Оценка расходов предпринимателей, связанных с исполнением требований Приказа № 273

Развитие тахографического контроля в Российской Федерации для внутренних перевозок исторически имело несколько этапов.

Первый этап определялся утверждением постановления Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 922 «О повышении безопасности междугородных и международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом» (далее – постановление № 922). Согласно постановлению № 922, оснащению тахографами, отвечающими требованиям ЕСТР, подлежали автобусы с числом мест более 20 и грузовые автотранспортные средства с полной массой свыше 15 тонн, предназначенные для междугородных и международных перевозок.

Второй этап определялся утверждением постановления Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 720 «Об утверждении технического регламента о безопасности колесных транспортных средств» (далее – технический регламент о безопасности колесных транспортных средств), согласно пункту 8.1 которого транспортные средства категорий M2, M3, N2 и N3, осуществляющие коммерческие перевозки пассажиров и грузов, подлежали оснащению техническими средствами контроля за соблюдением водителями режимов движения, труда и отдыха.

Данное требование вступило в силу в отношении указанных транспортных средств, находящихся в эксплуатации, с 23 января 2012 года. В соответствии с указанным требованием национальными производителями были выпущены отечественные тахографы, сертифицированные в соответствии с требованиями технического регламента
о безопасности колесных транспортных средств.

В соответствии с указанной нормой, по экспертным оценкам, было оснащено около 300 тыс. транспортных средств.

Третий этап определен последовательным принятием ряда нормативных правовых актов:

- Федерального закона от 14 июня 2012 г. № 78-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном» (далее – Федеральный закон № 78-ФЗ);

- Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 193-ФЗ «О внесении изменения в статью 11.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»;

- постановления Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2012 г. № 1213 «О требованиях к тахографам, категориях и видах оснащаемых ими транспортных средств, порядке оснащения транспортных средств тахографами, правилах их использования, обслуживания и контроля их работы»;

- приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 13 февраля 2013 г.
№ 36 «Об утверждении требований к тахографам, устанавливаемым на транспортные средства, категорий и видов транспортных средств, оснащаемых тахографами, правил использования, обслуживания и контроля работы тахографов, установленных на транспортные средства»;

- приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 21 августа 2013 г.
№ 273 «Об утверждении Порядка оснащения транспортных средств тахографами».

Данными нормативными правовыми актами были установлены новые требования к функционалу тахографа, внесены требования по непрерывной и некорректируемой регистрации не только режимов деятельности водителя и скорости движения транспортного средства, но и маршрута его движения.

Таким образом, введение требований в области оснащения транспортных средств тахографами проводилась непоследовательно, что привело к установлению в законодательстве Российской Федерации различных и зачастую противоречивых требований как к самим тахографам, так и категориям и видам транспортных средств, подлежащих оснащению тахографами.

Указанная ситуация привела к ряду проблем, связанных с исполнением требований действующего законодательства в области оснащения тахографами.

Ключевыми рисками правоприменения Приказа № 273, выявленными по результатам настоящей экспертизы, являются следующие.

1. В соответствии с пунктом 7 Приказа № 273 установка тахографа на новое транспортное средство отечественного производства, выпускаемое в обращение и подлежащее оснащению тахографом, осуществляется организацией - изготовителем транспортного средства.

При этом Приложением 2 Приказа № 36 установлены исключения для ряда транспортных средств. На практике организациями-изготовителями транспортных средств невозможно осуществить предусмотренное проектом акта исключение транспортных средств, так как на этапе производства невозможно определить, будет ли транспортное средство осуществлять, например, оперативно-розыскную деятельность или будет зарегистрировано военными автомобильными инспекциями.

2. Согласно требованиям Приказа № 273, транспортные средства подлежат оснащению тахографами вне зависимости от года их выпуска и, как следствие, данное требование распространяется на транспортные средства, в конструкции которых не была предусмотрена установка тахографов.

В соответствии с техническим регламентом Таможенного союза тахограф является компонентом транспортного средства и транспортное средство должно сертифицироваться вместе с тахографом.

На транспортных средствах, выпущенных в обращение до вступления в силу указанного требования, не было предусмотрено оснащение тахографами соответствующим требованиям приказа № 36, в связи с чем при установке тахографов необходимо вносить изменения в конструкцию транспортного средства, не предусмотренные инженерно-технической документацией.

Так, по информации, полученной в ходе проведения публичных консультаций, некоторым владельцам при их монтаже пришлось заменить либо установить датчики скорости, заменить оборудование, в том числе электросистему транспортного средства.

Таким образом, помимо дополнительных расходов, которые ложатся на автотранспортные предприятия, создается угроза безопасной эксплуатации транспортного средства.

Кроме того, установка тахографов на транспортные средства, возраст которых превышает 10 лет, в большинстве случаев не является экономически целесообразной. При этом в некоторых отраслях средний возраст транспортных средств категории N2 превышает 10 лет (например, сельское хозяйство, почтовые перевозки), что может негативно сказаться на финансовом состоянии таких отраслей.

При этом, по информации МВД России, более 1 млн. транспортных средств категории N2 имеют возраст свыше 15 лет.

3. Согласно пункту 4 Приказа № 273 оснащение транспортного средства тахографом обеспечивается владельцем транспортного средства и осуществляется мастерской, сведения о которой в соответствии с Правилами использования тахографов, установленных на транспортные средства, утвержденными приказом № 36 (далее - Правила), включены Федеральным бюджетным учреждением «Агентство автомобильного транспорта» (далее - ФБУ «Росавтотранс») в перечень сведений о мастерских. При этом каких бы то ни было требований к указанным мастерским или критериев включения мастерских в перечень сведений о мастерских законодательством Российской Федерации не установлено.

В этой связи владельцы транспортных средств не имеют возможности оценить качество работы указанных мастерских, так как фактически любая организация может быть включена в перечень при подаче соответствующего заявления в ФБУ «Росавтотранс».

С другой стороны, в отсутствие установленных требований к мастерским существует риск предъявления к таким организациям неограниченного количества требований.

4. На текущий момент отсутствуют нормативные акты, определяющие процедуру сертификации тахографов на предмет его соответствия техническим требованиям (то есть процедуру, предусматривающую испытания тахографов на соответствие требованиям, изложенным в Приказе № 36).

В настоящее время рынок сертификационных услуг по поверке тахографов не сформирован. Отсутствуют организации, уполномоченные к проведению сертификации тахографов. Данные факты приводят к тому, что выявляются значительные недочеты при работе тахографов российского производства.

Соответствующие требования к тахографам как к продукции не были ранее учтены при их конструкторской разработке, в результате чего карты тахографов часто ломаются или повреждаются устройством ввода карт. Ввиду этого, тахографы, уже зарегистрированные ФБУ «Росавтотранс», должны пройти дополнительные испытания на предмет их соответствия и в случае несоответствия установленным требованиям должны будут отзываться производителями в порядке рекламаций. При этом, остается неясным, каким образом можно будет эксплуатировать транспортное средство и как поступать с программно-аппаратным шифровальным (криптографическим) средством (далее - блок СКЗИ), которое активируется единожды с введением данных с привязкой к конкретному тахографу как аппаратному средству.

По информации ФАС России, в настоящее время у отдельных хозяйствующих субъектов возникает ряд проблем, связанных с отсутствием совместимости устройств различных производителей блоков СКЗИ по причинам:

- отсутствия стандартизированного протокола обмена данными между блоком СКЗИ тахографа и картой тахографа, т.к. существующий протокол является собственностью разработчика;

- отсутствия единого независимого удостоверяющего центра, аккредитующего карты и блоки СКЗИ тахографа.

Таким образом, в связи с несоответствием ряда тахографов предполагаемым стандартам существует риск необходимости переоснащения части транспортных средств тахографами либо замены блоков СКЗИ.

5. Цена тахографа ЕСТР и тахографа, отвечающего требованиям технического регламента о безопасности колесных транспортных средств, составляет около 24 - 26 тыс. руб. Цена тахографа, отвечающего требованиям приказа № 36, - 22-26 тыс. руб. При этом цена блока СКЗИ к нему составляет порядка 10,2 тыс. руб., при условии необходимости замены указанного блока каждые три года.

Вместе с тем непосредственно для достижения целей повышения безопасности дорожного движения введение требования о наличии блока СКЗИ представляется избыточным.

Кроме того, избыточным с точки зрения решения вопросов безопасности на дорогах представляется требование непрерывной регистрации маршрута. Введенное Федеральным законом № 78-ФЗ требование о непрерывности регистрации маршрута было реализовано во исполнение указанного федерального закона в приказе № 36.

При этом данное требование может быть обосновано потребностью создания унифицированного бортового устройства, которое должно обеспечить выполнение других государственных функций и полномочий, таких как мониторинг пассажирских перевозок и перевозок опасных грузов, осуществление дорожных сборов с транспортных средств с разрешенной максимальной массой свыше 12 тонн, система экстренного реагирования при авариях, тем самым исключить дублирование и перенасыщения борта автомобиля различными устройствами.

Развитие системы тахографического контроля с использованием функции непрерывной регистрации маршрута транспортного средства, по информации Минтранса России, планируется в рамках федеральной целевой программы «Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012 – 2020 годы» и синхронизировано с текущими тенденциями развития тахографов в Европейском союзе, где в 2014 году принято решение о переходе на выпуск тахографов, подключенных к глобальной навигационной спутниковой системе.

6. Одной из существенных проблем, выявленных при проведении экспертизы в рамках публичных консультаций, был назван значительный срок изготовления персональных карт водителей. В настоящее время на территории Российской Федерации действует только один производитель соответствующих карт - ФГУП НТЦ «Атлас».

В этой связи с учетом действующей монополии на рынке отсутствует прозрачность ценообразования на услуги изготовления карт, а также возможность заключить договора с другими производителями. При этом срок изготовления карт ФГУП НТЦ «Атлас» составляет, согласно условиям заключаемых с ним договоров, 20 рабочих дней. Однако по данным экспертной группы, фактический срок изготовления карт составляет от 30 до 60 дней.

Таким образом, для субъектов автотранспортной деятельности в связи с этим фактом затруднительно планировать работу своих водителей, вновь принимаемых на работу, в следствие чего возникает обязательство оплачивать простой водителей. По данным, полученным в ходе публичных консультаций, эти затраты составляют порядка 10 тыс. руб. в день на одного водителя.

Таким образом, в исследуемом Приказе № 273 и других нормативных правовых актах не регламентируется вопрос особенностей осуществления деятельности водителей в отсутствии карты и при ее замене.

Следует также отметить, что на сайте ФБУ «Росавтотранс» опубликован список организаций по выпуску карт тахографов и организации по приему карт тахографов. Вместе с тем требований к таким организациям, а также порядок ведения указанного списка не определены.

7. Различия в требованиях к тахографам, использующимся на транспортных средствах на внутренних и международных перевозках, приводит к необходимости установки двух различных тахографов – отвечающих требованиям приказа № 36 и требованиям ЕСТР.

Фактически, нормативными правовыми актами, регулирующими сферу контроля за режимами труда и отдыха водителей, осуществляющих внутренние рейсы, создана новая система тахографии, не совместимая с системой тахографии, предусмотренной ЕСТР.

С позиции ФАС России, автотранспортные предприятия, зарегистрированные на территории других государств-членов ЕСТР, могут свободно перемещаться по территории Российской Федерации. Вместе с тем транспортные средства, оснащенные тахографами, соответствующими требованиям приказа № 36, не имеют возможности выезда за территорию Российской Федерации.

В случае получения российским предприятием статуса международного перевозчика, транспортные средства такого предприятия подлежат оснащению тахографами в соответствии с требованиями ЕСТР, что приводит к необходимости, разделения парка транспортных средств на транспортные средства, выполняющие только внутренние рейсы, и транспортные средства, осуществляющие международные перевозки. Кроме того, возникает необходимость изготовления двух различных комплектов карт для каждого типа тахографов.

Одновременно, учитывая положения Приказа № 273 о необходимости оснащения транспортных средств отечественного производства тахографами, отвечающими требованиям приказа № 36, заводом-изготовителем, возникает необходимость переоборудования транспортного средства либо закупки транспортных средств у иностранных изготовителей.

Указанное обстоятельство помимо роста издержек транспортных предприятий может также негативно сказаться на объемах продаж отечественных автопроизводителей.

Учитывая изложенное, резиденты Российской Федерации поставлены в неравные условия функционирования по сравнению с резидентами как иных стран-участниц ЕСТР, так и с резидентами стран Евразийского экономического союза, в рамках которого обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики.

Следует подчеркнуть, что в Республике Беларусь, являющейся страной-участницей ЕСТР, тахографы устанавливаются на транспортные средства, осуществляющие исключительно международные перевозки. Контроль за соблюдением режимов труда и отдыха водителей и за оснащением транспортных средств тахографами в отношении перевозчиков, осуществляющих внутристрановые перевозки, не проводится.

В отношении Республики Казахстан отмечаем, что оборудованию тахографами подлежат автобусы, грузовые, в том числе специализированные, автомобили, используемые при осуществлении:

1) автомобильных перевозок опасных грузов;

2) международных автомобильных перевозок пассажиров, багажа и грузов;

3) междугородных межобластных регулярных автомобильных перевозок пассажиров и багажа;

4) междугородных межобластных, межрайонных (междугородных внутриобластных) нерегулярных автомобильных перевозок пассажиров и багажа.

Вместе с тем, как уже было отмечено, техническим регламентом Таможенного союза установлено, что конструкция выпускаемых в обращение транспортных средств должна предусматривать возможность оснащения транспортного средства тахографом. Таким образом, при условии стандартизации требований к установке тахографов, соответствующих приказу № 36, и тахографов, соответствующих требованиям ЕСТР, оснащение транспортных средств на стадии выпуска в обращение нецелесообразно.

8. В соответствии с пунктом 14 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 23 октября 2013 г.
№ АД-П9-210пр Минтрансу России было поручено внести в Правительство Российской Федерации предложения по организации системы контроля режимов труда и отдыха водителей с использованием тахографов.

Вместе с тем до настоящего времени такая система отсутствует.

Кроме того, в настоящее время законодательно не закреплены полномочия компетентного органа по выработке государственной политики в вопросах проведения контроля за соблюдением водителями режимов труда и отдыха. Так, не определены полномочия инспектора при проведении проверки, а также перечень документов, необходимых для ее проведения, права и обязанности водителя.

Вместе с тем при международных перевозках в рамках ЕСТР определено, что при проведении контроля на дороге, водитель должен предъявить соответствующие сведения инспектору за текущий день и 28 предшествующих дней, определены документы, необходимые для предоставления (тахограммы, карточка водителя, сопроводительное письмо в утвержденном формате, которым администратор автотранспортного предприятия подтверждает его деятельность с точностью до одного часа), определен момент, с которого в обязанности водителя входит личный учет его деятельности.

В отсутствие подобной регламентации вопросов контроля проведение контрольных мероприятий не может быть осуществлено в должной мере, а цель введения тахографического контроля за режимами движения труда и отдыха водителями для обеспечения безопасности движения не будет достигнута.

Отсутствие указанного порядка может привести к ситуации, при которой добросовестные перевозчики, выполняющие требования законодательства в области тахографического контроля, находятся в заведомо невыгодных условиях по сравнению с нарушителями, учитывая необходимость осуществления дополнительных затрат на установку и обслуживание тахографов, включаемых в конечную стоимость услуг по перевозке.

Кроме того, в случае оснащения транспортного средства аналоговым тахографом, его вскрытие и изъятие тахограммы осуществляется только в установленных конструкторской документацией случаях. При проведении проверки и вскрытии тахографа по указанию инспектора, на обороте тахограммы должна обеспечиваться соответствующая отметка, например, проставляться штамп, в противном случае при последующих проверках на водителя может быть наложено административное взыскание за несанкционированное вскрытие тахографа. Вместе с тем, по данным экспертной группы, сотрудниками МВД России при проведении контрольных мероприятий не обеспечивается проставление соответствующих отметок в виду отсутствия регламентации данных действий.

9. В соответствии с пунктом 3 Приказа № 273 должен быть определен график оснащения транспортных средств тахографами в соответствии с категориями транспортных средств и видами перевозок. Категории транспортных средств, подлежащих оснащению, и их исключения определены в приложении 2 Приказа № 36.

При этом оснащение всего перечня транспортных средств, попадающих под регулирование, в соответствии с пунктом 3 Приказа № 273 должно быть завершено
до 1 апреля 2015 года (за исключением тех транспортных средств, которые уже оснащены тахографами в соответствии с требованиями иных нормативных правовых актов).

При этом для автобусов категорий M2 и M3, используемых для перевозки пассажиров, транспортных средств категорий N2, N3, используемых для перевозки опасных грузов, транспортных средств категории N3 с полной массой свыше 15 тонн (за исключением транспортных средств, используемых для перевозки опасных грузов), предназначенных для междугородных перевозок и транспортных средств категории N3 (за исключением транспортных средств с полной массой свыше 15 тонн, предназначенных для междугородных перевозок), используемых для перевозки грузов, не относящихся к опасным, наступили сроки оснащения. Вместе с тем, в соответствии с информацией экспертов, оснащение транспортных средств в полном объеме не обеспечено.

Указанное может быть обусловлено следующими сдерживающими факторами:

1) Высокая финансовая нагрузка на автотранспортные предприятия. Так, в рамках проведения публичных консультаций, Центросоюз России информирует, что в системе потребительской кооперации имеется большое количество «планово-убыточных» предприятий – это сельские магазины, обслуживающие население отдаленных и труднодоступных пунктов. Например, в системе потребительской кооперации Новгородской области эксплуатируется 182 автомашины категории N2. Стоимость установки тахографа на транспортное средство в Новгородской области составляет 45 тыс. руб. без учёта эксплуатационных расходов. Следовательно, единовременно организациям потребительской кооперации области необходимо затратить более 8 млн. руб. Аналогичная ситуация складывается и в других регионах.

В результате это приводит к невозможности осуществления доставки продукции в сельские населенные пункты и лишению жителей населенных пунктов, обслуживание которых осуществляют только организации потребительской кооперации, возможности приобретения товаров первой необходимости.

Аналогичная ситуация складывается с оснащением транспортных средств, принадлежащих сельхозтоваропроизводителям. Указанные транспортные средства, с одной стороны, как уже было отмечено выше, имеют средний возраст свыше 10 лет. С другой стороны, подавляющее большинство транспортных средств, использующихся в сельском хозяйстве, осуществляют исключительно внутрихозяйственные перевозки (например, по информации Губернатора Ставропольского края, из 8346 транспортных средств, принадлежащих сельхозтоваропроизводителям, около 6 тыс. единиц используются только для внутрихозяйственных перевозок).

Схожая ситуация затрагивает и крупные предприятия. Например, ОАО «Сургутнефтегаз» информирует, что в 2014 году в связи с принятием Приказа № 273 организация понесла непроизводственные расходы в объеме более 180 млн. руб. Ожидаемые ежегодные затраты на регулярную замену блоков СКЗИ, содержание, обслуживание тахографического оборудования, приобретение карт водителя, контролера, предприятия, организацию хранения информации, полученной с тахографа, составят не менее 56 млн. руб. Как следствие, в результате повышения затрат участников автоперевозок пассажиров и грузов увеличится стоимость перевозок, а, следовательно, и стоимость перевозимых товаров.

По информации ФГУП «Почта России», затраты на оснащение транспортных средств категории N2 в 2015 году оцениваются в 145 млн. руб. без учета НДС. При этом более чем на половине транспортных средств категории N2 стоимость оснащения тахографом будет превышать рыночную стоимость автомобиля.

При этом следует отметить, что износ автопарка ФГУП «Почта России» категории N2 достигает 60%, в том числе по группе техники старше 6 лет (в количестве 1284 автомобилей) – 84%. Таким образом, более половины автомобилей категории N2 превышает оптимальный срок эксплуатации, рыночная стоимость которых не превышает 40 тыс. руб. (из расчета одного автомобиля).

Учитывая вышеизложенное, в соответствии с действующей программой обновления автопарка предприятия в 2016-2018 годах ранее установленные тахографы необходимо будет переустановить на новые автомобили, что повлечет за собой необходимость замены блоков СКЗИ и проведения работ по их снятию или установке, активации, калибровке. Ориентировочно стоимость всех операций в расчете на 1 транспортное средство составит
37 тыс. руб. без учета НДС (в ценах 2014 года). С учетом ежегодной замены 400 автомобилей категории N2 затраты на переустановку тахографов в 2016-2018 годах составят 45 млн. руб. без учета НДС.

Таким образом, затраты на установку тахографов в 2015 году на транспортные средства категории N2 ФГУП «Почта России» составят около 190 млн руб.
в 2015-2018 годах.

При этом в отношении ФГУП «Почта России» необходимо отметить, что доходы ФГУП «Почта России» формируются с учетом устанавливаемых тарифов на услуги перевозки почтовых отправлений, подлежащих государственному регулированию. Следовательно, указанные расходы невозможно будет покрыть за счет увеличения стоимости услуг по доставке почтовых отправлений и будут компенсированы за счет сокращения плановых расходов на обновление автопарка (Таблица 1).

Виды расходов

Таблица 1. Расходные статьи ФГУП «Почта России»

В 2015 году ФГУП «Почта России» будет вынуждено сократить количество закупаемых транспортных средств более чем на 17%.

2) Дефицит мастерских в ряде регионов. Так, по информации ОАО «Сургутнефтегаз», количество мастерских в Сургутском районе Ханты-Мансийского автономного округа не может быть признано достаточным. Функционирующие мастерские не могут удовлетворить потребность организации в услугах по оснащению и техническому обслуживанию тахографов. Выдача, замена, обновление карт тахографа, ввиду отсутствия конкуренции на данном рынке, осуществляются в длительный срок, достигающий 45 дней.

Вышеперечисленная ситуация приводит к фактическому отсутствию на транспортном средстве тахографа или при наличии тахографа, отсутствию карты водителя.

Дата добавления: 2015-07-14