Раздел 2. Основные термины и понятия в системе государственных и муниципальных закупок

Тема 2.1. Основные термины и понятия

В экономически развитых странах, имеющих устоявшиеся основы рыночной экономики, система государственного прокьюремента является эффективным инструментом государственного управления, особенно в части управления бюджетной составляющей. Опыт прокьюремента в таких странах как США, Германия, Франция, лидирующих в области организации государственных закупок для различных секторов экономики, показал незаменимость этого инструмента в достижении стратегических целей развития.

В зависимости от особенностей национальной экономики объем государственных закупок различен. Так, в США, например, доля государственных закупок равна примерно 15% распределительной части национального бюджета. Существенно выше доля государственных закупок в странах, где государственное управление в большей степени влияет на экономику (Германия, Франция и др.). В государствах с переходной экономикой и развивающихся странах (к примеру, странах БРИК) доля государственных закупок в распределительной части национального бюджета достигает 50%.

Первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в США в 1792 году. В нынешнем виде механизм осуществления государственных закупок в США в основном сложился к 1984 году, когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд».

В соответствии с американским законодательством ответственность за правовое сопровождение закупочной политики и формирование контрактных систем государственных закупок несет Управление политики федеральных закупок – одно из подразделений Административно-бюджетного управления при Президенте США. Наряду с законодательством, регулирующим политику государственных закупок, Управление издает директивы, которые включаются в правила федеральных закупок. В настоящее время в США создана уникальная государственная компания – Федеральная контрактная система (ФКС), неотъемлемой частью которой являются государственные контракты или государственные заказы. Рынок государственных заказов или «рынок государственных учреждений», который составляют организации федерального правительства, правительств штатов и местные органы, закупающие или арендующие товары, необходимые им для выполнения своих функций, является самым крупным и емким в США.

По данным статистики в конце ХХ века, на рынке государственных учреждений ежегодно работали 230-240 тысяч компаний-подрядчиков. Это составляет около шестой части от общего числа всех компаний США. Численность рабочих и служащих, занятых в системе государственных закупок, составляла на тот период 142 тыс. человек. И в настоящее время ситуация не изменилась. Около трети всех совокупных расходов США по федеральному бюджету приходится на государственные закупки. Правительство оказалось крупнейшим потребителем в масштабе страны в целом.

Среди развитых стран именно правительство США является самым крупным в мире заказчиком товаров и услуг для нужд государственного потребления. В США государственный рынок упорядочен. Он разделен на три основные части:

I. Военно-промышленное потребление (военная техника, топливо, сырье, услуги, проведение гражданских и военных программ НИОКР).

II. Общегосударственное потребление (стандартные товары, машины, механизмы, оборудование, транспортные услуги, строительство государственных зданий и сооружений, государственные запасы сырья, материалов и так далее).

III. Внутриведомственное гражданское потребление (машины, оборудование, товары, сырье, топливо, материалы, средства связи, транспорт, услуги, НИОКР).

В настоящее время по действующему законодательству США на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают четыре организации, а именно:

1) Министерство обороны США.

2) Национальное агентство по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA).

3) Агентство по НИОКР в энергетике (ERDA).

4) Администрация общих услуг (GSA) - организация, осуществляющая закупки для всех остальных ведомств США продукции и услуг, необходимых для их функциональной деятельности. Закупки на специфическую продукцию эти ведомства осуществляют самостоятельно.

Администрацию общих услуг по их функциональной нагрузке можно приблизительно сравнить с бывшим Госснабом СССР. Она была создана в соответствии с принятым Конгрессом Государственным законом, Законом о федеральной собственности и административных услугах от 1949 года, по результатам доклада государственной комиссии – Комиссии Гувера. Указанная государственная организация устанавливает стандарты государственных закупок и запасов для последующего применения и заключает долгосрочные контракты по установленным ценам, централизованно закупает и хранит на складах материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы государственного аппарата. Она же централизованно управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией и т.д.

Министерства и ведомства ежегодно подают в GSA заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают их в GSA по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание товаропроводящей системы.

В целом, за счет того, что GSA покупает продукцию крупными партиями путем проведения конкурсов, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с тем, если бы каждое ведомство закупало товары и услуги самостоятельно но небольшим контрактам или в розницу.

Отдельно следует рассмотреть опыт Почтовой службы США (USPS), которая является крупнейшей государственной организацией после Министерства обороны США и GSA. Организация находится на самофинансировании. Объем ежегодных закупок USPS товаров и услуг достигает 55 млрд. долларов. В соответствии с Законом о реорганизации почты от 1970 года, Почтовой службе США разрешено создавать свои собственные правила и положения как коммерческому предприятию. Эта служба освобождается от исполнения многих законов, правил и распоряжений, относящихся к государственным закупкам, например, таких, как закон о конкуренции при подряде с его политикой «полной и открытой конкуренции». Осуществление закупок включает закупку оборудования, строительство, а также контракты на перевозки внутренней почтовой корреспонденции. Развитие таких альтернативных средств связи, как факс, электронный обмен информацией, Интернет, телефон, видео, ускоренная доставка корреспонденции и частные услуги по доставке вынуждают Почтовую службу действовать быстро и эффективно. И в достижении этого отдел закупок должен играть главную роль.

Рассмотрим механизм государственно-частного партнерского взаимодействия. Для этого подробнее остановимся на экономических взаимоотношениях двух участников: государства-заказчика и подрядчика (организации-исполнителя) при выполнении государственного контракта. Оба участника являются равноправными партнерами при выполнении государственного контракта.

Законодательство США четко формулирует обязанности двух сторон, а именно: «поставщик обязан продать частную собственность или услуги, включая строительство, покупатель-государство – их оплатить».

И хотя законодательством определены равные права государства-заказчика и организации-подрядчика при выполнении государственного контракта, следует отметить значительные привилегии и преимущества, закрепленные за государством-заказчиком.

Федеральное контрактное право, регулирующее отношения между государством-заказчиком и организацией-поставщиком, предусматривает односторонний отказ от заказа государством-заказчиком. В этом заключается фундаментальное отличие контрактного права на частнокапиталистическом рынке, регулирующем отношения между отдельными компаниями-поставщиками.

В целом, экономико-правовое регулирование государственных заказов, а именно система прокьюремента, затрагивает все стороны хозяй­ственной деятельности США и позволяет наиболее эффективно использо­вать средства федерального правительства, правительств штатов и местных органов.

Закупки, производимые агентствами по поручению правительства США, регулируются и дополняются FAR (Федеральным регулированием закупок).

Ретроспективный анализ показывает, что правительство США проявляет стойкий интерес к упрощенным процедурам приобретения товаров и услуг. Долгое время определение «маленькая закупка» сопровождалось достаточно специфическими инструкциями. Сравнительно недавно термин «маленькая закупка» стал соответствовать определенной сумме, которая составляла 25000 долл. Тем не менее, процедуры закупки сопровождались необходимостью соблюдения обременительных правил, форм и т. д., и не могли проводиться достаточно быстро. И лишь совсем недавно Конгресс подписал два закона, которые регулируют упрощенную процедуру приобретения товаров и услуг:

1) федеральные закупки, действующие по упрощенным процедурам (FASA), 1994 г..

2) закон Clinger-Cohen, 1996 г.

Эти законы внесли упорядоченность в процедуру государственных закупок по упрощенной системе. Рассмотрим, в чем суть принятых законов.

В первую очередь, дано определение новому термину «упрощенная процедура закупок». Пороговые значения объемов закупок в стоимостной форме соответствуют различным их видам:

100 000 долл. – упрощенные закупки;

25 000 долл. – малые закупки;

2500 долл. – микрозакупки.

Во-вторых, поднят порог упрощенных закупок до 100 000 долл.

В-третьих, разрешено производить процедуры микрозакупок до 2500 долл. у единственного источника.

В-четвертых, законодательно упрочено положение мелкого бизнеса.

В-пятых, введено требование использования электронных торгов при наличии любой возможности.

По мнению специалистов, одной из наиболее интересных идей проведения государственных закупок является использование электронных таблиц с расценками в сети Интернет для упрощения доступа и охвату большей территории.

Важным элементом FASA является предоставление возможности осуществлять закупки до 2500 долл. без проведения громоздкой процедуры заключения государственного контракта.

Таким образом, принятые законы поощряют покупателей стремиться к упрощенной системе процедуры закупок и эффективно выполнять условия агентств, осуществляющих государственные закупки. Традиционные методы проведения процедуры государственных закупок (использование наличных денег, внесение залога и письменные заявки) все чаще заменяются устными и электронными заявкам. Упрощенные процедуры предназначены для:

1) уменьшения административных затрат;

2) повышения участия в закупках представителей мелкого бизнеса;

3) поддержки женских предприятий мелкого бизнеса;

4) увеличения эффективности и экономии государственного контракта;

5) избежания ненужных трудностей для агентств и подрядчиков.

В то же время из-за экономии средств упрощенные процедуры продолжают привлекать внимание Конгресса, а также других общественных групп, заинтересованных в эффективности правительственных закупок.

В последнее десятилетие получил распространение опыт осуществления совместных закупок государственными организациями. Такая практика объединения потребностей в товарах и услугах двух и более государственных некоммерческих организаций в пул заслуживает внимания. Ее преимущества:

1) более низкие цены;

2) улучшение качества с помощью проверки и выбора поставщиков;

3) снижение административных расходов;

4) стандартизация;

5) лучший учет закупок;

6) конкуренция.

Такие пулы успешно используются местными органами власти, государственными школьными учреждениями и больницами. При этом экономия средств по факту может быть значительной (до 10% первоначальной стоимости).

Имеются и более внушительные примеры. Так, три крупнейших американских больничных объединения образовали компанию Premier Inc. Эта компания проводит переговоры с производителями товаров от имени 1757 больниц с общим объемом ежегодного дохода 589 млрд. долларов. Компания Premier Inc уже добилась экономии в некоторых случаях в размере 25-30 %.

Анализ проблем, возникающих при объединении совместных закупок в пулы, позволил их выстроить по мере значимости:

1) продукция низкого качества;

2) увеличение сроков поставок;

3) наличие ограниченного количества товаров;

4) увеличение «бумажной» работы;

5) неспособность поставщиков – компаний малого бизнеса – к конкуренции в условиях крупных поставок.

Принятый закон о государственных закупках требует, чтобы контракт был размещен на исполнение самому «ответственному» и «отвечающему необходимым требованиям» поставщику, который предложит наименьшую цену. Следовательно, отделом закупок постоянно преследуется двойственная задача. С одной стороны, государственный служащий должен быть достаточно активен в поиске новых источников снабжения, отвечающих поставленным требованиям. С другой стороны, отдел закупок должен исключать из списка предложения с расценками тех поставщиков, которые получают заказы на закупку, а потом не выполняют условий соглашений. Эта процедура на практике носит название «вычеркивание поставщика черным» или выделение «красным». Такой подход является вполне законной практикой, когда принятие решения об исключении поставщика из списка компаний, предоставивших свои предложения с расценками, происходит на основе фактов и цифр системы оценки результатов деятельности поставщика, разработанных отделом закупок. Поставщика, которого исключают из списка компаний, представивших предложения, уведомляют об этом факте с изложением конкретных причин. Таким образом, список компаний, предлагающих свои расценки, постоянно изменяется.

Раздел 3. Временные параметры проведения торгов. Планы-графики размещения заказов. Расчет и обоснование начальной (максимальной) цены контракта

Федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок устанавливаются методические рекомендации по применению методов определения начальной максимальной цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее Методические рекомендации).

В соответствии с п. 6 Методических рекомендаций, основанием для определения начальной максимальной цены контракта (далее НМЦК) на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства является сметная стоимость строительства объекта в составе проектной документации в текущем уровне цен на дату ее определения.

В НМЦК на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства включаются следующие показатели утвержденной сметной стоимости строительства объекта:

1. стоимость строительно-монтажных работ по итогам глав 1-9 сводного сметного расчета (по объектам капитального ремонта - по итогам глав 1-7), предусмотренных в МДС 85-35.2004;

2. стоимость поставки, монтажа оборудования, связанного конструктивно со строящимся зданием, его пуско-наладочные работы, если они не предусмотрены отдельной закупкой;

3. затраты на строительство временных зданий и сооружений;

4. средства на покрытие затрат строительных организаций на добровольное страхование работников и имущества, в том числе строительно-монтажных рисков;

5. компенсация на размещение отходов и загрязнение воздуха в период строительства;

6. компенсационные затраты за вырубку зеленых насаждений;

7. резерв средств на непредвиденные работы и затраты (начисляется в процентах от суммы работ и затрат, поручаемых подрядчику);

8. средства на покрытие затрат по уплате НДС.

В НМЦК на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства не включаются следующие показатели утвержденной сметной стоимости строительства:

1. затраты на изыскания;

2. затраты на проектирование;

3. затраты на содержание заказчика, технического заказчика (строительный контроль);

4. затраты на согласование и выдачу технических условий;

5. затраты на проведение государственной экспертизы проекта;

6. затраты на осуществление авторского надзора;

7. затраты на приобретение технологического оборудования, не связанного конструктивно со строящимся зданием, стационарно устанавливаемого и подключаемого к инженерным сетям сооружения, мебели и инвентаря общественных зданий, инструмента и инвентаря производственных зданий, пуско-наладочные работы технологического оборудования;

8. платежи за согласование, подключение объекта к наружным инженерным коммуникациям (технологическое присоединение объекта).

По ряду затрат, имеющихся в сметной документации по главам 1-9, предусмотренных в МДС 85-35.2004, заказчику целесообразно принять обоснованное решение об их включении (или невключении) в НМЦК:

1. аренда земельного участка;

2. затраты по сносу и переносу зданий, сооружений и инженерных коммуникаций, по сносу лесонасаждений;

3. затраты, связанные с командированием рабочих для выполнения строительно-монтажных работ;

4. затраты, связанные с перебазировкой строительно-монтажных организаций из одного населенного пункта в другой;

5. дополнительные затраты при производстве работ в зимнее время, включая затраты по снегоборьбе (на основании сборника сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время ГСН 81-05-02-2007 при сроке строительства от начала до окончания работ в соответствии с данными проекта организации строительства (далее – ПОС) в летний период (с 01 апреля по 31 октября в цену контракта не включаются);

6. другие затраты.

К обоснованию НМЦК, предусмотренному разделом 2 Методических рекомендаций, прилагается пояснительная записка с обоснованием решения заказчика о включении (или невключении) в расчет определенных видов затрат из сметной стоимости строительства объекта и с обоснованием их размера.

Суть сметного дела заключается в правильном описании технологии ведения строительных, ремонтных, монтажных и прочих видов работ, в правильном определении объемов технологических операций, необходимых для выполнения этих работ, в умении выбрать из множества схожих расценок те, которые наиболее точно соответствовали бы описанию выполняемых технологических операций, и правильно применить выбранные расценки, отслеживать выполнение производимых работ, и расход материалов, применяемых для этих работ. И предоставить заказчику всю необходимую информацию о объемах предстоящих работ, стоимости самих работ и используемых материалов, стоимости эксплуатации машин и механизмов, трудоемкости и сроке выполнения работ.

Строительная смета является обобщающим понятием, объединяющим все виды экономических расчетов и обоснований в строительстве на этапах планирования, организации работ и учета расхода ресурсов при сооружении объекта и на период его полезной эксплуатации.

В рыночной системе ценообразования строительная смета определяется как экономический расчет потребности всех видов ресурсов, используемых и уничтожаемых в процессе строительного производства для создания объектов недвижимости - зданий, сооружений.

В строительстве правоотношения субъектов хозяйственной деятельности (заказчиков и подрядчиков) регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации. «Строительные работы на объекте должны быть выполнены в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие, предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ» (ст. 743 Гражданского кодекса РФ). Гражданский кодекс правомерно отражает взаимосвязь между технической документацией и сметой, как отдельными самостоятельными документами, и сметной стоимостью, как результатом сметных расчетов в строительстве.

Основанием для определения стоимости строительства могут служить:

- обоснования инвестиций;

- проект, рабочая документация, включая чертежи, ведомости объемов строительных и монтажных работ, спецификации и ведомости на оборудование, основные решения по организации и очередности строительства, принятые в проекте организации строительства, пояснительные записки к проектным материалам;

- федеральные и территориальные единичные расценки, другие сметные нормативы, текущие индексы цен и региональные коэффициенты уровня стоимости строительства, рыночные цены на оборудование, мебель и инвентарь;

- сметы по объектам – аналогам и справочники укрупненных показателей стоимости строительства;

- информация о ценах контрактов на строительство и техническая часть закупочной документации, публикуемая в сети «Интернет».

Порядок определения цены как экономического обоснования стоимости будущего строительства устанавливается в ст. 709 Гражданского кодекса РФ - «1. В договоре строительного подряда указываются цена подлежащей выполнению работы или способы ее определения. 2. Цена в договоре подряда включает компенсацию издержек подрядчика и причитающееся ему вознаграждение. 3. Цена работы может быть определена путем составления сметы». Таким образом, по законодательству составление сметы не является обязательным условием определения стоимости строительства, а расчеты сметной стоимости определяются как один из равноправных вариантов формирования текущей цены строительства.

Для определения сметной стоимости строительства проектируемых предприятий, зданий, сооружений или их очередей составляется сметная документация, состоящая из локальных смет, локальных сметных расчетов, объектных смет, объектных сметных расчетов, сметных расчетов на отдельные виды затрат, сводных сметных расчетов стоимости строительства (ремонта), сводок затрат и др.

Сметная документация является итогом сметных расчетов, определенным образом оформленных материалов расчета потребности в ресурсах для основных этапов и уровней планирования и управления строительным проектом. Общепринятая публичная форма сметного расчета в строительстве реализуется в виде сметной документации, которая является собственностью заказчика, независимо от разработчиков - составителей сметного расчета. Сметная документация как публичная форма результатов составления смет в строительстве, должна иметь строго установленные параметры, необходимые и достаточные для однозначного понимания и интерпретации результатов сметного расчета всеми участниками инвестиционно- строительной деятельности.

Сметные нормативы подразделяются на следующие виды:

- государственные сметные нормативы - ГСН;

- отраслевые сметные нормативы - ОСН;

- территориальные сметные нормативы - ТСН;

- индивидуальные сметные нормативы - ИСН.

Государственные, производственно-отраслевые, территориальные, фирменные и индивидуальные сметные нормативы образуют систему ценообразования и сметного нормирования в строительстве.

Территориальные сметные нормативы предназначены для организаций, осуществляющих строительство или капитальный ремонт на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, независимо от их ведомственной подчиненности и источников финансирования выполняемых работ.

Индивидуальными сметными нормативам или собственной нормативной базой руководствуются специализированные организации – составители сметы - производители работ. Как правило, эта нормативная база основывается на нормативах государственного, отраслевого или территориального уровня с учетом особенностей производства работ подрядной организации.

В случае отсутствия в действующих сборниках сметных норм и расценок отдельных нормативов по предусматриваемым в проекте технологиям работ допускается разработка соответствующих индивидуальных сметных норм и единичных расценок, которые утверждаются заказчиком (инвестором) в составе проекта. Индивидуальные сметные нормы и расценки разрабатываются с учетом конкретных условий производства работ со всеми усложняющими факторами.

Применение фирменных и индивидуальных сметных нормативов для определения стоимости строительства, финансирование которого производится с привлечением средств федерального бюджета, рекомендуется после их согласования с соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области строительства.

При применении индивидуальных сметных норм и расценок начисление на них повышающих коэффициентов не производится.

Также, сметные нормативы подразделяются на элементные и укрупненные.

К элементным сметным нормативам относятся государственные элементные сметные нормы (ГЭСН-2001-01) и индивидуальные элементные сметные нормы, а также нормы по видам работ.

ГЭСН-2001-01 отражают среднеотраслевой уровень строительного производства на принятую технику и технологию выполнения работ и могут применяться организациями-заказчиками и подрядчиками независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, не распространяются на отдельные конструкции и виды работ в уникальных зданиях и сооружениях, к капитальности и качеству которых предъявляются повышенные требования, предусматривают выполнение строительных работ в нормальных условиях, не осложненных внешними факторами.

К укрупненным сметным нормативам относятся:

сметные нормативы, выраженные в процентах, в том числе:

- нормативы накладных расходов;

- нормативы сметной прибыли;

- сметные нормы дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время;

- сметные нормы затрат на строительство временных зданий и сооружений;

- индексы изменения стоимости строительно-монтажных и проектно- изыскательских работ, устанавливаемые к базовому уровню цен;

- нормативы затрат на содержание службы заказчика (технического надзора)

1. укрупненные сметные нормативы и показатели, в том числе:

- укрупненные показатели базисной стоимости строительства (УПБС);

- укрупненные показатели базисной стоимости по видам работ (УПБС ВР);

- сборники показателей стоимости на виды работ (сборники ПВР);

- укрупненные ресурсные нормативы (УРН) и укрупненные показатели ресурсов (УПР) по отдельным видам строительства;

- укрупненные показатели сметной стоимости (УПСС);

- прейскуранты на потребительскую единицу строительной продукции (ППЕ);

- прейскуранты на строительство зданий и сооружений;

- сметные нормы затрат на оборудование и инвентарь общественных и административных зданий (НИАЗ);

- сметные нормы затрат на инструмент и инвентарь производственных зданий (НИПЗ);

- показатели по объектам аналогам;

- другие нормативы.

Сметная стоимость является основой для определения размера капитальных вложений, финансирования строительства, формирования договорных цен на строительную продукцию, расчетов за выполненные подрядные (строительно-монтажные, ремонтно-строительные) работы, оплаты расходов по приобретению оборудования и доставке его на стройки, а также возмещения других затрат за счет средств, предусмотренных сводным сметным расчетом.

Выбор метода составления сметной документации законодательством не регламентируется и осуществляется в каждом конкретном случае в зависимости от условий договора (контракта) и общей экономической ситуации. Наиболее перспективным считается ресурсный и ресурсно-индексный методы, однако, в настоящее время в строительстве преобладает базисно- индексный метод.

Выбор метода определения сметной стоимости строительства может зависеть от ряда факторов, в частности от уникальности предполагаемого объекта строительства и других факторов.

При составлении смет (расчетов) могут применяться следующие методы определения стоимости:

– ресурсный;

– ресурсно- индексный;

– базисно- индексный;

– на основе укрупненных сметных нормативов, в том числе банка данных о стоимости ранее построенных или запроектированных объектов- аналогов.

Дата добавления: 2015-07-26