Вопрос 6: Акты прокурорского реагирования.

Читайте также:

III Задачи прокурорского надзора
Q]3:1: Какие из актов прокурорского надзора должны быть исполнены в установленные законом сроки?
Q]3:1: Можно ли отдавать предпочтение процессуальному значению прокурорского надзора одной стадии перед другой
Актов прокурорского надзора (реагирования) или фак-
Акты прокурорского надзора, т.е. акты, служащие формой реализации сугубо надзорных полномочий прокурора
Акты прокурорского реагирования в сфере надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Акты прокурорского реагирования и требования, предъявляемые к ним;

Статья 23. Протест прокурора

1. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

2. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

3. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

4. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Статья 24. Представление прокурора

1. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

2. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

3. В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Статья 25. Постановление прокурора

1. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

2. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Статья 25.1. Предостережение о недопустимости нарушения закона

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Вопрос 7: механизм реализации правовых средств прокурорского надзора

Под механизмом реализации правовых средств принято понимать совокупность методов, приемов и способов осуществления прокурор-ских полномочий и вынесения актов прокурорского реагирования.

Организационные приемы призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных правонарушениях, оптимизацию планирования работы, рационализа-цию прокурорской деятельности по реализации правовых средств. Так-тические приемы – это использование подходов, выработанных передо-вым опытом, логикой, психологией, наукой управления и научной ор-ганизацией труда для решения вопроса об обоснованности, целесооб-разности и последовательности применения тех или иных организаци-онных приемов и правовых средств прокурорского надзора. Техниче-ские приемы заключаются в рациональном и активном использовании различных технических средств в целях совершенствования организа-ции работы по надзору за исполнением законов, организации труда на научной основе

Говоря о механизме реализации правовых средств, необходимо рас-крыть существующие формы (порядок) реализации правовых средств. Действующее законодательство закрепляет две основные формы реали-зации правовых средств: общую и инициативную.

Общая форма реализации правовых средств представляет собой та-кой порядок, когда для реализации полномочий прокурора или вынесе-ния соответствующих актов необходимо сообщение о правонарушении (повод) и наличие самого правонарушения (основания). Указанная форма закрепляется в ч. 2 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре примени-тельно к проведению прокурорских проверок: «Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором».

Инициативная форма заключается в реализации прокурорских пол-номочий и вынесении актов прокурорского реагирования независимо от наличия сигналов или сообщений о правонарушениях. Прокурор сам, по своему усмотрению, основанному на требованиях закона и фактиче-ских обстоятельствах, реализует соответствующие полномочия и выно-сит необходимые акты. Инициативная форма применяется в отраслях, где деятельность поднадзорных субъектов сопряжена с существенным государственным принуждением или выражается в ограничении основ-ных конституционных прав граждан или иных субъектов. Например, инициативный характер реализации правомочий прокурора носит над-зор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД и пред-варительное расследование, за исполнением законов при исполнении назначенных судом уголовных наказаний и иных мер принудительного характера, и т.п.

Вопрос 8: предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью нормативных актов.

Ядро предмета надзора- соблюдения К РФ и исполнение законов действующ на тер-и РФ.

1. Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

исполнение законов ожжет выражаться в действиях и правовых актах.

При этом документальная форма испол деят явл доминир.

Прокурор осущ надзор только за исполнением законов и издании на основе их подзаконных актов.

В число объектов не выходят граждане РФ и иных физ лица. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором

В надзорных действиях руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

3. Надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительными власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Использовать для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, периодические проверки.

4. Обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом прежде всего исходить из установленного распределения полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления.

4.1. В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Федерации и федеральному законодательству, наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).

4.2. При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые

Вопрос 9: понятия и виды прокурорских проверок.

Прокурорские проверки исполнения законов – это основное правовое средство выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся

только при наличии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содержания административно задержанных в камерах (комнатах) временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами периодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигналов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке.

Будучи разновидностью расследования, проверки служат установлению истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в социальной, банковской и других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживающие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция – в другом. Все перечисленные выше проверки являютсяпервичными.

Прокуроры проводят также повторные, или контрольные, проверки. Основной целью проведения контрольной проверки является определение качества, в основном, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Разновидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предпринятые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьшилось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правонарушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов прокурорского надзора (реагирования) или фактического устранения нарушений законов. Основная цель проведения таких проверок – определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора. Их целью является также установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, распространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наиболее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. При этом следует иметь в виду, что эффективность проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени совершения нарушения закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения времени проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя категориями: объемом и глубиной. Объем – это собственно границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узкими, то это может привести к тому, что отдельные нарушения закона останутся не выявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она выражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, способствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допустивших на-• рушения закона и способствующих (попустительствующих) им.

Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от характера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и специфики предстоящей проверки, ее сложности, а также от опыта работы и квалификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает такие элементы:

. ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного закона и других законов допускались там ранее и какие в связи с этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;

. тщательное изучение законов, положений и других нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;

. подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяемых органом, где предстоит проводить проверку;

. ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;

• изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета проверки;

. изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки;

• определение тактики и методики проведения предстоящей проверки, а именно: характера и последовательности проверочных и иных действий; определение структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабораторий и т.д.), охватываемых проверкой; определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;

• определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если в этом имеется необходимость) и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы преимущественно в виде заключений;

• составление плана или программы проверки, отражающих ее составные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы. При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки исполнения законов в составлении плана участвуют все участники проверки. В ходе проверки план ее проведения может корректироваться.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными органами фиксируется в методических пособиях и разработках. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в известность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предоставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры как сами, так и с помощью специалистов выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор. В этом смысле каждая проверка индивидуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится известно, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа вносились ранее протесты или представления, то необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены незаконные акты и устранены другие нарушения законов.

Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное применение прокурорами различных проверочных действий. Ими применяются следующие проверочные действия: ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчетами и многими другими документами; осмотр документов и предметов; назначение ревизий и экспертиз; получение заключений специалистов; беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками); получение устных или письменных объяснений; направление запросов и отдельных поручений; снятие копий с документов; составление разного рода справок.

В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода веществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсчетов); фотографированию и киносъемке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и другим действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. При этом основное внимание уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные и иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором-руководителем прокуратурысоставляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и фиксируются выявленные нарушения законов.

Вопрос 10: Административное преследование, осуществляемое прокурором.

Характеристика деятельности прокуратуры РФ с разделением ее на функции и иные направления (у отдельных авторов - участки) к настоящему времени приобрела догматический статус, что выражается в традиционном отнесении к функциям прокурорского надзора, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и участия прокурора в рассмотрении гражданских и административных дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Некоторые авторы относят к функциям прокуратуры такие направления, как международное сотрудничество и участие в правотворческой деятельности <1>. Однако в одной из своих работ мы постарались выразить свое несогласие с таким подходом, обосновывая "нефункциональность" участия в правотворческой деятельности и международного сотрудничества, во-первых, отсутствием детализации в законодательстве алгоритма осуществления названных видов деятельности, а, во-вторых, отсутствием в них присущей исключительно органам прокуратуры уникальности, поскольку они осуществляются и другими субъектами правоотношений, а применительно к функционированию прокуратуры носят вспомогательный характер <2>. -------------------------------- <1> См.: Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор. М., 2007. С. 110 - 119; Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 2000. С. 65. <2> См.: Винокуров А. Ю. К вопросу о внешнефункциональной деятельности прокуратуры Российской Федерации // Винокуров А. Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: избранные статьи. 2-е изд. М.: Изд-во МосГУ, 2012. С. 57.

При этом нами было дано определение функции прокуратуры как осуществляемого в строго регламентируемых федеральным законодательством рамках вида деятельности, направленного на достижение поставленных перед прокуратурой Российской Федерации целей, заключающегося в реализации прокурорами возложенных на них полномочий, исходя из установленной законами и руководящими указаниями вышестоящих прокуроров компетенции.

Мотивируя принадлежность того или иного вида деятельности к функции, мы солидарны с мнением других ученых о том, что речь должна идти о важном виде государственной деятельности, подчиненном стоящим перед соответствующей структурой целям, но в большей степени делаем упор на уникальность осуществления такой деятельности именно органами прокуратуры. Действительно, то же уголовное преследование в отличие от прокурорского надзора или координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью не является исключительной прерогативой прокуроров, но характер применяемых ими полномочий принципиально отличается от специфики деятельности органов дознания и предварительного следствия, также задействованных в реализации названной функции. В этом смысле, опираясь на нормы Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (далее - УПК РФ) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ или Кодекс), можно провести сравнительные параллели между функцией уголовного преследования и административным преследованием применительно к деятельности органов прокуратуры. При этом следует отметить, что анализ публикаций в рецензируемых журналах и монографических работах по проблемам реализации прокурорами полномочий, закрепленных в КоАП РФ, показывает, что большинство авторов ограничиваются лишь характеристикой надзорной деятельности. Вместе с тем в некоторых статьях, пусть и фрагментарно, подчеркивается роль прокурора как инициатора и участника процедуры административного преследования. Так, К. Винокуров отмечает, что "Кодекс не ограничивает прокурора и кругом привлекаемых к ответственности лиц, т. е. процедура административного преследования может быть инициирована прокурором не только в отношении должностных лиц (перечень которых в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ значительно шире, чем в ст. 21 Закона о прокуратуре), но и граждан и юридических лиц" <4>. В свою очередь, О. Тетерина высказывает мнение о необходимости устранения противоречий между законами, определяющими полномочия прокурора в сфере административного преследования. Оригинальное видение функциональной классификации прокурорской деятельности показал В. Балакшин, по мнению которого "прокурор, обнаружив признаки... административного правонарушения, должен исполнить одну из основных функций прокурорского надзора - в рамках Закона осуществить... административное преследование лица, допустившего противоправные действия"

Немного дальше пошел в своих рассуждениях о роли прокурора как участника процедуры административного преследования А. И. Микулин <7>, который отмечает, что "разделение основных процессуальных функций на стадии рассмотрения дела имеет место тогда, когда участником процесса становится прокурор, возбудивший производство по делу об административном правонарушении. Прокурор как участник производства по делу выступает обвинителем, выполняя функцию административного преследования (изложенное не относится к случаям, когда прокурор осуществляет функцию контроля за законностью)". Не имея целью критиковать названного автора за вольное применение не закрепленной законодательно терминологии (обвинитель, контроль за законностью), подчеркнем сам факт включения им прокурора в круг лиц, осуществляющих административное преследование, а также отнесение этой деятельности к функциям, правда, не в контексте дополнения уже имеющихся у прокуратуры основных видов деятельности. Следует отметить, что в системе ведомственного статистического наблюдения в органах прокуратуры вопросы учета работы прокуроров в сфере административного преследования нашли свое отражение. Так, в базовой форме ОН "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" имеется раздел 4 "Результаты работы в сфере административного преследования". Кроме того, применяется специальная форма АДМ "О работе прокурора в сфере административного преследования по ст. 5.59 КоАП РФ". При этом необходимо подчеркнуть, что названные документы отражают результаты применения прокурорами наиболее распространенного круга полномочий, включая сугубо надзорные, например, освобождение лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа. Таким образом, можно констатировать отсутствие на ведомственном уровне четкого разграничения деятельности (надзорной и иной), связанной с применением норм Кодекса. В контексте заявленного названия настоящей статьи и с учетом действующих положений федерального законодательства постараемся сформировать системный подход, обосновывающий наличие у прокуратуры РФ самостоятельной функции административного преследования. Как известно, ст. 24.6 КоАП РФ, подчеркивая надзорную составляющую в деятельности прокурора, закрепила, что "Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве судов". Другой роли прокурора в рамках реализации положений Кодекса законодатель не оговаривает, однако анализ отдельных прокурорских полномочий позволяет говорить об осуществлении прокурорами деятельности, которую отнести к надзорной принципиально нельзя. В ст. 37 УПК РФ законодатель, определяя двоякий статус прокурора как должностного лица, осуществляющего уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия <8>, четко не разграничил соответствующие полномочия, но с точки зрения сравнительных параллелей с Кодексом отдельные выводы можно сделать. Так, право прокурора на возбуждение дела об административном правонарушении, предусмотренное ст. 28.4 КоАП РФ, юридически созвучно его праву выносить мотивированное постановление о направлении в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. И неслучайно законодатель не включил это полномочие в гл. 1 раздела III Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) вместо исключенного в 2007 г. из арсенала прокурорских полномочий в ст. 25 права на вынесение постановления о возбуждении уголовного дела, хотя основными поставщиками соответствующих материалов являются, как правило, "общенадзорные" проверки, но не только они. Нам могут возразить со ссылкой на ту же ст. 25 Закона о прокуратуре, что постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении является актом прокурорского реагирования, вытекающим из его надзорной деятельности (по мотиву закрепления соответствующей нормы в гл. 1 раздела III), однако имеется и ряд доводов в пользу нашей позиции. Это в большей степени осложняет процесс научной идентификации, нежели создает трудности в правоприменении.

Во-первых, название документа в Законе о прокуратуре не отвечает закрепленному наименованию в ст. 28.4 КоАП РФ, поскольку гл. 28 Кодекса регламентирует возбуждение дела об административном правонарушении, а не производства по делу. Во-вторых, первое предложение ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, перечисляя более 30 статей, по которым дела могут возбуждаться только прокурором, вообще не оговаривает, вследствие какой именно предшествующей прокурорской деятельности выявляются факты совершения административно наказуемых деяний. В-третьих, является очевидным то обстоятельство, что постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении является документом, юридически тождественным протоколу об административном правонарушении, составляемому многочисленными должностными лицами органов административной юрисдикции, и это подтверждается установленными в ч. 2 ст. 28.4 Кодекса требованиями к содержанию и срокам его вынесения. Кроме того, в обоснование своей позиции мы могли бы сослаться на п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, перечисляющий виды деятельности прокуратуры, традиционно относимые к функциям, поскольку в последнем абзаце этой нормы, введенном Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ, фигурирует "возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами". Однако эта законодательная новелла подверглась нами серьезной критике в одной из статей <9> по причине неуместности включения ее в предложенном виде в ст. 1 Закона о прокуратуре, а также наличия очевидных юридических погрешностей. Вместе с тем в контексте настоящей статьи полагаем целесообразным заменить процитированную норму словами "административное преследование в соответствии с полномочиями, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях".

Еще одним аргументом в пользу наличия у прокуратуры функции административного преследования является положение ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ, наделяющее прокурора правом инициировать административное расследование путем вынесения соответствующего постановления. И хотя законодатель явно недоработал с ролью прокурора в реализации этой процедуры, о чем мы ранее высказывали свое мнение <10>, здесь правомерно говорить о юридическом аналоге прокурорского постановления с определением, выносимым должностным лицом органа, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении. -------------------------------- <10> Там же.

Проводя аналогии с реализацией прокурором функции уголовного преследования в судах посредством поддержания государственного обвинения, следует обратить внимание на ряд полномочий, изложенных в ст. 25.11 КоАП РФ. Так, прокурор в качестве участника производства по делам об административных правонарушениях (здесь законодатель не оговаривает его надзорный статус) вправе: - участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. Все эти полномочия нельзя отнести к надзорным. Однако справедливости ради подчеркнем, что безусловно относящимся к административному преследованию является лишь право представлять доказательства. Говоря о таком полномочии, как участие в рассмотрении дела об административном правонарушении, следует отметить, что его реализация может быть обусловлена как поддержанием своей позиции, высказанной в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении, то есть иметь отношение к административному преследованию, так и задачами надзора за исполнением закона при производстве по делу, если речь идет о рассмотрении его во внесудебном порядке. Участие же прокурора в рассмотрении дела об административном правонарушении в суде вне связи с направленными им материалами (а исходя из абсолютного характера закрепленного в ст. 25.11 Кодекса полномочия это возможно в судах общей юрисдикции) следует отнести к полномочию, реализуемому в рамках другой самостоятельной функции - участия прокурора в рассмотрении гражданских и административных дел судами; - приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия. Протест как процессуально значимый документ отражает несогласие прокурора в отношении вынесенного решения по делу об административном правонарушении. И здесь, как представляется, также нельзя рассматривать его исключительно как акт прокурорского реагирования, традиционно применяемый в надзорной деятельности. Все зависит, во-первых, от роли, которую играл прокурор при рассмотрении дела по существу, а, во-вторых, от того, кем (органом, должностным лицом или судом) рассматривалось дело. Рассмотрим для начала ситуацию с оспариванием решения, вынесенного во внесудебном порядке. Как отмечалось выше, прокурор осуществляет надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, осуществляемом несудебными органами и должностными лицами. То есть в предмет надзора попадает и законность выносимых по делу решений, каковыми являются постановления о назначении административного наказания и о прекращении производства по делу об административном правонарушении. В случае если прокурор был инициатором административного преследования (выносил постановление о возбуждении дела об административном правонарушении), то он заинтересован в конечном результате - наложении взыскания, поэтому, опротестовывая постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении либо о назначении несоразмерного содеянному наказания, он реализует функцию административного преследования. В ситуации, когда он был участником производства по делу, инициированному иными лицами, например, об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, роль прокурора сводится к тому, чтобы содействовать вынесению справедливого решения, то есть он не заинтересован априорно лишь в назначении наказания или освобождении от него. Поэтому его роль при принесении протеста на незаконное и необоснованное решение является надзорной. Также двойная сущность у статуса прокурора, участвовавшего в рассмотрении дела судом. В случае, когда дело рассматривается по инициированным прокурорским материалам как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах, то принесение при несогласии с вынесенным решением в первом случае протеста, а во втором - жалобы есть логическое продолжение реализации функции административного преследования. При опротестовании решения суда по делу, где прокурор участвовал изначально как незаинтересованное в конкретном конечном результате лицо, он реализует функцию участия в судах. Аналогичный подход имеет место при последующем опротестовании судебных решений, в том числе вынесенных в связи с жалобами иных участников производства по делу об административном правонарушении (ст. 30.12 КоАП РФ). В случае обжалования решений арбитражных судов по инициированным прокурором делам об административных правонарушениях речь в силу ограниченного допуска к производству идет только об административном преследовании. В ситуациях, когда прокурор направляет в арбитражный суд заявление о признании незаконным постановления органа административной юрисдикции о наложении взыскания на юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, он реализует функцию участия в судах, в том числе и при возможном последующем обжаловании судебных решений по таким делам. Наконец, весомым, на наш взгляд, аргументом в пользу наличия у прокуратуры функции административного преследования является включение Федеральным законом от 04.05.2011 N 97-ФЗ в Кодекс гл. 29.1 "Правовая помощь по делам об административных правонарушениях", ст. ст. 29.1.6 и 29.1.7 которой, регламентирующие соответственно вопросы направления Генеральной прокуратурой РФ материалов дела об административном правонарушении для осуществления административного преследования и исполнения ей запросов об осуществлении административного преследования или о возбуждении дела об административном преследовании на территории РФ, являются аналогичными ст. ст. 458 и 459 УПК РФ, регулирующим вопросы взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ с компетентными органами иностранных государств по вопросам уголовного преследования. Таким образом, анализ норм Кодекса РФ об административных правонарушениях позволяет говорить о правомерности введения в понятийный аппарат науки о прокурорской деятельности термина "административное преследование" как системного понятия, характеризующего совокупность реализуемых прокурорами полномочий, формирующих самостоятельную функцию, подчиненную задачам законодательства об административных правонарушениях, изложенным в ст. 1.2 КоАП РФ, и способствующую достижению целевых установок, адресованных прокуратуре РФ в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре.

Вопрос 11: Основания и порядок проведения прокурорских проверок.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут бытькомплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в социальной, банковской и других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживающие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция – в другом. Все перечисленные выше проверки являютсяпервичными.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, распространения положительного опыта работы практикуется проведениепоказательных проверок исполнения закона, которые проводятся наиболее опытными прокурорами.

Подготовка к проверкам обычно включает такие элементы:

. ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;

. изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки;

Вопрос 12: сущность, предмет, задачи и значение прокурорского надзора за соблюдением экологических прав и свобод человека и гражданина.

Вопрос 13: рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений.

В связи с тем значением, которое придается рассмотрению заявле-

ний, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод в проанали-

зированной выше ст. 27 Закона о прокуратуре, посвященной полномо-

чиям прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и

гражданина, целесообразно в рамках настоящей главы осветить в целом

вопрос о рассмотрении в органах прокуратуры различных обращений.

Значение рассмотрения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и

иных обращений для осуществления не только надзора за соблюдением

прав и свобод человека и гражданина, но и иных как надзорных, так и

ненадзорных направлений деятельности органов прокуратуры велико.

Так, для начала и обеспечения осуществления, по сути, всех направ-

лений деятельности органов прокуратуры необходимо постоянное

поступление в эти органы информации о фактах нарушений закона,

требующих прокурорского реагирования. Именно через заявления, жа-

лобы и иные обращения в органы прокуратуры поступает основная

масса такой информации, что подтверждается реалиями прокурорской

практики.

Не случайно Закон о прокуратуре уже в своих общих положениях

посвящает отдельную ст. 10 рассмотрению и разрешению в органах

прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений, содержащих сведе-

ния о нарушении законов. Тем самым подчеркивается значение этого

направления деятельности органов прокуратуры для решения задач

различных функций и иных направлений деятельности, а в конечном

итоге для достижения основных целей прокуратуры РФ, закрепленных

в ст. 1 Закона о прокуратуре.

В силу вышеизложенного, рассмотрение и разрешение в органах

прокуратуры различных обращений не принято ставить в один ряд с

другими функциями или иными (более мелкими) направлениями дея-

тельности органов прокуратуры. Работа по рассмотрению и разреше-

нию заявлений, жалоб и иных обращений как бы пронизывает, по сути, все функции и иные (более мелкие) направления деятельности органов

прокуратуры, во всяком случае, на начальных этапах их реализации.

Соответственно рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных

обращений относят к так называемым сквозным направлениям деятель-

ности, обозначаемым участками работы органов прокуратуры.

Правовую основу рассмотрения (включая разрешение) в органах

прокуратуры различных обращений в настоящее время составляют,

прежде всего, ст.ст. 33, 45 Конституции РФ, упомянутая ст. 10 Зако-

на о прокуратуре и специальный Федеральный закон от 02.05.2006 г.

№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской

Федерации». Кроме того, во исполнение и в целях конкретизации этого

закона применительно к органам прокуратуры в настоящее время раз-

работана и Приказом Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 г.

№ 200 введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обра-

щений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федера-

ции. Данной Инструкцией устанавливается единый порядок рассмотре-

ния и разрешения в системе прокуратуры РФ обращений граждан РФ,

иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов

должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод

других лиц, о нарушениях законов на территории РФ, а также порядок

приема граждан, должностных и иных лиц в органах и учреждениях

прокуратуры РФ. Кроме того, порядок приема, учета, регистрации об-

ращений (запросов), их формирования в надзорные, наблюдательные

производства, оформления, размножения, систематизации и хранения, а

также контроля за их исполнением устанавливается (в основном) Ин-

струкцией по делопроизводству в органах прокуратуры Российской

Федерации и их учреждениях, утвержденной Приказом Генерального

прокурора РФ от 05.06.2008 г. № 107.

В то же время для отдельных видов обращений устанавливаются

особые порядки работы другими нормативными актами. Так, обраще-

ния, являющиеся по своему содержанию сообщениями о совершенных

или готовящихся преступлениях, подлежат отдельному учету и регист-

рируются в порядке, установленном названной Инструкцией по дело-

производству. Зарегистрированные сообщения о совершенных или го-

товящихся преступлениях незамедлительно направляются с учетом

подследственности в органы, уполномоченные производить их прием, регистрацию и разрешение. В порядке и пределах, предусмотренных

процессуальным законодательством, проверяются жалобы на действия

(бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей

и прокуроров, связанные с расследованием уголовных дел, а также на

приговоры, решения, определения и постановления судов. Порядок рас-

смотрения и разрешения поступающих на заключение ходатайств о по-

миловании, а также заявлений граждан о реабилитации в соответствии с

Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» устанав-

ливается специальными приказами и указаниями Генерального проку-

рора РФ.

Рассмотрим в основных чертах общий порядок рассмотрения и раз-

решения в органах прокуратуры обращений в соответствии с положе-

ниями вышеназванных Инструкции о порядке рассмотрения обращений

и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации и Ин-

струкции по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Фе-

дерации и их учреждениях.

Прежде всего, в первой из названных Инструкций под обращением

понимаются изложенные в письменной или устной форме предложение, заявление, жалоба или ходатайство, в том числе коллективное, гражда-

нина, должностного и иного лица. В свою очередь, предложение – это

рекомендация заявителя по совершенствованию законов и иных норма-

тивных актов, деятельности государственных органов и органов мест-

ного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению

деятельности государства и общества в социально-экономической и

иных сферах. Заявление – просьба гражданина о содействии в реализа-

ции его конституционных прав и свобод или конституционных прав и

свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нор-

мативных правовых актов, недостатках в работе государственных орга-

нов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо кри-

тика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба –

просьба заявителя о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных инте-

ресов других лиц. Ходатайство – изложенное в письменной форме об-

ращение заявителя с просьбой о признании в случаях, установленных

законодательством Российской Федерации, определенного статуса,

прав, свобод.

Отдельными видами обращений, по сути, являются также запрос,

парламентский запрос, а также обращение члена Совета Федерации,

депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Для них

непосредственно первой из названных Инструкций устанавливаются

особенности порядка их рассмотрения и разрешения, на которых далее

заостряться внимание не будет.

Обращения могут быть получены в письменной или устной форме

на личном приеме, по почте, факсимильной связи, телеграфу, информа-

ционным системам общего пользования.

Прием, первичную обработку, доставку и передачу для дальнейшего

рассмотрения поступивших в органы прокуратуры обращений (как и

иных документов) осуществляют отдел прохождения корреспонденции, специальные подразделения или отдельные работники делопроизводст-

венных служб (далее – служба делопроизводства). При этом обращения, полученные работниками прокуратуры на личном приеме, при выезде в

другие прокуратуры, учреждения и организации, доставленные нароч-

ным, по различным каналам связи и информационным системам обще-

го пользования, передаются в службу делопроизводства не позднее сле-

дующего дня с отметкой о времени и месте получения документа.

Конверты с документами, в том числе письменными обращениями,

поступившие по почте, в делопроизводственной службе вскрываются, за исключением пакетов с пометкой «Лично», поступивших в адрес ру-

ководства прокуратуры от руководителей федеральных органов власти

– в Генеральной прокуратуре РФ, от руководителей органов государст-

венной власти субъекта РФ – в прокуратуре субъекта РФ, от руководи-

телей органов местного самоуправления – в прокуратуре района, горо-

да. Эти пакеты учитываются и незамедлительно передаются по назна-

чению.

В службе делопроизводства на поступивших документах, в том чис-

ле обращениях, ставятся штампы с указанием даты поступления. Затем

поступившие документы сортируются. Отсортированные от иных до-

кументов обращения передаются на предварительное рассмотрение,

которое в прокуратуре района, города осуществляет непосредственно

прокурор района, города, а в вышестоящих прокуратурах – работники

отдела по рассмотрению обращений, при этом, если в составе аппарата

– лишь один старший помощник прокурора по рассмотрению писем и

приему граждан, то такое рассмотрение осуществляет начальник служ-

бы делопроизводства.

При предварительном рассмотрении устанавливается структурное

подразделение (должностное лицо), куда (кому) следует передать на

рассмотрение обращение, а также подчеркиваются данные, необходи-

мые для регистрации, в частности фамилия, имя, отчество, адрес заяви-

теля, суть вопроса. В правом верхнем углу первой страницы документа

проставляются первые буквы фамилий лиц, на которых необходимо за-

вести алфавитные карточки, через дробь – лиц, на которых выписыва-

ются ссылочные карточки.

Все письменные обращения в течение 3 дней с момента поступления

в органы прокуратуры регистрируются на алфавитной картотеке либо

в базах данных АИК «Надзор». Здесь же регистрируются и устные об-

ращения, принятые работниками на личном приеме и оформленные ими

справкой, в которой указываются необходимые для регистрации дан-

ные (фамилия, имя, отчество, по какому вопросу, место действия, до-

машний адрес и т.д.). Регистрация обеспечивается структурными под-

разделениями и должностными лицами – исполнителями, которым об-

ращения передаются для рассмотрения и разрешения.

Далее действуют следующие правила собственно рассмотрения и

разрешения обращений.

Обращения, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их

разрешения (об органе, принявшем обжалуемое решение, о времени его

принятия и т.д.), в 7-дневный срок возвращаются заявителям с пред-

ложением восполнить недостающие данные, а также с разъяснением,

куда им для этого следует обратиться. Информация об этом подписыва-

ется начальником отдела управления Генеральной прокуратуры РФ, на-

чальником отдела, старшим помощником прокурора субъекта РФ, про-

курором города, района, приравненным к ним прокурором военной и

иной специализированной прокуратуры. Копии таких обращений хра-

нятся в номенклатурных делах. Если текст обращения не поддается

прочтению, ответ на него не дается, и оно не подлежит направлению в

соответствующие органы, об этом в тот же срок сообщается автору об-

ращения, если его фамилия и адрес поддаются прочтению.

Не подлежат разрешению обращения, содержание которых свиде-

тельствует о прямом вмешательстве авторов в компетенцию органов

прокуратуры. Об этом в срок не позднее 7 дней автору обращения на-

правляется мотивированное сообщение, которое подписывается на-

чальником Главного управления или управления Генеральной прокура-

туры РФ, Главной военной прокуратуры, старшим помощником проку-

рора субъекта Российской Федерации, прокурором города, района, при-

равненным к ним прокурором военной и иной специализированной

прокуратуры.

Без разрешения может быть оставлено обращение, лишенное по со-

держанию логики и смысла, если имеется решение суда о признании

заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического рас-

стройства. Но в иных случаях обращения недееспособных граждан под-

лежат рассмотрению в установленном порядке.

Обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбитель-

ные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного ли-

ца или членов его семьи, может быть оставлено без ответа по сущест-

ву с уведомлением заявителя о недопустимости злоупотребления пре-

доставленным ему законом правом обращения с жалобой.

Решение об оставлении обращения без ответа по существу на осно-

вании рапорта исполнителя принимается начальником отдела Гене-

ральной прокуратуры РФ, начальником отдела, старшим помощником

прокурора субъекта РФ, прокурором города, района, приравненным к

ним прокурором военной и иной специализированной прокуратуры.

При устранении причин, препятствующих разрешению обращения

по существу, заявитель вправе вновь обратиться в органы прокуратуры.

Обращения, подлежащие разрешению другими органами и учрежде-

ниями, в 7-дневный срок со дня регистрации направляются по принад-

лежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяс-

нением, куда им следует обратиться. При этом направление обращения

на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправ-

ления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) ко-

торого обжалуется, запрещается. Сопроводительное письмо с переадре-

сованием обращений подписывается начальником отдела Генеральной

прокуратуры РФ, старшим помощником прокурора субъекта РФ, про-

курором города, района, приравненным к ним прокурором военной и

иной специализированной прокуратуры и их заместителями. Уведомле-

ние же заявителю в данных случаях подписывается начальником отдела

или исполнителем.

Обращение, разрешение которого не входит в компетенцию данной

прокуратуры, в 7-дневный срок с момента регистрации направляется со-

ответствующему прокурору с одновременным уведомлением об этом

заявителя. При этом не допускается направление обращений прокурорам, не имеющим полномочий на их разрешение, или прокурорам, которые

ранее принимали по поставленным в обращениях вопросам оспаривае-

мые решения, а также прокурорам, действия которых обжалуются.

В случае принятия обращения к производству (или при приобщении

его к ранее поступившей жалобе) оно должно быть рассмотрено и

разрешено объективно, всесторонне и своевременно.

Обращения подлежат разрешению в течение 30 дней со дня регист-

рации, а если оно не требует дополнительного изучения и проверки – не

позднее 15 дней. Указанные сроки разрешения обращений в случае

проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других

исключительных случаях продлеваются прокурором либо его замести-

Дата добавления: 2015-07-26; просмотров: 203 | Нарушение авторских прав

<== предыдущая страница	\|	следующая страница ==>
Полномочия прокурора. Общие полномочия. Специальные полномочия.	\|	Профессиональный МС - Ведущий Сергей Демченко

mybiblioteka.su - 2015-2024 год. (0.132 сек.)