Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации.

План

1.Бюджетное планирование…………………………………………..3

2.Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации….9

3.Список литературы………………………………………………….25

Бюджетное планирование.

Темпы оздоровления и развития экономики страны во многом зависят от объема и рациональной структуры использования имеющихся финансовых ресурсов. Это составляет важнейшую задачу государственного регулирования экономики, выступает средством воздействия на нее. Не все проблемы функционирования и развития общества решаются независимыми рыночными силами. Для того и создается государство, чтобы обеспечить национальную оборону, охрану общественного порядка, образование, здравоохранение населения, фундаментальную науку, искусство. А для этого необходимо государственное управление. Кроме них существуют другие проблемы, где также нужна политика государства (например, денежно-кредитная политика, денежная эмиссия). Причем, чем сильнее отсталость страны, тем активнее должна быть роль государства в хозяйственном процессе. Многие государственные задачи и проблемы решаются финансово-бюджетным регулированием.

Имея определенные источники финансовых ресурсов, государство обладает правом их распределения по необходимым направлениям использования. От этого распределения зависит многое. Средства бюджета, выделяемые государством, должны быть достаточными для нормального функционирования государственных сфер деятельности. Если это не так, то государство по данному виду деятельности не сможет нормально выполнять свою изначальную функцию. Если же эти средства будут выделены в избытке, что можно объяснить, например, лоббистским влиянием или необоснованным планированием, то это тоже исказит функционирование отдельной сферы влияния и скажется на рыночной составляющей. Поэтому государство строит свою финансовую систему таким образом, чтобы она способствовала разумному использованию государственных средств.

Управление средствами связано с понятием бюджетирования, которое включает систему финансовых ресурсов и бюджетных затрат, состоящую из:

а) анализ;

б) планирования;

в) контроля.

Бюджетирование в масштабах страны выявляет денежные потоки и связи в государстве, определяет источники поступления и направления расходования денежных средств, создает систему контроля над финансовыми потоками, проводит корректировку доходных и расходных статей бюджета. "Прогнозирование и планирование в условиях рынка" рассматривается лишь часть системы бюджетирования в виде бюджетного планирования.

Термин "бюджет" понимается двояко: во-первых, это масса финансовых ресурсов; во-вторых, это соотношение между доходами и расходами системы, т.е. баланс денежных средств объекта хозяйствования.

Система бюджетного планирования в государстве складывается десятилетиями, отражая насущные проблемы состояния и развития конкретной страны. Государственные органы власти составляют проект плана получения и расходования средств, который после утверждения, становится бюджетным планом (бюджетом). План применяет такие формы воздействия на экономику, как субсидирование и финансирование.

Показательна эволюция понятия "бюджет".

Вначале в масштабах страны он рассматривался лишь как финансовый план, в котором основное место уделялось механизмам платежей, учета и отчетности. Затем в его методологию стали включать экономические аспекты, и их роль со временем возрастала. Сам бюджет стал восприниматься как главный финансовый документ страны. Он стал основным средством государственного экономического планирования, влияющим на макроэкономическую стабилизацию и рост. Сейчас понятие бюджета характеризует всесторонний процесс распределения ресурсов и распоряжения ими при сопоставлении затрат с доходами. Бюджетный кодекс страны, принятый в России в 1998 г., определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Согласно ему государственная бюджетная система страны состоит из трех звеньев:

1) федерального бюджета;

2) республиканских, областных и краевых бюджетов;

3) местных бюджетов (городские, районные, поселковые и сельские).

При составлении бюджетов различных уровней действует принцип сбалансированности, означающий, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать объему поступлений из источников финансирования.

Бюджетный план государства строится с учетом:

-выбранных общенациональных целей и политик деятельности;

-распределения ресурсов по выбранным целям;

- использования ресурсов экономным и эффективным образом.

Методически обоснование бюджетного плана происходит на основе балансового метода. Значительную долю доходной части бюджетного плана составляют налоги. Их обоснование происходит в плане по налогам и сборам. Наибольшая доля приходится на такие федеральные налоги, как подоходный, налог на прибыль и НДС. Налоги в доходы федерального бюджета собираются по всей территории страны по единым нормативам. Кроме налогов доходную часть бюджета образуют сборы: за право торговли, курортные, акцизные, таможенные пошлины, а также другие доходы государства. Средства бюджета в значительной мере формируются Министерством по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом, Министерством финансов, Министерством имущественных отношений, Министерством по атомной энергии и др.

Плановые расходы бюджета подразделяются на:

-нужды экономики,

-социально-культурные мероприятия,

-оборону

-и управление.

Значительную часть расходов составляет финансирование крупных целевых программ, ориентированных на развитие ключевых отраслей, решение социально-экономических проблем, совершенствование производственной и социально-бытовой инфраструктуры. Все целевые программы страны не должны поглощать более половины финансовых возможностей государственного бюджета. Решения, принятые в бюджетной сфере государства, сильно влияют на экономическое и социально-экономическое состояние страны. Традиционно государство расходуется на оборону, образование, медицину, содержание государственного аппарата, строительство государственных дорог, больниц, школ, жилых зданий для социально незащищенных слоев населения, что существует во всех странах мира. Расходы на оборону включают закупки вооружения и военной техники, содержание вооруженных сил, финансирование научно-исследовательских и конструкторских работ соответствующего профиля и военное строительство. Кроме того, необходимо выплачивать зарплату работникам бюджетной сферы, поддерживать социальными выплатами малообеспеченные слои населения. Последняя указанная статья является наиболее жестко планируемой в расходах, по которой почти невозможны корректировки бюджета.

Основными получателями средств бюджета являются:

-Пенсионный фонд,

-министерства финансов,

-транспорта,

-образования,

-обороны,

-юстиции,

-труда,

-здравоохранения,

-сельского хозяйства,

-по налогам и сборам,

-внутренних дел,

-природных ресурсов,

-по атомной энергии,

-культуры, энергетики,

-а также Государственный таможенный комитет,

-Генеральная прокуратура

-и некоторые другие.

В бюджетном плане планируются расходы на образование, поддержку культуры, научных исследований, обеспечение медицинского обслуживания населения и помощь малообеспеченным слоям населения. В каждом государстве складываются свои приоритеты в направлении использования средств. Тем не менее, в мировой практике сложились некоторые стандарты, определяющие рациональную по сегодняшним меркам долю того или иного направления расходования бюджета в ВВП. Так, считается, что бюджетная нагрузка 20—25% ВВП по расширенному правительству является низкой, а 36—38% — высокой. Причем низкая бюджетная нагрузка способствует достижению высоких темпов роста экономических показателей за счет того, что относительно большие ресурсы остаются в руках частных субъектов предпринимательства. Но для так называемой страны догоняющей эта нагрузка и должна быть ниже, чем у стран постиндустриальных, что важно для возможностей ее прорыва.

Планирование распределения ресурсов зависит от оценки будущего поступления средств. Для этого анализируется состояние макроэкономических параметров страны (ВВП, внешний и внутренний кредит, занятость в обществе), учитывается процесс стабилизации и роста экономики и т.д.

Обоснование сумм расходования средств по направлениям бюджетного плана происходит на основе экстраполяции (прогнозирование) прошлых тенденций с учетом качественно новых предполагаемых явлений. Сильное влияние на распределение средств оказывает изменение суммы доходной части бюджетного плана.

При превышении доходной части над расходной говорят о профиците средств бюджета, при превышении расходной — о дефиците. Начало рыночных преобразований в России характеризовалось дефицитом. По мере усиления экономического потенциала от дефицита в бюджете страна перешла к профициту.

Составлению, утверждению, анализу исполнения государственных годовых бюджетов уделяется первостепенное внимание. Именно бюджеты государства и регионов определяют все остальное финансовое планирование. Не случайно страны рыночной экономики традиционно имеют хорошо развитые системы государственного финансово-бюджетного планирования.

Бюджетный план страны обычно составляется на год. Однако он может составляться и на более длительные периоды времени. Так, с 2003 г. российский государственный бюджет начинают планировать на три года, в том числе по годам.

Практика бюджетного планирования в России за годы рыночных преобразований имеет свои особенности. Так, заметна тенденция укрепления федерального бюджета. Улучшение его состояния связано как с существенным ростом доходов, так и с ограничениями на расходы. Бюджет страны характеризует не только его масштаб, но и структура расходной части. По направлениям расходования федеральный бюджет России характеризуется преимущественным поддержанием силовых ведомств страны. Это связано с необходимостью выполнения любым государством его основополагающей цели создания. Расходы на национальную оборону в бюджете РФ составляют от 3,8% до 2,65% ВВП или 17% всех бюджетных расходов, на правоохранительную деятельность — около 1,7% ВВП или 11% расходов. На образование направляется около 0,7% ВВП (для сравнения: желательным считается уровень 4% ВВП) или 3,8% расходов. На государственное управление направляется около 3,5%, на здравоохранение — 1,8%, на науку — 1,7%, на культуру, искусство и кино — 0,5% расходной части бюджета. Ряд экспертов считает, что дефицит расходов статей, связанных с интеллектуальной собственностью (образование, здравоохранение и наука), в перспективе может негативно отразиться на развитии страны. Кроме того, федеральный бюджет страны отличает высокая степень централизации бюджетных пополнений, что связано со сложившейся практикой его взаимоотношений с региональными бюджетами. Кроме того, практика российского бюджетного планирования отличается значительными корректировками структуры бюджета после начала финансового года. Это связано с сильной зависимостью бюджета от "нефтяной трубы" страны, которая пока еще определяет основные доходы государства. Эксперты также отмечают "непрозрачность" резервного фонда государственного бюджета РФ.

Порядок рассмотрения и утверждения бюджета страны в целом несет демократический характер и состоит в следующем:

Вначале президент страны составляет бюджетное послание федеральному собранию, которое строится на основе прогноза социально-экономического развития страны, сводного баланса намечаемых финансовых ресурсов и основных направлений бюджетной политики. С учетом этой информации рассчитываются контрольные цифры плана на бюджетный год, который длится с 1 января до 31 декабря планового года. На базе этих данных разрабатывается первичный проект бюджета, и это обычно происходит в течение первой половины текущего года. Считается, что первоначальный проект российского федерального бюджета содержит в себе сильное влияние популистских течений, включает политические обещания и далек от реальности. После обсуждения в общественных институтах проект, приобретающий более реалистичные черты, поступает осенью текущего года для обсуждения в Государственную Думу. Там проект бюджетного плана вначале рассматривают в комиссиях. Потом, после внесения изменений и дополнений, он представляется на рассмотрение и утверждение в верхнюю палату — Федеральное Собрание. Его плановые параметры будут включены в закон о федеральном бюджете, который после утверждения парламентом подписывается президентом страны. В случае несогласия президента с мнением парламента, на бюджет накладывается вето в исполнении. Выполнение бюджетного плана контролируется Контрольно-счетной палатой при парламенте и соответствующими государственными финансовыми органами.

В динамике последних лет российская практика бюджетного планирования заметно стабилизируется, хотя по-прежнему точное исполнение утвержденного бюджетного плана для страны является проблематичным. Бывает, что к концу года фактические расходы превышают плановые, а доходы наоборот: оказываются ниже плановых. Нередки случаи, когда для бюджета возникает необходимость неоднократных корректировок. Может происходить перераспределение резервов с тем, чтобы обеспечить ресурсами иные, чем предусмотрено, направления деятельности.

С укреплением рыночного потенциала закономерно уменьшается доля государственной поддержки отраслей экономики. Так, в России заметно снижаются расходы на промышленность, энергетику и строительство, уменьшается государственная поддержка и сельского хозяйства из средств бюджета. Однако в обществе всегда остаются виды деятельности, требующие государственной поддержки: научные исследования, культура, бесплатное образование, бесплатное здравоохранение и некоторые другие. В бюджетном планировании заметнее стала проявляться тенденция к оптимизации расходной части бюджета путем снижения федерального влияния при усилении регионального (местного) влияния и частного предпринимательства.

Таким образом, составление и исполнение бюджетного плана является частью финансово-бюджетного регулирования страны. Государственная бюджетная система состоит из трех звеньев (Федеральный, региональный и местный). Планирование бюджета определяет процесс обоснованного формирования и использования денежных средств государства. Бюджет страны характеризует его масштаб и структура. Бюджетный план является средством воздействия государства на рациональное использование имеющихся финансовых ресурсов.

Составляющая финансового планирования, позволяющая определить объем, источники и целенаправленное использование бюджетных ресурсов на каждом из уровней управления: федеральном, региональном, муниципальном; необходимый компонент обоснованного функционирования бюджетной системы, неотъемлемая часть бюджетного процесса. С помощью бюджетного планирования определяется движение бюджетных средств в соответствии с целями и задачами, установленными в Бюджетном послании Президента РФ, основных направлениях социально-экономического развития страны и прогнозных расчетах для соответствующих территорий. Бюджетное планирование призвано показать реальные допустимые затраты и обосновать стратегию решения приоритетных отраслевых, региональных и муниципальных задач. Бюджетное планирование включает: определение общего объема и источников поступления бюджетных средств на федеральный, регион, и (муниципальных уровнях; формирование расходов бюджетов)на основе единой методики расчета минимальной бюджетной обеспеченности, норм и нормативов финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг; установление направлений использования бюджетных средств, способствующих выполнению планов-прогнозов социально-экономического развития страны и приводящих к росту эффективности обществ, производства, экономии материальных, трудовых и финансовых ресурсов. Бюджетное планирование увязывает макроэкономические прогнозы о бюджетных доходах с предложениями по государственным расходам. С учетом принципов бюджетного федерализма в ходе бюджетного планирования: распределяются доходы и расходы между бюджетами разных уровней на основе использования существующих форм межбюджетных отношений в целях достижения баланса в каждом бюджете определяются объем федеральных, региональных и муниципальных заимствований, размеры бюджетных резервов; устанавливаются величина и источники покрытия дефицита бюджета; осуществляется разносторонний бюджетный контроль за процессами, протекающими в реальном секторе экономики и на финансовых рынках. В условиях перевода экономики России на рыночные основы хозяйствования существенно изменились содержание, методология и методика бюджетного планирования. Количественные ориентиры, используемые в бюджетном планировании, из директивных стали индикативными (рекомендательными); появилась возможность вместо валовых затратных показателей применять иные измерители, нацеленные на конечные качественные и количественные результаты; возникла необходимость использования разных вариантов прогнозных расчетов; большое значение стало придаваться выбору оптимальных решений. Вместе с тем бюджетное планирование сохранило свое значение как базы для составления основного финансового плана деятельности органов власти разных уровней. Ежегодно бюджетные показатели утверждаются, как и ранее, на федеральный и регион, уровнях в форме законов, на местном - в форме решений представительных органов местного самоуправления.

К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования относят методы: -экономического анализа;

-экстраполяции;

-математического моделирования;

-индексный,

-балансовый и др.

Бюджетное планирование осуществляется в несколько этапов:

-составление проектов бюджетов финансовыми органами разных уровней;

-рассмотрение проектов бюджетов в исполнительных органах власти;

-рассмотрение проектов бюджетов и утверждение бюджетов в законодательных (представительных) органах государственной власти разных уровней и в органах местного самоуправления;

-поквартальное распределение финансовыми органами федеральных, региональных и муниципальных уровней доходов и расходов,

-а также составление сводных бюджетных росписей.

Составление проектов бюджетов финансовыми органами -важнейший этап, от которого зависят характер, качество и своевременность бюджетного планирования. Он состоит из двух стадий: подготовительной (проводятся организационно-методические мероприятия, определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, разрабатываются нормы и нормативы и т.д.) и конкретно-адресной (планируются виды и суммы доходных поступлений, устанавливаются конкретные направления расходования бюджета средств по отраслям, ведомствам и целевому назначению). Вся дальнейшая организация и методическая работа по составлению проектов бюджетов разных уровней также проводится соответственный финансовыми органами.

Внутри финансовых органов всех уровней организационно-методическую работу по бюджетного планирования, ведут соответствующие бюджетные подразделения:

-Департаменты бюджетной политики Министерства финансов РФ и министерств финансов республик в составе РФ,

-бюджетные комитеты, управления и отделы исполнительных органов субъектов -Федерации и органов местного самоуправления.

Они направляют, координируют и организуют многогранную деятельность финансового аппарата по составлению проектов бюджетов.

Правовые основы Б.П. определяются Конституцией страны, законами, нормативными актами, принимаемыми на федеральный регион, и муниципальных уровнях. Так, в России ими выступают:

- Конституция РФ, конституции республик в составе РФ,

-Уставы субъектов Российской Федерации,

-Бюджетный кодекс РФ и др.

Конституцией РФ установлены права органов государственной власти и управления в области разработки и утверждения бюджета, разграничены функции между федеративными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, четко зафиксирована правовая самостоятельность органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. Более детальное разграничение бюджетных прав как в части норм доходов и расходов, так и в части процессуальных норм устанавливается бюджетным законодательством: введенным в действие с 1 января 2000 Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», принимаемыми федеральными и региональными законами, касающимися отдельных сторон бюджетного процесса, а также годовых бюджетов, др. законодательными и нормативными актами. Эти законы определяют организационные основы бюджетного планирования, порядок расчета объема расходов бюджетов, порядок и условия формирования их доходной базы, формы и объемы межбюджетного перераспределения средств, взаимоотношения представительных органов власти с исполнительными на каждом уровне управления и т.п. Конкретизация бюджетных прав соответствующих структур (Федерального центра, субъектов РФ и муниципальных образований) осуществляется путем ежегодного принятия Закона РФ о федеральном бюджете на предстоящий год, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, решений представительных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления об утверждении соответствующего бюджета, о внесении изменений в него, о порядке финансирования расходов бюджета, если последний не был утвержден в срок, и т.д.

Реформа межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В числе серьезных препятствий на пути экономических реформ нередко называется состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации. Действующая их система не способствует возникновению должных стимулов у региональных и местных властей к обеспечению ответственного управления бюджетами и проведению экономической политики, направленной на стимулирование деловой активности, развитие конкуренции и поддержку вновь возникающих частных предприятий. В результате в России сложился неблагоприятный по сравнению со многими другими странами с переходной экономикой предпринимательский и инвестиционный климат, характеризующийся чрезмерно высокими издержками входа на рынки, сборами, налогами и различными поборами. Для его существенного улучшения необходимо изменить условия, в рамках которых оперируют региональные и местные органы власти и должностные лица. На это и нацелена крупномасштабная реформа межбюджетных отношений, предусмотренная новой экономической программой российского правительства "Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу".

В ряде недавних исследований была предпринята попытка пересмотреть общепризнанные подходы к сфере бюджетного федерализма и накопленный в ней практический опыт. Многие содержащиеся в них положения относятся именно к развивающимся или переходным экономикам. Представители направления, получившего название "федерализм, сохраняющий рынок" исходят из того, что оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста. Эффективные реформы, скорее всего, должны предусматривать меры в обоих направлениях.

Межбюджетные отношения в России: современное состояние.

После завершения периода "хаотичной децентрализации" межбюджетных отношений в середине 1990-х годов в России были установлены более или менее унифицированные подходы к разграничению доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, в значительной степени заменившие прежние индивидуальные двухсторонние соглашения. Однако официальное законодательство и реальная практика межбюджетных отношений по многим аспектам далеки друг от друга. Поэтому для анализа и оценки сложившейся в России системы межбюджетных отношений необходимо их четко разграничивать.

Доля межбюджетных трансфертов в общих доходах региональных бюджетов в некоторых странах

Однако с точки зрения формальной (законодательной) автономии ситуация выглядит совершенно иначе. Фактически сохраняются правовые основы сверхцентрализованной советской системы, которые в 1990-е годы по ряду направлений были даже усилены мерами по ограничению "легитимной" автономии субнациональных властей. Подавляющая часть их доходов и расходных обязательств регламентируется властями более высокого, в основном федерального уровня. Единая федеральная налоговая служба (министерство) собирает все виды налогов, большая доля налоговых сборов поступает в федеральное казначейство, которое затем расщепляет их между бюджетами разных уровней. Федеральные власти в рамках ежегодного закона о федеральном бюджете устанавливают нормативы отчислений от основных налогов в бюджеты регионов. Лишь около 15% "официальных" (отражаемых в отчетности) доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим субнациональным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе - по уровню максимальных ставок). Вступившие в силу нормы нового Налогового кодекса еще больше ограничивают автономию субнациональных властей, сузив перечень региональных (местных) налогов и возможности по управлению ими.

В результате по степени налоговой самостоятельности субнациональным властей Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким, как Канада, Швейцария и США, где субнациональным власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. С данной точки зрения бюджетная система в России существенно более централизованна, чем в Китае, Индии и Бразилии. Среди других федераций лишь Германия и Мексика характеризуются сопоставимым с Россией и весьма низким уровнем налоговой автономии субнациональных властей. При этом надо иметь в виду, что Германия и Мексика не являются столь крупными и внутренне неоднородными, как Россия. К тому же многие специалисты считают, что чрезмерная централизация налоговых полномочий служит одной из причин низкой эффективности деятельности органов власти в обеих странах.

Что касается расходных полномочий субнациональных властей, то формально за регионами и муниципалитетами закреплены расходы на региональные и местные органы власти, находящиеся в их собственности (ведении) учреждения и организации, на выплату субсидий жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту, на содержание дорог регионального значения. Кроме того, они разделяют с федеральным центром ответственность за финансирование весьма аморфных "совместных расходов", включающих такие крупные статьи, как образование, здравоохранение, социальная политика, субсидии экономике. Действующее законодательство закрепляет расходные обязательства за бюджетами более низких уровней без предоставления им существенной автономии в определении их размеров и финансирования. С этой точки зрения размер и структура большей части расходных статей субнациональных бюджетов являются объектом жесткого федерального регулирования. К тому же на региональные и местные бюджеты в соответствии с рядом федеральных законов были возложены значительные обязательства, не обеспеченные доходными источниками

Проводимая в России политика бюджетного выравнивания характеризовалась как недостаточной "прозрачностью", так и индивидуальным учетом текущих бюджетных потребностей регионов, что ослабляло стимулы и ответственность субнациональных властей. Однако затем технология распределения федеральных трансфертов между регионами заметно улучшилась, и основная часть федеральной помощи была сконцентрирована в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). В рамках трехлетней программы правительства по реформированию межбюджетных отношений методика и процедуры распределения средств ФФПР стали более "прозрачными", жесткими и менее зависимыми от бюджетной политики конкретных регионов. Новая методика позволяет перераспределять федеральную помощь в пользу наименее обеспеченных регионов. В то же время вне ФФПР до сих пор существуют менее "прозрачные" виды федеральной помощи регионам, такие, как бюджетные ссуды разных видов, списания (отсрочки) долгов и так называемые "взаимные расчеты".

После принятия федерального закона, позволившего региональным и местным органам власти практически без ограничений осуществлять заимствования, последовал резкий рост субнациональных долгов. Наличие разнообразных и весьма изощренных долговых инструментов усложняет оценку величины накопленного долга и кредитоспособности субнациональных администраций. Эти инструменты включают различные виды векселей, в том числе выпускаемых "уполномоченными" банками или другими контролируемыми региональными властями структурами, прямые займы, гарантии. Согласно официальной отчетности, величина накопленного субнационального долга невелика (менее 2% ВВП), но в нем не учитываются многие виды долгов.

Главное различие между существующими в России "официальной" и реальной системами межбюджетных отношений состоит в том, что на практике субнациональные власти, прежде всего субъекты Федерации, обладают высокой степенью автономии. Фактически действующая система характеризуется значительной децентрализацией как полномочий, так и ресурсов. Однако в условиях высокоцентрализованной "официальной" системы межбюджетных отношений эта автономия в основном проявляется в неформальных действиях.

Субнациональные органы власти располагают широкими возможностями влиять на экономические структуры и финансовые институты, действующие на подведомственной им территории. Это - прямое и непрямое (через контролируемые структуры) участие в капитале, предоставление коммунальных услуг, использование различных инспекций, уполномоченных взимать штрафы и сборы, связи с судебными, антимонопольными и налоговыми федеральными структурами, лицензирование, влияние на правоохранительные органы.

В таких условиях региональные администрации практически постоянно используют ресурсы предприятий и финансовых институтов для предоставления и финансирования бюджетных услуг. Во-первых, большинство крупных промышленных предприятий унаследовало от советских времен объекты социальной инфраструктуры, включая жилье, больницы, детские сады. Многие предприятия, прежде всего рентабельные, продолжают содержать данные объекты даже в том случае, если они формально переданы на баланс муниципалитетов. Что еще важнее, прибыльные предприятия обычно субсидируют региональную экономику в самых различных формах, таких, как поддержание убыточных предприятий розничной торговли, строительство жилья, дорог, памятников, спортивных сооружений и т.д. В качестве компенсации они могут получать от администрации различные привилегии, включая явные или скрытые налоговые льготы, реструктуризацию задолженности, защиту от банкротства или конкуренции. К тому же региональные администрации напрямую или через подконтрольные им структуры нередко выступают крупными акционерами "бюджетообразующих" предприятий, а с учетом активизации политики реструктуризации задолженности (в том числе налоговой недоимки), обмена долгов на акции, банкротств эта практика получила, по-видимому, еще большее распространение. Внешнее управление неплатежеспособными предприятиями также зачастую находится под контролем, по крайней мере неявным, региональных администраций.

Региональные власти заинтересованы в таких двухсторонних договоренностях с предприятиями по поводу прямого предоставления ими бюджетных услуг, поскольку появляется возможность не делить часть своих доходов с федеральным центром и обойти жесткое регламентирование расходов в рамках формальной системы межбюджетных отношений. В результате регион фактически получает 100% дополнительных (не попадающих в отчетность) доходов и полностью контролирует соответствующие расходы. Предприятия также могут быть заинтересованы в финансировании региональных бюджетных программ, ведь снижение прибыли ведет к сокращению их налоговых обязательств перед федеральными властями. Кроме того, многие регионы имеют один или несколько "уполномоченных" коммерческих банков, обслуживающих различные финансовые потоки региональных администраций, предоставляющих займы на покрытие бюджетного дефицита и выпускающих векселя для налоговых и бюджетных расчетов. С аналитической точки зрения весьма сложно отделить реальные бюджеты администраций от бюджетов контролируемых ими предприятий и финансовых институтов.

Создание субнациональными властями различных внебюджетных фондов представляет собой еще один способ проведения неформальной фискальной политики. Хотя официально они являются нелегитимными (не авторитетная власть для масс, фиктивная), в законодательстве существует множество пробелов. Например, такие фонды могут быть созданы независимыми некоммерческими организациями, неявно контролируемыми региональными администрациями, которые вынуждают предприятия платить в эти фонды "добровольные" взносы. Особенно страдает от подобных поборов малый бизнес. Такого рода фонды предоставляют региональным властям те же самые возможности по уклонению от разделения доходов с федеральным центром, с одной стороны, и полному контролю над собственными расходами - с другой. Субнациональные власти также могут иметь специальные счета, на которые поступают различные штрафы, другие внебюджетные платежи, "сверхплановые" бюджетные средства, полученные от экономии определенных видов расходов. Это тоже позволяет им свободно пользоваться названными ресурсами. Средства, проходящие через такие счета, в среднем составляют около 5% доходов официальных бюджетов, однако в отдельных регионах этот показатель намного выше.

Альтернативы реформ

Противоречие между формальной централизацией и неформальной автономией субнациональных властей в России обусловливает возникновение ряда серьезных проблем. Во-первых, высокоцентрализованная формальная система ослабляет финансовую ответственность на региональном и местном уровнях управления. Во-вторых, вынужденно "теневая" налогово-бюджетная политика субнациональных властей способствует их ориентации на установление коррумпированных отношений с предприятиями.

На федеральном уровне широко распространено мнение, что в начале переходного периода произошла слишком резкая и быстрая децентрализация и что требуется восстановление утраченных федеральным центром позиций. Кроме того, стремление к усилению федерального регулирования оправдывалось многочисленными примерами проведения нерациональной экономической политики, массовой коррупцией и противодействием реформам на региональном уровне.

Усиление нагрузки на региональные бюджеты за счет федеральных мандатов не способствовало проведению ответственной бюджетной политики и еще больше расширило возможности перекладывания финансовой ответственности на федеральный центр. Региональные и местные органы власти не ощущали реальную ответственность за состояние своих бюджетов и последствия принимаемых решений до тех пор, пока не получили подлинную финансовую самостоятельность в рамках четких и практически выполнимых требований бюджетного законодательства.

Децентрализация бюджетной системы России должна сопровождаться усилением политической централизации. Проведенная в стране реформа органов власти (создание федеральных округов, реорганизация Совета Федерации) -шаг именно в этом направлении. Установленный федеральными законами механизм усиления финансовой ответственности на региональном уровне действительно является ключевой предпосылкой эффективной децентрализации бюджетной системы России. В программе российского правительства разработана законодательная база института банкротства региональных администраций с возможным или даже обязательным введением вышестоящими властями внешнего финансового управления.

Основные направления реформы межбюджетных отношений

Предлагаемая реформа межбюджетных отношений опирается на идеи концепции "федерализма, сохраняющего рынок", сформулированной Б. Уэйнгастом и некоторыми другими авторами. Согласно этой концепции, решающую роль в успешном экономическом развитии ряда стран сыграло сочетание следующих пяти условий: 1) наличие эффективного федеративного устройства (имеется несколько уровней власти с четко установленными полномочиями и ответственностью); 2) высокая степень автономии субнациональных властей при проведении экономической политики в пределах их территорий; 3) общественное признание полномочий центральных властей по обеспечению функционирования единого рынка и отсутствие барьеров для перемещения товаров и факторов производства; 4) разделение доходов между уровнями власти и заимствований в рамках жестких бюджетных ограничений; 5) наличие институциональной устойчивости при разграничении полномочий и ответственности, которая не может быть нарушена в одностороннем порядке или по договоренности органов власти.

Эффективная стратегия реформирования межбюджетных отношений в России может опираться на ряд преимуществ концепции "федерализма, сохраняющего рынок". Для реализации такой стратегии необходимы действия в следующих направлениях: обеспечение законодательно закрепленной автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий; уточнение расходных обязательств субнациональных властей и наличие законодательных гарантий их автономного финансирования за счет достаточной собственной налоговой базы; передача с регионального на федеральный уровень дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе; создание правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональными бюджетами; реформирование политики трансфертов с целью повышения ее "прозрачности" и стабильности; обеспечение федеральными властями свободы торговли и мобильности факторов производства, а также соблюдение базового федерального законодательства экономического характера, в частности, закона о конкуренции.

Реализация названных мер способствует большей независимости "официальной" налогово-бюджетной политики субнациональных властей, напрямую связывает финансовое состояние региональных и местных бюджетов с ее результатами. Региональные и местные органы власти могут самостоятельно управлять своими ("официальными") расходами и отвечать за соотношение "издержек" и "выгод" принимаемых ими решений. Возникающая в рамках жестких бюджетных ограничений конкуренция между регионами за привлечение инвестиций усиливает заинтересованность региональных властей в проведении политики, ориентированной на осуществление экономических реформ и содействие экономическому росту. Четкие и реальные требования бюджетного законодательства позволяют федеральному центру добиваться их безусловного соблюдения, что повысило бюджетную ответственность субнациональных властей и приведит к сокращению их неформальной деятельности. Поскольку предлагаемые меры существенно уменьшают заинтересованность региональных и местных органов власти в "теневых" бюджетах, они становятся более действенными по сравнению с любым ужесточением прямого федерального контроля над субнациональными финансами.

Увеличение размеров федерального бюджета -расширение "официальной" автономии региональных и местных властей, сопровождается увеличением относительных размеров федерального бюджета. На федеральном уровне можно более эффективно управлять значительной частью расходов на социальную защиту населения, за которые в настоящее время несут ответственность субнациональные власти. Федеральное правительство учитывает в своей политике межрегиональные диспропорции в уровне жизни населения и налоговом потенциале. Кроме того, в результате конкуренции субнациональных властей за привлечение инвестиций, объем средств, выделяемых регионами и муниципалитетами на социальную поддержку населения, резко сокращается. Усиление непосредственного участия федерального правительства в социальной защите населения уменьшает потребность регионов в финансовой помощи общего (нецелевого) характера. Передача финансовой ответственности за федеральные мандаты федеральному центру способствовало их оптимизации и сокращению. Создание законодательной базы для обеспечения финансовой ответственности и жестких бюджетных ограничений для субнациональных властей, а также повышение квалификации персонала их финансовых органов потребовали определенного времени. В дальнейшем, по мере формирования механизмов, обеспечивающих финансовую самостоятельность и ответственность регионов, развития конкуренции между ними и ослабления социального неравенства доля субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете страны стала расти, а федерального - снижаться.

Автономия в области бюджетных расходов.

В Бюджетный кодекс внесены поправки, не только четко разграничивающие расходы между уровнями бюджетной системы, но и гарантирующие права субнациональных властей самостоятельно определять размеры, структуру и порядок финансирования расходов регионального и местного характера. По предметам совместного ведения (Конституции Российской Федерации) приняты отдельные "отраслевые" законы, направленные на разграничение расходных полномочий и обеспечение автономии субнациональных властей по конкретным позициям. В целом стремимся к полной автономии того или иного уровня власти в установлении объема, структуры и в финансировании определенных видов расходов. Однако в таких важных областях совместного ведения, как образование и здравоохранение, оказывается эффективное (дополнительное) долевое софинансирование региональных и местных расходов за счет федеральных субсидий, предоставление которых увязано с соблюдением в регионах общенациональных минимальных стандартов количества и качества соответствующих бюджетных услуг.

Освобождены субнациональные власти от бремени нефинансируемых федеральных мандатов. Значительная их часть отменена в законодательном порядке, а финансовая ответственность за оставшиеся передана на федеральный уровень. Законодательно запрещено возложение на субнациональные власти нефинансируемых или частично финансируемых федеральных мандатов. Для остающихся федеральных мандатов по расходам на социальную защиту населения могут быть предусмотрены два основных варианта: финансирование непосредственно из федерального бюджета или предоставление регионам целевых субвенций на их выполнение. Второй вариант позволяет более эффективно использовать административные и информационные преимущества региональных и местных органов власти, а также избегает сбоев в финансировании данных расходов при их передаче в федеральный бюджет. Однако его серьезным недостатком является - торг и связанные с этим необъективность и нестабильность в распределении соответствующих субвенций.

Следует отказаться от федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере, финансируемой из региональных и местных бюджетов. Такое регулирование может считаться особым видом федерального нефинансируемого мандата, составляющего около 20-30% расходов субнациональных бюджетов. Обеспечение реальной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти, предоставление им адекватных налоговых полномочий, стабильность в распределении федеральных трансфертов создают предпосылки для децентрализации полномочий по установлению уровня заработной платы и регулированию численности занятых в бюджетной сфере.

Повышению качества управления расходами на субнациональном уровне способствует разработка оценочных критериев и стандартов "лучшей практики" бюджетной политики субнациональных властей. Необходимо публичное, максимально широкое распространение среди населения и потенциальных инвесторов информации об основанных на них рейтингах региональных и местных администраций.

Автономия в налоговой политике.

Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы давало возможность ограничивать общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его "мягкость". Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным.

Систему расщепляемых налогов необходимо заменить практикой четкого закрепления каждого налога за тем или иным уровнем бюджетной системы. Кроме того, должны быть существенно расширены права региональных и местных властей по введению налогов и определению их ставок. Только при таких условиях региональные и местные администрации будут полностью ответственными за состояние своих бюджетов. Новый Налоговый кодекс содержит крайне узкий перечень региональных и местных налогов, но и в этих рамках в налоговое законодательство могут быть внесены поправки, направленные на расширение налоговой базы и полномочий субнациональных властей, в частности, за счет предоставления им права вводить надбавки к ставкам по федеральным налогам и снятия ограничений по установлению ставок и определению налогооблагаемых баз по региональным и местным налогам. Самостоятельность субнациональных властей можно повысить за счет формирования их собственных налоговых и казначейских служб.

Согласно классической теории, потребностям региональных и местных органов власти в наибольшей степени отвечают налоги с немобильной или формируемой на месте налоговой базой, что позволяет избегать возникновения негативных внешних эффектов и других проблем при управлении ими. Однако, как было показано Р. Бердом, в распоряжение региональных властей могут поступать такие крупные налоги, как, например, налог с продаж или (региональный) НДС23. Введенный в России региональный налог с продаж является стабильным источником доходов для субнациональных бюджетов и является основой реальной налоговой автономии региональных властей. Даже связанные с ним внешние эффекты способствуют проведению более ответственной налоговой политики на местах.

Финансовая ответственность и субнациональные заимствования.

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений не обеспечивает должной ответственности субнациональных властей за собственную платежеспособность, эффективное управление финансами, соблюдение федерального законодательства. Частично это обусловлено крайне высокой централизацией "официальных" межбюджетных отношений. Формирование их системы с выполнимыми и едиными для всех требованиями, четким разграничением расходных и налоговых полномочий - основополагающее условие повышения ответственности и ужесточения подотчетности субнациональных властей.

В то же время нужны дополнительные механизмы для обеспечения ответственности региональных и местных органов власти за проводимую ими финансовую политику. Принятый закон, позволяющий президенту РФ отстранять от должности глав администраций субъектов Федерации в случае неоднократного нарушения ими федеральных законов, уже усилило влияние федерального центра на регионы. Кроме того, финансовую ответственность субнациональных администраций можно повысить путем законодательного закрепления института их банкротства (неплатежеспособности) и введения вышестоящими органами власти режима временного внешнего финансового управления. Хотя такой механизм не типичен для федеративных государств, специфика российских условий, в том числе слабость формирующихся демократических институтов, оправдывает подобную меру.

После кризиса возможности заимствований на финансовых рынках у большинства регионов крайне незначительны. До тех пор пока федеральное правительство дает четко понять потенциальным кредиторам, что оно не будет гарантировать субнациональные заимствования, эти ограничения останутся весьма жесткими даже при отсутствии формальных запретов на эмиссию регионами долговых инструментов. Несмотря на это, региональные администрации оказывают давление на действующие на их территориях предприятия и финансовые институты, поэтому введение дополнительных временных ограничений на субнациональные заимствования представляется разумным. Однако большинство их должно быть постепенно отменено в целях развития рынка региональных заимствований и конкуренции между регионами за более высокие кредитные рейтинги.

Федеральные трансферты.

Описанное выше четкое разграничение расходных и налоговых полномочий повысит эффективность предпринимаемых в последнее время мер по повышению "прозрачности" и объективности распределения федеральных трансфертов, усилению их целевой направленности и концентрации в наименее обеспеченных регионах.

Автономия на местном уровне.

С учетом размеров территории многих субъектов Российской Федерации содействие налогово-бюджетной автономии местных органов власти является важнейшим элементом предлагаемой реформы. Здесь могут применяться те же принципы и подходы, что и в отношении автономии региональных властей: четкие расходные полномочия и ответственность, наличие адекватной налоговой базы с правом введения собственных налогов, отсутствие нефинасируемых мандатов и т.д. Однако вопрос о бюджетной автономии местных властей весьма непрост.

Согласно закону об общих принципах организации местного самоуправления, каждое поселение может получить статус муниципального образования. Это усложняет реформирование межбюджетных отношений, поскольку многообразие муниципалитетов (как существующих, так и способных появиться при делегировании на местный уровень налоговых полномочий) затрудняет выработку и применение общих механизмов, обеспечивающих их самостоятельность и ответственность. Кроме того, в правовом отношении муниципальные образования даже не входят в систему органов государственной власти, что создает серьезные проблемы при предоставлении им тех или иных расходных или налоговых полномочий.

Возможный выход из положения - создание в субъектах Федерации более крупных территориальных единиц, имеющих органы государственной власти. Практически такие единицы (большие города и бывшие административные районы) уже существуют. Одни из них имеют статус муниципальных образований, другие - являются территориальными подразделениями региональных администраций, взаимодействующими с более мелкими муниципальными образованиями. Рамочным федеральным законодательством можно было бы установить общие принципы создания третьего, местного, уровня государственной власти с выборными органами, не заменяющего, а дополняющего местное самоуправление. В этом случае в федеральном законодательстве за местными органами государственной власти могут быть четко закреплены бюджетные и налоговые права и обязанности. При этом каждому поселению по-прежнему должно быть гарантировано право на получение статуса муниципального образования с соответствующими ему налоговыми полномочиями и расходными обязательствами. Однако государственные функции (в области образования, здравоохранения и т.д.) должны быть переданы вновь созданным местным органам государственной власти, непосредственно взаимодействующим (в том числе на договорной основе) с органами местного самоуправления.

В российских условиях успешное обеспечение реальной автономии местного уровня власти в огромной степени зависит от региональных властей и их интересов. Установленная финансовая самостоятельность повышает заинтересованность в создании аналогичных условий для местных органов власти. Таким образом, упорядочение налогово-бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации - это важнейший фактор развития эффективного местного самоуправления.

Экономическая программа российского правительства 2009 г. и перспективы реформы межбюджетных отношений

В своей экономической программе российское правительство одобрило комплексную реформу межбюджетных отношений, идеология которой во многом совпадает с предложениями, содержащимися в Обзоре экономики Российской Федерации, подготовленном ОЭСР. В данной программе четко указывается, что "региональные органы власти и управления должны обладать полномочиями и значительной самостоятельностью в проведении налогово-бюджетной политики". Внесены поправки в Бюджетный кодекс, направленные на упорядочение расходных полномочий, укрепление самостоятельности органов власти разных уровней и их ответственности за финансирование принимаемых решений. В программе осущесвляется цель перейти от расщепления налоговых поступлений к принципу "один налог - один бюджет" с возможностью создания в будущем самостоятельных региональных налоговых и казначейских органов. Принято законодательство по вопросам неплатежеспособности субнациональных властей и введения для них внешнего финансового управления с внесением соответствующих поправок в Бюджетный кодекс. НДС полностью зачисляется в федеральный бюджет при том, что 15% от его величины, ранее поступавшие в региональные бюджеты, будут направлены в Фонд компенсаций, создаваемый для финансирования (через региональные бюджеты) наиболее крупных из остающихся федеральных мандатов. По крайней мере, часть этих мандатов будет переведена в федеральный бюджет и финансироваться через федеральное казначейство. Будет продолжена реформа механизма трансфертов, в том числе отменены "взаимные расчеты" и введены долевые субсидии для софинансирования расходов региональных бюджетов на образование и здравоохранение с учетом соблюдения федеральных стандартов количества и качества предоставляемых бюджетных услуг. В других разделах правительственной программы подчеркивается необходимость обеспечения единого экономического пространства и устранения барьеров на пути перемещения рабочей силы, инвестиций, других факторов производства. Наконец, в ней указывается на возможность проведения реформы на местном уровне управления.

Реализация различных положений данной программы уже началась. Закон о федеральном бюджете на 2009 год предусматривает зачисление 100% НДС в федеральный бюджет, а 99% подоходного налога - в консолидированные бюджеты регионов. Это может рассматриваться как конкретный шаг по закреплению различных налогов за разными уровнями бюджетной системы. Созданный Фонд компенсаций для финансирования двух крупных федеральных мандатов: пособий на детей и социальной защиты инвалидов. Еще один мандат, связанный с предоставлением льгот военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, полностью переведен на финансирование из федерального бюджета. Распределение трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов практически не зависит от налоговой и бюджетной отчетности, что создаст стимулы к проведению более рациональной и ответственной финансовой политики в регионах.

Вместе с тем планы реформирования межбюджетных отношений в России до конца не разработаны и остаются предметом острых дискуссий. Некоторые из предложений российского правительства, касающиеся налоговой реформы, в том числе включенные в его экономическую программу, не соответствуют цели повышения налоговой автономии субнациональных властей. Практически все крупные налоги предлагается сделать федеральными, что еще больше усилит зависимость региональных и местных бюджетов от доходных источников, непосредственно регулируемых федеральным центром. Планируется отменить региональный налог с продаж и сохранить порядок формирования субнациональных бюджетов за счет отчислений от федеральных налогов. Налоговая автономия субнациональных властей является ключевым элементом всей реформы межбюджетных отношений, без которого другие меры, направленные на повышение финансовой ответственности и сокращение неформальной бюджетной активности, не дадут ожидаемого результата.

Законодательно закрепленная бюджетная автономия субнациональных властей является ключевым условием успешной реализации экономической программы российского правительства, улучшения предпринимательского и инвестиционного климата и в конечном счете обеспечения устойчивого экономического роста. Нельзя требовать от региональных и местных администраций и должностных лиц проведения ответственной бюджетной политики, если они не располагают официальными полномочиями по принятию решений. При сохранении нынешнего положения субнациональные власти по-прежнему будут обладать высокой степенью неформальной автономии, используя различные формы "теневой" политики, приводящие к коррупции, ухудшению предпринимательского климата и искажению условий равной конкуренции. Реальная ответственность за состояние дел в регионе может быть обеспечена только официально (законодательно) признанной автономией субнациональных властей. По нашему мнению, российский бюджетный федерализм на данном этапе не в полной мере отвечает критериям "федерализма, сохраняющего рынок", но по своей сути он должен быть "федерализмом, создающим рынок".

Дата добавления: 2015-07-15