Привлечение бюрократии на сторону реформ

После того как реформаторам удается привлечь на свою сторону неимущих и хотя бы часть экономически влиятельных групп, самое время наладить отношения с руководителями бюрократических машин, которые обеспечивают сохранение status quo, и прежде всего с юристами и техническими специалистами.

Юристы. Если верить теории, юристы должны быть в целом на стороне реформ и укреплять власть закона. Но на практике большинство юристов в развивающихся и бывших социалистических странах приучены заниматься не укреплением правопорядка, а защитой незыблемости status quo. Юристы в большей степени, чем специалисты любого другого профиля, повседневно вовлечены в разрешение вопросов собственности. В правительственном аппарате они занимают ключевые позиции и располагают возможностью заблокировать выполнение важных решений. Ни одна другая группа, исключая террористов, не имеет лучших возможностей для противодействия экспансии капитализма. А юристы, в отличие от террористов, знают, как делать это не выходя за рамки закона.

Создают капитал и капитализм предприниматели и рядовые граждане, но вырабатывают концепции собственности и фиксируют их в законоположениях профессиональные юристы. Незыблемость прав собственности, ответственность владельцев и принуждение к исполнению сделок — все должно быть закреплено в конкретных процедурах и правилах, а без юристов этого не достичь. Именно юристы дали жизнь всем документам, отражающим право собственности. Это и титулы собственности, и регистрационные записи, и торговые знаки, и авторские права, и долговые обязательства, и векселя, и патенты, и акции корпораций. Нравятся вам юристы или нет, без сотрудничества хотя бы с частью из них невозможно изменить режим собственности и процесс формирования капитала.

Трудность заключается в том, что редкие юристы понимают экономические последствия своей деятельности, а их инстинктивные реакции на внелегальность и программы крупномасштабных изменений всегда враждебны. Все стремившиеся к либе рализации и легализации собственности реформаторы, с которыми мне приходилось встречаться, считали юристов своими природными врагами. Участвующих в реформах экономистом консерватизм законников привел в такое уныние, что они не пожалели времени и денег на то, чтобы опорочить юристов. Собрав экономическую статистику по 52 странам за период с 1960 по 1980 г., Самар К. Датта и Джеффри Б. Ньюджент показали, что при повышении доли юристов в составе рабочей силы на 1 процентный пункт (скажем, с 0,5 до 1,5%) экономический рост замедляется на величину от 4,76 до 3,68%. Иными словами, чем больше в стране юристов, тем хуже ее экономические перспективы¹⁹.

Многих реформаторов особенно раздражает манера юристов обвинять других в недостатках системы собственности. Мне часто приходилось слышать, как юристы восхваляют существующие законы о собственности и, не переводя дыхания, признают, что использовать законные титулы собственности крайне трудно или вовсе невозможно. Такое поведение неприемлемо. Юристы, разрабатывающие законы и экономические процедуры их применения, не имеют морального права винить во всем тупоумие «стрелочников», выполняющих закон, или недостаточную образованность публики, которая вынуждена им пользоваться. Элегантно сформулировать закон — этого мало. Нужно обеспечить его действенность в условиях той административной и социальной реальности, для которой он был написан.

Достаточно любопытно, что самая острая критика в адрес юристов, тормозящих реформы собственности, исходит от их коллег, выполняющих функции прокурорского надзора (attorney). Вот что пишет С. Раутон Симпсон, юрист и всемирно известный авторитет по вопросам земельной собственности:

По всему миру юристы известны своим нежеланием принять даже мельчайшие изменения традиционных процедур... Австралиец Торренз [создатель одной из лучших в мире систем регистрации недвижимости], который был на ножах со всеми своими коллегами, сумел преодолеть сопротивление юристов Южной Австралии, но его случай — это исключение. Только алмазом можно резать алмаз, и в большинстве стран системы регистрации титулов собственности возникли благодаря усилиям юристов, работавших при дружном противодействии всех своих коллег; а кроме активной оппозиции, которая может возобладать или проиграть, существует пассивная, намного более зловредная. Пассивная оппозиция чрезвычайно коварна и может свести на нет любой прогресс. Не так уж редки случаи, когда закон увядает на корню, а радость тех, кто одобрил его появление, оборачивается всего лишь притворством или даже «поцелуем смерти».

Немало и таких случаев, когда реализующие закон процедуры оказываются настолько медлительными, что ни о каком движении вперед и речи быть не может. Такие законы никак не угрожают сложившейся правовой практике, а потому приемлемы для корпорации юристов. Такие законы не способны достичь никакой полезной цели, разве что удлинить список если не провальных, то, по крайней мере, «неудачных» законов²".

Юристы часто признают необходимость перемен в других областях, но стоят на том, что закон должен быть стабилен. Такое «обожествление» закона, не говоря уже об иных последствиях, может дойти до того, что прокурор, поддержавший реформы, рискует быть подвергнутым остракизму со стороны коллег. В немецкоязычных странах в XIX и начале XX в. враждебность юристов к реформе прав собственности была настолько остра, что любой их коллега за приверженность изменениям мог получить имя Nestbeschmutzer — гадящий в родном гнезде.

Самые блестящие (хотя не обязательно самые удачливые) юристы считают, что закон должен служить жизни, а не наоборот, — этим реформаторы могут утешаться. На Западе, даже работая в контексте римского права, дальновидные юристы сумели в итоге восторжествовать над природной реакционностью своей корпорации. Борьба эта была безумно трудна, главным образом потому, что, по замечанию Питера Стайна, вклад юристов в «верное понимание правовых институтов был сильно затемнен их приверженностью к старине и убежденностью, что римское право совершенно и не нуждается в изменениях»²¹. Но со временем великие европейские юристы сумели преодолеть чрезмерную негибкость, потому что, как указывает Стайн, они «стали экспертами в тонкостях римского права и добились того, чтобы оно изменялось в ногу со временем»²². В каждой европейской стране против воинствующей невосприимчивости своих коллег выступили элитные когорты юристов, принявших на себя труд по устранению стеклянного колпака.

Как видно, любое правительство, задумавшее двигаться к единой системе прав собственности, должно выработать продуманную стратегию работы с корпорацией законников. Главное — выбрать правильных юристов. Политический руководитель реформ должен обладать мудростью и чутьем, чтобы не связаться с юристами, наторевшими в умении связывать политиков по рукам и ногам, и выбрать себе в помощники таких, кто захочет и сможет придать выверенную форму преобразованиям, грозящим стабильности системы. Если настроенный на реформы политик не сможет подобрать себе юристов под стать, он попадет в лапы высокопоставленных крючкотворов, которые на словах объявят себя приверженцами реформ, но только для того чтобы вернее их сгубить исподтишка.

К счастью, в каждой стране существуют реформаторски настроенные юристы, и раз уж понятно, какого рода людей следует искать, их можно подобрать. Многие осознают, что исходные причины изменений пребывают за пределами права. В каждой из стран, которые мне случилось посетить, я обнаруживал группу правительственных юристов, прекрасно осведомленных в проблемах внелегального сектора и неустанно стремящихся к установлению гармонии между официальными законами и вне-легальными установлениями. Некоторые университетские юристы также остро осознают одновременность и параллелизм действия порядков, закрепленных легальным и внелегальным правом. Но в высших правительственных кругах их работы остаются незамеченными, а они, соответственно, пребывают в безвестности. Поразительно, но стало почти правилом, что юристы, хорошо знакомые с реалиями параллелизма легальных и внелегальных законов и симпатизирующие целям реформ, находятся в стороне от процесса принятия политических решений.

Это именно те люди, кого политические руководители страны должны направить на штурм status quo и на осуществление национальной программы легализации собственности. Но такая армия не может действовать сама по себе. Каждого прогрессивного юриста нужно призвать к служению реформам и найти ему место в строю. Действуя совместно, они смогут сыграть роль авангарда, который привлечет к делу реформ своих коллег-юристов. Только они способны разбить ретроградов и объяснить правоведам на их собственном языке, насколько важно для каждого из них и для будущего всей страны интегрировать всю собственность в рамках единой системы права, открытого для всех и каждого. Только они способны убедить своих коллег, что существующие правовые процедуры стали не просто помехой, а прямо-таки непреодолимым препятствием, закрывающим большинству жителей планеты доступ к капиталу. Юристы тоже люди. Стоит им понять, что система, которой они служат, безнадежно устарела, они изменятся.

Технические специалисты. Развивающиеся и бывшие социалистические страны бессмысленно выбрасывают сотни миллионов долларов на картографирование недвижимости и на компьютеризацию земельных кадастров, но это не помогает интеграции их легального и внелегального секторов. Это уже перестало поражать тех, кто глубоко понимает приоритеты реформы собственности. В 1993 г. эксперты Мирового банка предупреждали о тенденции «считать, что упорядочение земельной собственности — это чисто техническая проблема. Но часто бывает так, что землемерные работы проведены и карты изготовлены, а права собственности из-за нерешенности правовых проблем так и остаются неопределенными»²³.

Даже технические специалисты отдают себе отчет в излишней увлеченности прелестями современных технологий. Один из видных канадских специалистов в области информационных систем землепользования следующим образом выразил озабоченность тем, что некоторые правительства продолжают рассматривать землемерные работы и картографирование как краеугольный камень системы земельной собственности:

В настоящее время нам грозит опасность окончательно погрязнуть в этом мифе и свести задачу управления [природными] ресурсами к проблеме создания географической информационной системы. Технология весьма привлекательна и дает ощутимые результаты. Но это лишь часть того, что нужно... Консультанты и организации, предоставляющие помощь, зачастую экспортируют системы, с которыми они хорошо знакомы (поскольку принимали участие в их разработке или привыкли с ними работать), не учитывая при этом должным образом потребности и возможности принимающей страны... Хорошо бы профессиональным консультантам стать более скромными, хоть иногда признавать, что не всегда знают ответы или что их системы не всегда пригодны²⁴.

Программы создания собственности будут пробуксовывать до тех пор, пока правительства не расстанутся с иллюзией, что для создания собственности достаточно знания материальных вещей, что стоит им получить аэрофотографии, результаты землемерных работ и загнать все результаты обмеров в компьютеры, они тут же получат всю информацию, нужную для закрепления титулов собственности. Не получат. Фотографии и переписи дают информацию только о внешней стороне дела; они ничего нам не говорят о том, кому на самом деле принадлежит недвижимость или каковы правила ее использования. Все фотографии и компьютерные реестры мира не в силах нам сказать, каким местным законам подчиняются эти правила или какие сети взаимоотношений их поддерживают. Земельные кадастры чрезвычайно полезны, но они не подскажут правительствам, как создать общенациональный общественный договор, который позволит довести до конца легализацию собственности.

Склонность некоторых правительств уравнивать решение вопросов о собственности с задачами картографирования и внедрением современных информационных технологий искажает понимание реальной природы собственности. Собственность не является элементом материального мира: она обитает в сфере права и экономики. Собственность характеризует невидимые отношения между вещами, тогда как карты — это отражение материальных объектов. Карты дают представление об их физических очертаниях, но упускают главное. При отсутствии уместной институциональной и экономической информации о внелегаль-ных установлениях они не в силах дать нам представление о том, что творится за пределами стеклянного колпака. Они не помогут нам сделать то, что нужно, то есть связать отношения собственности с физическими характеристиками объектов и увязать виртуальные и материальные аспекты недвижимости.

Пока не будут устранены препятствия к легализации собственности и внелегальные установления не будут замещены официальными законами, у людей не будет заинтересованности в предоставлении информации, важной для своевременного и точного обновления карт и регистрационных реестров. Люди избегают контактов с системой государственных законов, потому что нет ничего хорошего в том, чтобы их собственность нанесли на карту, зарегистрировали и обложили налогом. Но они охотно присоединятся к этой системе, когда экономические преимущества этого шага станут несомненными и появится уверенность, что их права будут надежно защищены.

А пока эти права защищены внелегальными установлениями, нет никакого смысла уведомлять власти о каких бы то ни было изменениях в составе собственности. Только когда в роли защитников собственности место внелегальных установлений займут государственные законы, люди признают их легитимность и преисполнятся готовности предоставлять властям всю информацию, нужную для своевременного обновления карт и регистрационных реестров. Общественный договор позволит своевременно обновлять карты и регистрационные реестры.

Это далеко не тривиальное утверждение. Проекты землеустройства, подчиненные преимущественно техническим целям, обычно вырождаются в системы инвентаризации природных богатств и уже в период проектирования являются точным подобием исторических реликвий вроде «Книги Страшного суда». В итоге пострадавшими оказываются картографические работы и программы компьютеризации. Сначала политики, мечтающие с помощью этих инструментов решить проблемы неимущих, щедро отпускают деньги на соответствующие проекты. Но когда выясняется, что цель остается недосягаемой, все картографические работы сворачиваются. Я многократно наблюдал, как это происходит.

В развитых странах эти технологии отлично работают, не требуя значительных перемен в сфере права и политики, и причина этого в том, что все важные перемены были осуществлены более сотни лет назад. Всеохватывающий общественный договор о собственности уже есть. Когда в последние 30 лет появились на свет все эти волшебные информационные технологии — компьютерные базы данных, аэрофотосъемка, спутниковая система местоопределения и пр., — они идеально подошли к потребностям традиционной информационной и правовой инфраструктуры. Ведь это всего-навсего инструменты автоматизации процессов сбора, хранения и поиска информации.

Я вовсе не утверждаю, что труд проектировщиков, поставщиков оборудования, специалистов по систематизации и каталогизации информации и всех остальных, кто обеспечивает создание земельных кадастров и реестров недвижимости, ничтожен. Совсем наоборот. Когда удается их как следует адаптировать к работе в условиях внелегального сектора, они становятся незаменимы при обработке и объединении информации. Именно на создание и обслуживание этих технологий расходуется подавляющая часть денег, нужных для реформирования систем частной собственности, но эти расходы идут на пользу только в тех случаях, когда уже решены правовые и политические проблемы, препятствующие легализации внелегальных активов.

***

Только сильный политический лидер в состоянии выманить закон о собственности из теснин прошлого, приспособить его к потребностям сегодняшнего дня, отойти от чрезмерной увлеченности технологиями и обратить на благо общества. Без политиков не обойтись, потому что существующие институты нацелены исключительно на защиту status quo. Только политики могут убедить технократию, что необходимо пожертвовать некоторыми интересами и поддержать изменения.

Политическое вмешательство необходимо также и потому, что правительственные организации, надежно защищенные стеклянным колпаком, в общем-то не приспособлены для быстрого проведения широкомасштабных реформ. Обычно они организованы как специализированные отраслевые службы, а эти структуры более уместны в развитых странах, где закон и легальные права собственности уже обеспечены для всех, а потому достаточно только незначительных и постепенных изменений. Создание собственности не схоже с программой приватизации, которая предполагает распродажу одного-двух десятков крупных государственных концернов. Целью реформы собственности является предоставление права собственности на миллионы объектов недвижимости миллионам граждан, причем сделать это нужно в предельно сжатые сроки. А это означает, что примерно половина всей работы связана с обучением и пропагандой. Руководители реформ в сфере собственности должны объяснить населению, каким образом массовый капитализм затронет интересы множества групп, показать им, какие выгоды они при этом получат. Необходимо убедить всех, что эти реформы несут с собой только выгоды и преимущества для каждого гражданина. Что касается внелегального сектора, то здесь нужно обращаться к его подавляемой энергии, которая может найти себе продуктивное применение в случае легализации и вхождения под крышу закона. Легальный же сектор должен знать, что предлагаемые реформы не повредят законным правам и что все заинтересованные группы в конце концов выиграют.

Создание общедоступной системы собственности — это работа прежде всего для политиков, потому что ею должны руководить люди, понимающие, что конечной целью реформ являются не изящные пункты законов, не сеть суперсовременных компьютеров и не многоцветные карты, полученные в результате аэрофотосъемки земли с предельно высокой разрешающей способностью. Целью реформы, легализующей собственность, является превращение собственности в капитал, который послужит благу всего народа.

Дата добавления: 2015-07-20