Місце правового регулювання публічних доходів у системі фінансового права

Правове регулювання публічних доходів об'єднує правові норми, якими врегульовано відносини з акумуляції (залучення* коштів до дер­жавного та місцевих бюджетів, до публічних позабюджетних фондів. Сюди можна віднести норми, якими регулюються: 1* податкові над­ходження; 2* неподаткові доходи бюджету; 3* надходження до поза­бюджетних публічних фондів. Названі норми, відповідно, групуються за кількома фінансово-правовими інститутами, серед яких необхідно виділити: інститут податкового права, інститут неподаткових доходів бюджету та інститут доходів позабюджетних публічних фондів.

Предмет правового регулювання публічних доходів можна визна­чити як сукупність відносин, пов'язаних з акумуляцією доходів до публічних грошових фондів, та розбити їх на кілька груп. Серед них відносини: 1* з приводу встановлення та введення податків і зборів, які є складовою податкової системи; 2* щодо справляння податків; 3* щодо справляння неподаткових доходів бюджету; 4* щодо справлян­ня платежів до публічних позабюджетних фондів (справляння збо­рів та страхових внесків*; 5* щодо здійснення контролю за сплатою платежів до бюджетів, публічних позабюджетних фондів; 6* щодо по­вернення платникам надміру або помилково сплачених сум доходів; 7* щодо зарахування доходів до бюджету.

У Російській Федерації у складі фінансового права існує інсти­тут державних позабюджетних фондів. Поява такого інституту спричинена тим, що позабюджетні фонди, відповідно до норм Бю­джетного кодексу Російської Федерації, було включено до складу бю­джетної системи Російської Федерації. Інститут державних позабю­джетних фондів, як зауважує М. Карасьова, містить в себі норми, що регулюють порядок формування і виконання бюджетів державних позабюджетних фондів.

Російську модель системи фінансового права не можна беззастережно перенести на українське фінансове право. В Україні позабюджетні фонди існують хоча і у складі фінансової системи, але поза межами бюджетної. Так, відносини, пов'язані з функціонуванням сфери соціального страху­вання, регулюються переважно нормами права соціального забезпечен­ня, цивільного права та частково — адміністративного. Фінансово-правові відносини виникають лише в частині залучення страхових внесків до від­повідних фондів соціального страхування (у т. ч. відносини з контролю за їх сплатою та щодо їх стягнення*. Це свідчить про те, що є підстави гово­рити про появу інституту доходів публічних позабюджетних фондів, не зачіпаючи сфери інших відносин.

Протягом останніх десяти років фінансова система України по­повнилася кількома позабюджетними публічними фондами, серед них: Пенсійний фонд України, Фонд соціального страхування з тим­часової втрати працездатності, Фонд загальнообов'язкового соціаль­ного страхування України на випадок безробіття.

З одного боку, доходи цих фондів можна розглядати як неподатко­ві надходження і включити до інституту неподаткових доходів, яким об'єднати норми щодо справляння як неподаткових надходжень до бюджету, так і доходи публічних позабюджетних фондів. Однак: 1* специфіка предмета правового регулювання платежів до публічних позабюджетних фондів, яка полягає в тому, що він охоплює відносини щодо залучення коштів тільки до позабюджетних фондів держави; 2* особливості правового регулювання цих доходів; 3* відмінності щодо порядку контролю за їх сплатою - дозволяють говорити про появу но­вого фінансово-правового інституту — інституту доходів публічних по­забюджетних фондів

Правовідносини, які складаються у процесі справляння коштів до позабюджетних публічних фондів, є невід'ємною складовою пред­мета фінансового права. Нормами фінансового права встановлюють­ся види платежів до позабюджетних публічних фондів, порядок їх справляння.

Існуюча нині система розділу «Правове регулювання державних доходів» у зв'язку із введенням категорії «публічні доходи» та вра­ховуючи об'єктивні передумови розвитку суспільства, потребує пе­регляду й уточнення. Державний кредит та державне страхування, виходячи з об'єктивних умов економічного розвитку суспільства, із змін у бюджетному законодавстві та в регулюванні відносин власнос­ті, доречно розглядати поза межами правового регулювання публіч­них доходів. На їх відокремленості від публічних доходів наголошу­вав ще понад тридцять років тому Ю. Ровінський, виносячи інститут державного кредиту та інститут державного страхування як за межі правового регулювання державних доходів, так і за межі бюджетного права.

Дискусійним є розгляд у складі фінансових, відносин, що вини­кають при страхуванні вкладів фізичних осіб. Так, В.В. Стрельніков визначає, що фінансово-правовий інститут страхування регу­лює владні майнові і пов'язані з ними немайнові відносини щодо мобілізації, розподілу та використання страхових фондів у галузі обов'язкового соціального страхування, обов'язкового державного страхування та страхування вкладів фізичних осіб.

Правове регулювання публічних доходів є сукупністю таких фінансово-правових інститутів, як: 1* інститут податкового права; 2* інститут неподаткових доходів бюджету; 3* інститут доходів поза­бюджетних фондів. Тому логічно було б зробити висновок, що таке об'єднання інститутів є саме підгалуззю фінансового права.

Відносини, пов'язані з залученням публічних доходів, дуже тіс­но переплітаються з бюджетним правом. Є дві групи відносин, без яких процес акумуляції публічних доходів не може розглядатися як закінчений та повний. Це: 1* відносини, які визначають склад та об­сяг доходів бюджетів; 2* відносини щодо зарахування коштів до бю­джетів. Вони врегульовані нормами бюджетного права. Відповідні норми містяться у Бюджетному кодексі України.

Відносини щодо повернення надміру чи помилково сплачених сум податків та інших платежів до бюджету врегульовані частково нормами податкового, а частково - бюджетного права. Порядок та строки звернення платника до органів державної податкової служ­би, підготовка останніми висновків з цих питань, віднесені до сфери регулювання податкового права. Діяльність органів Державного каз­начейства України в цій сфері підпадає під бюджетно-правове регу­лювання.

Однією з визначальних рис підгалузі вчені називають наявність в її складі загального інституту або асоціації загальних норм. Якщо ми звернемося до правового регулювання публічних доходів, то у їх складі загальні норми, які б однаковою мірою стосувалися інституту податкового права та неподаткових доходів, особливо доходів поза­бюджетних фондів, - відсутні.

Інститути податкового права, неподаткових доходів бюджету, доходів до позабюджетних фондів об'єднують норми, якими регулю­ються відносини з акумуляції коштів до публічних фондів. Але при Цьому кожен з названих інститутів має свої особливості у предметі регулювання, які не дозволяють говорити про об'єднання їх у підгалузь.

У кожному з фінансово-правових інститутів норми регулюють акумуляцію доходів у різному обсязі. Крім того, при регулюванні по­даткових правовідносин та правовідносин, що виникають при справ­лянні неподаткових доходів, держава застосовує до платників нерів­нозначні заходи примусу.

Ураховуючи зміни, які відбулися у фінансовій системі України, - розвиток податкового права, появу публічних позабюджетних фон­дів - інститути податкового права та неподаткових надходжень слід розглядати не лише в межах доходів бюджету, а виходячи з усієї су­купності публічних доходів, незалежно від того, до якого публічного фонду вони зараховуються. Тільки комплексний, системний розгляд усієї сукупності норм, що регулюють публічні доходи, дасть змогу визначити їх місце в системі фінансового права, назвати основні ха­рактерні риси та особливості.

На наш погляд, правове регулювання публічних доходів мож­на розглядати на сьогодні лише як сукупність фінансово-правових інститутів, не об'єднуючи їх ні в підгалузь, ні у складний правовий інститут. Усі фінансово-правові інститути, які задіяні в цій сфері, мають значні відмінності в регулюванні діяльності з акумуляції до­ходів. Це нерівнозначні як за своїм місцем у системі фінансового пра­ва інститути, так і за значенням тих відносин, які врегульовано їхні­ми нормами. Беззаперечно, що провідна роль належить податково­му праву, яке має тенденції до виділення в майбутньому в підгалузь фінансового права. Що стосується інституту неподаткових доходів, то за останні роки він значно звузився, «віддавши» до податкового права частину сфери свого регулювання.

Інститут доходів позабюджетних публічних фондів - це нове яви­ще в системі фінансового права. Він знаходиться на стадії свого ста­новлення, і його подальша доля залежить від напрямів розвитку за­конодавства.

Потрібно підтримати позицію Д.В. Вінницького, який, досліджу­ючи систему сучасного російського фінансового права, дійшов висно­вку, що створити самостійний інститут (підгалузь чи галузь* право­вого регулювання публічних доходів як єдине й однорідне правове утворення об'єктивно неможливо. На його думку, форми державної діяльності, у межах яких утворюються бюджетні доходи (справляння податків і зборів, приватизація, використання державної власності в самих різноманітних формах*, дуже різноманітні, щоб їх детальне правове регулювання здійснювалося єдиним правовим утворенням із використанням арсеналу методів та способів, що належать до однієї підгалузі чи інституту.

Правове регулювання публічних доходів потрібно розглядати саме як розділ фінансового права, що є об'єднуючим елементом для кількох самостійних фінансово-правових інститутів, норми яких ре­гулюють відносини в одній сфері фінансової діяльності - акумуля­ції доходів до публічних централізованих фондів. Розділ, на відміну від інституту, не передбачає регулювання замкненого кола відносин. Об'єднання інститутів у розділ здійснюється, виходячи із однорід­ності відносин, які врегульовано їх нормами. Однорідність пов'язана з єдністю предмета правового регулювання.

Дата добавления: 2015-07-15