А.А. Чепурнов 1 страница

Московский государственный университет экономики,

Статистики и информатики

Евразийский открытый институт

А.П. Брагин

А.А. Чепурнов

Прокурорский надзор
в Российской Федерации

Учебно-методический комплекс

Москва 2011

УДК 347.9

ББК 67.72

Б 87

Б 87

Брагин А.П., Чепурнов А.А. Прокурорский надзор в Российской Федерации:учебно-методический комплекс /А.П. Брагин, А.А. Чепурнов. – М.: Изд. центр ЕАОИ, 2011. – 248 с. ISBN 978-5-374-00209-6 Прокурорский надзор является главным направлением деятельности всех органов прокуратуры и представляет собой действия прокуроров по наблюдению за законностью решений органов власти и управления, хозяйствующих субъектов и объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, а также направленных на устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, на восстановление нарушенных прав и привлечение виновных к ответственности. Материал данного курса сосредоточен в шести разделах каждый из которых сопровождается тренировочными заданиями и тестами. При их решении необходимо в обязательном порядке пользоваться Законом о прокуратуре, Федеральным Законом «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовно-процессуальным кодексом РФ и другими нормативными актами. УМК также содержит решение тренировочных заданий по всем шести разделам, вопросы для повторения, вопросы к экзамену, глоссарий и список рекомендуемой литературы. Учебно-методический комплекс может быть использован студентами, аспирантами, преподавателями высших юридических учебных заведений.

УДК 347.9

ББК 67.72

ISBN 978-5-374-00209-6

Ó Брагин А.П., 2011 Ó Чепурнов А. И., 2011 Ó Оформление. АНО «Евразийский открытый институт», 2011

Оглавление

Предисловие...................................................................................................... 7

1... Эволюция конституционно-правового статуса прокуратуры в России 10

1.1. Генезис прокурорской власти в Российской Империи........ 10

1.2. Конституционное развитие института прокуратуры в советский период 22

1.3. Становление прокуратуры Российской Федерации в начале 90-х годах ХХ века 43

1.4. Следственный комитет Российской Федерации................... 53

2... Предмет, система, задачи, принципы и основные направления прокурорского надзора. Прохождение службы, кадровое обеспечение, организация работы и управления в органах прокуратуры............................................................................................................................. 55

2.1. Предмет и система курса «Прокурорский надзор в Российской Федерации» 55

2.2. Основные понятия прокурорского надзора........................... 57

2.3. Цели и задачи прокурорского надзора..................................... 60

2.4. Принципы организации и деятельности прокуратуры..... 63

2.5. Правовое регулирование прокурорского надзора в РФ..... 66

2.6. Правовой статус работников прокуратуры............................. 69

2.7. Требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры 70

2.8. Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры 74

2.9. Классные чины прокурорских работников............................. 75

2.10.... Поощрения прокурорских работников.................................... 76

2.11.... Материальное и социальное обеспечение
прокурорских работников и их правовая защита............... 77

2.12.... Полномочия прокуроров. Управление кадрами в органах прокуратуры 78

2.13.... Система, структура и организация органов в прокуратуры 83

2.14.... Понятие организации управления в органах прокуратуры 85

2.15.... Взаимодействие прокуроров с органами представительной (законодательной) и исполнительной власти, местного самоуправления и органами контроля......... 89

2.16.... Сущность, цели и участники координационной деятельности 90

Тренировочные задания............................................................................. 93

Тест.......................................................................................................................... 94

3... Прокурорский надзор за исполнением законов....................... 101

3.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов 101

3.2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов 104

3.3. Организация работы по надзору за исполнением законов 107

3.4. Проведение прокурором проверок исполнения законов... 109

3.5. Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения 110

Тренировочные задания............................................................................. 114

Тест.......................................................................................................................... 115

4.. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина 121

4.1. Предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина 121

4.2. Работа прокурора с обращениями граждан........................... 124

4.3. Надзор за исполнением законов судебными приставами.. 126

4.4. Надзор за соблюдением законов об ответственности за административные правонарушения 132

Тренировочные задания............................................................................. 137

Тест.......................................................................................................................... 138

5.. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие 145

5.1. Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие 145

5.2. Полномочия прокурора.................................................................. 149

5.3. Организация работы........................................................................ 150

5.4. Особенности надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД 153

5.5. Особенности надзора за исполнением законов органами дознания 156

5.6. Особенности надзора за исполнением законов органами предварительного следствия 158

Тренировочные задания............................................................................. 160

Тест.......................................................................................................................... 161

6.. Прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу 168

6.1. Предмет и задачи прокурорского надзора.............................. 168

6.2. Полномочия прокурора.................................................................. 172

6.3. Организация работы........................................................................ 176

6.4. Особенности надзора за законностью исполнения наказания в виде лишения свободы 177

6.5. Особенности надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества........................................................................................... 178

6.6. Особенности надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу................................................................ 181

Тренировочные задания............................................................................. 182

Тест.......................................................................................................................... 183

7... Участие прокурора в рассмотрении дел судами...................... 191

7.1. Задачи и основные направления деятельности прокурора в суде 191

7.2. Особенности участия прокурора в рассмотрении судом уголовных дел 192

7.3. Участие прокурора в рассмотрении судом гражданских дел 198

7.4. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами 208

Тренировочные задания............................................................................. 219

Тест.......................................................................................................................... 220

Выводы.................................................................................................................. 227

Глоссарий............................................................................................................. 229

Список рекомендуемой литературы.................................................... 234

Вопросы для повторения............................................................................ 237

Вопросы к экзамену........................................................................................ 241

Решения тренировочных заданий........................................................ 244

Предисловие

Учебно-методический комплекс «Прокурорский надзор в Российской Федерации» подготовлен на основе Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», от 17 января 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями. (Федеральными законами от 23.12.98 г., от 10.02.99 г. № 31-ФЗ; от 19.11.99г. №202-ФЗ; от 2.01.2000 г. №19-ФЗ; от 28 июня 2002 г. №77-ФЗ от 22 августа 2004 г.№122-ФЗ; от 15.07. 2005г. №85-ФЗ; от 4.11.2005г. №138-ФЗ; от 02.03.2007г. №24-ФЗ: от 05.06.2007г. №87-ФЗ; от24.07.2007г.№214-ФЗ; от25.12.2008г. №280-ФЗ; от 17.07.2009г. №171-ФЗ; от 28.11.2009г. №303-ФЗ в Закон «О прокуратуре РФ» внесены изменения и дополнения.)

При подготовке Учебно-методического комплекса были использованы учебные материалы доктора юридических наук Винокурова Ю.Е., кандидата юридических наук Викторова И.С., доктора юридических наук Коробейникова Б.В., кандидатов юридических наук Карлина А.Б., Козусева А.Ф., Кореневского Ю.В., Викторова И.С., Прокудиной Л.А., Рябцева В.П., доктора юридических наук Чувилева А.А., а также практикующих прокурорских работников Винокурова А. Ю., Винокурова К.Ю. и др.

В учебно-методическом комплексе учтены положения Конституции Российской Федерации, международно-правовые документы по правам и свободам человека и гражданина, постановления Конституционного Суда Российской Федерации. приказы и указания Генерального прокурора РФ и опыт работы органов прокуратуры.

Целью предлагаемого УМК является приобретение знаний и умений студентами – будущими юристами, чтобы они на практике свободно владели спецификой и особенностями разносторонней работы прокуратуры, полномочиями прокурора применительно к конкретным направлениям деятельности, правильно, на научной основе организовали работу на порученных участках, владели практикой и методикой осуществления прокурорского надзора и иной деятельности.

Курс «Прокурорский надзор в Российской Федерации» изучается студентами на последнем курсе большинства высших учебных заведений юридического профиля. О прокурорском надзоре упоминается во многих юридических дисциплинах (теории государства и права, уголовном процессе, гражданском процессе, арбитражном процессе, административном праве, курсе правоохранительных органов и др.). Однако полное представление о задачах, функциях, принципах организации и деятельности, полномочиях прокуроров, возможно, получить лишь на основе изучения учебной дисциплины, посвященной прокурорскому надзору.

При изучении данного курса студенту следует особое внимание обратить на то, что прокурорский надзор, вся многогранная правоохранительная деятельность российской прокуратуры являются одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, независимо от формы собственности и подведомственности, и государства в целом. Поэтому государство, общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной, чтобы она приводила к реальному укреплению законности и правопорядка.

Прокурорский надзор является главным направлением деятельности всех органов прокуратуры и представляет собой действия прокуроров по наблюдению за законностью решений органов власти и управления, хозяйствующих субъектов и объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, а также направленных на устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, на восстановление нарушенных прав и привлечение виновных к ответственности.

Материал данного курса сосредоточен в шести разделах, каждый из которых сопровождается тренировочными заданиями и тестами. При их решении необходимо в обязательном порядке пользоваться Законом о прокуратуре, Федеральным Законом «Об оперативно-розыскной деятельности», Уголовно-процессуальным кодексом РФ и другими нормативными актами. УМК также содержит решение тренировочных заданий по всем шести разделам, вопросы для повторения, вопросы к экзамену, глоссарий и список рекомендуемой литературы.

Учебно-методический комплекс может быть использован студентами, аспирантами, преподавателями высших юридических учебных заведений.

ТЕМА 1.

Эволюция конституционно-правового
статуса прокуратуры в России

1.1. Генезис прокурорской власти
в Российской Империи

Сущность содержание правового явления и феномена прокуратуры в России объема и форм осуществления ею государственно-властных полномочий могут быть раскрыты лишь с учетом генезиса их развития на определенных этапах становления отечественной государственности в исторической ретроспективе. Прокуратура в России образована в период царствования Петра I, когда была провозглашена Российская империя, ставшая централизованным государством во главе с самодержавным монархом. Главными задачами, которые предстояло решать новому органу государственной власти, являлись борьба с сепаратизмом, местничеством и бюрократизмом, подрывающим единство огромной державы. Без этого невозможно было начать осуществление грандиозных планов экономического преобразования российского государства с превращением его в лидера мировой политики.

До создания прокуратуры в государстве уже существовали органы управления, в том числе и органы контроля. Однако они, а также созданный Петром I новый орган управления и контроля – Сенат, система фискалитета, не обеспечивали выполнения царских указов и повелений, зачастую тормозили реализацию его планов[1].

В связи с этим Петр I должен был решить, каким образом преодолеть это непослушание, обеспечить точное и быстрое выполнение его повелений и вводимых новых законов. Через своих сподвижников и сам лично при посещении Германии, Англии и Франции он ознакомился с постановкой данных вопросов в Европе и, после тщательного их изучения и осмысления, принял решение о создании в России необходимых органов. Кроме того, использовав опыт Франции, Петр I создал не контрольный орган, каковыми были ранее генерал-ревизор, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не такой, как существовавшая система фискалитета и даже сам Сенат[2]. Эти органы не были органами надзора, как полагает, например, профессор В.Г. Бессарабов[3], они обладали функциями управления, в том числе и контрольными, и перед ними ставились иные задачи, отличные от тех, которые были поставлены перед прокуратурой.

«Таким образом, непосредственными историческими предпосылками учреждения в России органов прокуратуры, - пишет А.Ф. Смирнов, … явились следующие обстоятельства:

1. Борьба за объединение территорий и усиление центральной власти.

2. Появление писаных правил, формирование их в систему законодательства;

3. Создание механизма исполнения воли центральной власти.

4. Проникновение в Россию идеи государственного устройства из развитых стран Запада, таких как Франция и Швеция.

5. Усиление борьбы с должностными преступлениями, казнокрадством, местничеством.

6. Необходимость высшей центральной власти осуществлять всеобщий надзор за подданными, в том числе и за высшими чиновниками, и одновременно желание высшего чиновничества ограничить власть царя.

Наряду с этим следует подчеркнуть, что особое значение для принятия решения об учреждении должности генерал-прокурора, видимо, имела борьба за власть и одновременно против власти. Идея царя о всеобщем надзоре за исполнением его государственной воли была подкреплена чаяниями его оппозиции – защититься от произвола многочисленного чиновничества, да и самого царя. Очевидно, что нужна была такая организация, которая бы осуществляла надзор за всеми, но собственная власть бы ее была минимальной, дабы не допустить злоупотребления и не стремиться к усилению своей собственной власти»[4].

Из приведенного анализа следует, что создание прокуратуры стало результатом не волюнтаристского решения правителя и не слепого копирования западных институтов, а объективного исторического развития русского государства и общества.

Прокуратура была создана Петром I 12 января 1722 г. специальным указом, в котором, в частности, устанавливалось: «быть при Сенате генерал-прокурору»[5]. Утвердив специальные Положения о должности генерал-прокурора, государь определил, что генерал-прокурор «должен исправно смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал, а ежели что увидеть противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным разъяснением, в чем она или некоторые из них не так делают, как надлежит, протестовать и оное дело остановить и немедленно донести нам… Должен смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании ревностно и истинно поступали»[6]. Петр также указал, что генерал-прокурор подотчетен только ему и только он может применять к нему какие-либо меры, а Сенат вправе их применять только в исключительных случаях и сразу же сообщать ему, поскольку окончательное решение Петр оставлял за собой[7].

Таким образом, уже при создании прокуратуры были подчеркнуты принципы ее организации и деятельности: единство, централизация, надзор за исполнением закона без права отменять решения, а лишь указывать на нарушение и исполнение, подотчетность высшей государственной власти.

Особенно подчеркнул роль прокуратуры Петр I при представлении Сенату первого генерал-прокурора графа Павла Ивановича Ягужинского, когда сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы и делайте, а хотя бы вам показалось, что поступает противно моим и государственным выгодам, вы, однако, и то выполняйте и, уведомив меня о том, ждите моего повеления»[8].

Генерал-прокурор стал правой рукой императора по надзору за выполнением его повелений, имел право проводить проверки через других прокуроров и отчитывался только перед императором.

Таким образом, Петром I, в отличие от уже существовавших прокуратур, была создана модель прокуратуры надзорной, которая отличалась от контрольных органов функциями и полномочиями, осуществляя надзор и за ними, в частности, за системой фискалов, до тех пор, пока она не была упразднена. Но обстоятельства сложились так, что при жизни Петра I прокуратура просуществовала непродолжительное время, всего три года с момента ее создания.

В последующем при преемниках Петра ее роль была сведена к нулю. Пришедшему к власти при воцарении Екатерины I Меньшикову прокуратура была не нужна, так же как и группировке боярства, создавшей тайный совет при Петре II. При Анне Иоанновне (взошла на престол в 1730 г.), было восстановлено действие законов Петра I, в том числе и прокуратура, но она не играла заметной роли в связи с тем, что ее функции не были нужны правившему от имени императрицы Бирону. Елизавета Петровна, хотя и возобновила действие законов, изданных ее отцом, однако восстановить заложенную Петром 1 роль прокуратуры также не смогла.

Значительно возросли роль и значение прокуратуры после вступления на престол Екатерины II, которой было необходимо укреплять свою власть, принимать меры к усилению экономического и военного могущества России в связи с проводившейся ею политикой, обеспечивать власть центральных органов. Екатерина понимала, что добиться этого она сможет неуклонным проведением линии об исполнении издаваемых ею законов, указов, повелений. Это было тем более необходимо, потому что в государстве имелись разные группы, противостоящие императрице и не согласные с ее политикой. Была восстановлена в полной мере роль генерал-прокурора и всей системы прокуратуры, в том числе органов прокуратуры в губерниях, в судах, при осуществлении надзора за прохождением дел. Она, назначив генерал-прокурором близкого к ней князя Вяземского, писала ему: «…следует выслеживать всякого, имея только единственно пользу и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине»[9].

Уделяя большое внимание совершенствованию государственного управления, в том числе и контролирующей системе, Екатерина II не забывала и о надзоре за исполнением законов, понимая, что исполнение издаваемых ею законов есть средство укрепления самодержавной власти. Утвердив в 1775 г. «Учреждение о губерниях», она предусмотрела в этом документе раздел о прокурорском надзоре. В частности, там было указано, что «губернские прокуроры смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного и в производстве и в отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интересов императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки»[10].

Екатерина продолжила подходы Петра I в определении статуса прокуратуры, закрепленные в его Указе «О хранении прав гражданских» от 27 апреля 1722 г., где он установил: «Понеже ничто так к управлению государством есть как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить…»[11]. Надзор за исполнением этого Указа был также возложен на генерал-прокурора и прокурорскую систему.

Такая роль прокуратуры сохранялась и при преемниках Петра I, например, во времена Александра I, когда в 1802 г. он стал вводить министерскую систему управления государством. Создав Министерство юстиции, куда входила и судебная система, он поставил во главе его Генерального прокурора Российской империи, объединив эти должности. Хотя при этом генерал-прокурор, по существу, вошел в исполнительную власть, но прокуратура сохранила принципы единства, независимости от местной власти и централизацию. Прокуроры по-прежнему подчинялись генерал-прокурору и осуществляли функцию именно надзора за соблюдением законов, не обладая полномочиями по управлению и осуществлению контрольных функций. Это видно, в частности, из указа Николая I Сенату, где относительно задач прокуроров было сказано, что «губернские прокуроры на основе узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы ничего противного закону и общей пользе не происходило»[12].

Вместе с тем время не стояло на месте, развивалась экономика, появились и начали развиваться новые отношения в экономической жизни страны. В 1861 г. указом Александра II было отменено крепостное право. В России начали формироваться новые, прогрессивные взгляды на роль государства, его положение, в том числе на судебную систему, на ее построение, ее роль в обществе, на отношение к человеку. Все это требовало определенных реформ, которые не могли не сказаться на положении прокуратуры. Создание министерств, изменение системы управления и развитие органов, реализующих контрольные функции, в том числе и на местах, в губерниях, усилилась роль чиновничества, необходимость налаживания связей между министрами как элементов единой управленческой машины, это повлекло возрастание роли губернаторов. Они были связаны с министерствами, являлись представителями центральной власти, это привело постепенно к снижению роли прокурорского надзора, ослабления ее авторитета и значения, к уменьшению его воздействия на соблюдение законов[13]. Все это отразилось на проведении судебной реформы, 1864 года.

Судебные реформы Александра I были объективно необходимы, они носили прогрессивный характер и сыграли положительную роль в развитии государства, отражали демократические тенденции и взгляды российского общества. Их влияние продолжает ощущаться и в настоящее время, что нашло отражение в современной Концепции судебной реформы в Российской Федерации[14].

Проведение реформы повлекло за собой во многом изменение функций, положения и полномочий прокуратуры модели ее построения и типа прокуратуры. Она обрела обвинительно-надзорный характер.

В результате судебной реформы рассмотрение дел в судах стало осуществляться на принципах гласности, равенства сторон, состязательности. Был введен суд присяжных. Подготовка судебной реформы требовала изменения и в прокурорской деятельности. Еще до введения в действие законодательства о судебной реформе по предложению Государственного совета Александр II 29 сентября 1862 г. утвердил «Основные положения о прокуратуре», которые уже были подготовкой к проведению судебной реформы. Основные положения предусматривали учреждение прокурора, при необходимости и его товарища, при каждом суде, по представлению прокурора судебной палаты. В Положении также устанавливалось, что назначением прокуратуры является «…наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи»[15], а также подтверждались принципы организации прокурорских органов: централизация, единство, подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех генерал-прокурору (он же министр юстиции), независимость прокуроров при принятии решений от местных органов власти. Но вместе с тем уже в основных положениях функции прокуратуры были ограничены, особенно в деле осуществления надзора за исполнением законов, в частности, было указано, что эти функции заключаются: в наблюдении за единообразным и точным соблюдением законов; в обнаружении и преследовании всякого нарушения законного порядка и в требовании его восстановления; в предложении суду предварительных заключений в случаях, означенных в условиях гражданского и уголовного судопроизводства. Прокуратура была освобождена от надзора за губернскими присутственными местами, но был сохранен надзор прокурора за местами лишения свободы.

Таким образом, в Основных положениях был ограничен общий надзор прокуратуры.

Еще в большей степени надзорные функции прокуратуры были ограничены судебными уставами 1864 г.

Во-первых, Учреждением судебных установлений, которым определялся порядок судопроизводства, закреплялась систему судебных органов: мировые суды, окружные суды, судебные палаты и Правительствующий Сенат как Верховный кассационный суд. В нем было установлено, что для производства следствий по делам о преступлениях и проступках при судах состоят судебные следователи, а при судебных местах для осуществления прокурорского надзора состоят обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи.

Во-вторых, Уставом гражданского судопроизводства устанавливалось, что прокурор обязан участвовать в рассмотрении дел и давать заключения по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно-отсутствующих, глухонемых и «умалишенных», по спорам о подлогах документов, по бранным делам и делам о законности рождения, по ходатайствам о выдаче свидетельств «на право бедности», о взыскании убытков с членов судебного ведомства и некоторых других категорий.

В-третьих, Уставом уголовного судопроизводства устанавливалось, что прокуроры и их товарищи предварительного следствия не производят, но наблюдают за производством следствия и дают необходимые предложения судебным следователям. Большие права были даны прокурору также по надзору за дознанием, которым он фактически руководил. Ограничение функций прокуратуры содержало в Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями[16]

Статья 254 Учреждения судебных постановлений, утвержденных 20 ноября 1864 г. закрепляла, что «общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточиваются в лице Министерства юстиции как Генерального прокурора»[17].

---

Дата добавления: 2015-07-26