (например, в виде «президентской гвардии»), в других — стремились самостоятельно вести внешнеполитические дела. Причем нередко это находило отражение в региональных (республиканских) конституциях. Так, в конституции Дагестана было записано, что она входит в состав Российской Федерации в качестве субъекта Феде­рации, но сохраняет за собой право на изменение государ­ственно-правового статуса.

В статье 65 было зафиксировано, что Республика Дагестан принимает свою Конституцию и республиканские законы, которые имеют верховенство на всей ее территории. «Дей­ствие федеральных законов и других правовых актов РФ, противоречащих суверенным правам и интересам Респуб­лики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей территории». Верховный Хурал Респуб­лики Тыва присвоил себе право принимать решение по во­просам войны и мира. В Республике Башкортостан факти­чески создается самостоятельная, в противовес Конституции РФ, судебная система.

Характерными нарушениями, как отмечал министр юс­тиции РФ на всероссийской научно-практической конфе­ренции «Проблемы и перспективы развития российского федерализма», является закрепление рядом республик прав объявления военного положения; республика Саха (Якутия) заявила о своем праве принимать республиканский закон о воинской службе. Ингушетия, Тыва, Татарстан, Коми, Свердловская и Новгородская области закрепили в своих законодательных актах право регулирования вопросов внешней политики, самостоятельно выступать участника­ми международных отношений, заключать международные договоры. За 2,5 года в Министерство юстиции поступило свыше 16 тысяч правовых актов, принятых в субъектах Федерации. Почти половина этих актов была принята с нарушениями. Только в 1997 г. Министерство юстиции РФ направило в субъекты Федерации около 300 заключений об устранении противоречий.
А какие предметы ведения и полномочия закрепили за собой федеральные органы власти США? Согласно разде­лу 8 Конституции США Конгресс США имеет право (вы­делим те полномочия, которые еще не назывались):
— объявлять войну;

— учреждать суды, нижестоящие по отношению к Вер­ховному суду;

— формировать и обеспечивать армию: создавать и со­держать военно-морской флот;

— устанавливать повсеместно в США единообразные правила натурализации и принимать единообразные законы по вопросу о банкротствах;
— регулировать торговлю с иностранными государства­ми, между отдельными штатами;

— создавать почтовые службы и почтовые пути;

— занимать деньги в кредит США;

• устанавливать наказание за государственную измену.

В разделе 10 установлены ограничения штатов — субъек­тов Федерации. Хотя они обладают значительными полно­мочиями, однако не имеют права:
— без согласия Конгресса облагать какими-либо по­шлинами или налогами ввоз или вывоз товаров;

— содержать войска;

— иметь свою денежную единицу;

— выпускать кредитные билеты;

— заключать какое-либо соглашение или договор с дру­гим штатом или с иностранной державой.

Глядя на этот перечень ограничений (здесь они даны не полностью), следует напомнить, что американский федера­лизм уже имеет более чем 200-летнюю историю, а США считаются по-настоящему демократическим и правовым государством.

Уже подчеркивалось, что наиболее сложным и трудным вопросом российского федерализма является вопрос совме­стного ведения.
Согласно статье 72 Конституции РФ в совместном ве­дении Российской Федерации и субъектов Федерации на­ходятся:

— обеспечение соответствия конституций и законов рес­публик, уставов, законов и иных нормативных пра­вовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерация и федеральным законам;
— защита прав и свобод человека и гражданина; защи­та прав национальных меньшинств; обеспечение за­конности, правопорядка, общественной безопаснос­ти; режим пограничных зон;

— вопросы владения, пользования и распоряжения зем­лей, недрами, водными и другими природными ресур­сами;

— разграничение государственной собственности;

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охра­няемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

— координация вопросов здравоохранения; защита се­мьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

— осуществление мер по борьбе с катастрофами, сти­хийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

— установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
— административное, административно-процессуаль­ное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, вод­ное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

— кадры судебных и правоохранительных органов, ад­вокатура, нотариат;

— защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

— установление общих принципов организации систе­мы органов государственной власти и местного само­управления;

— координация международных и внешнеэкономичес­ких связей субъектов Российской Федерации, выпол­нение международных договоров Российской Феде­рации.
Каковы полномочия и предметы ведения самих субъек­тов Федерации?
В статье 73 записано: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по пред­метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной влас­ти». Иными словами, в Конституции РФ не дан перечень предметов ведения субъектов РФ.

Дата добавления: 2015-08-05