Читайте также:
|
|
Нормотворческий процесс в Орловской области в целом соответствует общим принципам, характерным для нормотворческого процесса на уровне Российской Федерации, однако при более внимательном анализе обнаруживается следующая его специфика.
Во-первых, в Орловской области отдельные органы наделяются правом законодательной инициативы, чего не наблюдается на федеральном уровне публичной власти. Так, правом законодательной инициативы в Орловском областном Совете народных депутатов обладают прокурор Орловской области, а также избирательная комиссия Орловской области, в то время как в Государственной Думе Федерального Собрания правом законодательной инициативы не наделены соответственно Генеральный прокурор Российской Федерации или Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Во-вторых, существенные отличия имеет сама нормотворческая процедура в Орловском областном Совете народных депутатов. Так, при вынесении вопросов на очередное заседание Совета все материалы и проекты постановлений должны быть не позднее, чем за двадцать пять дней до начала заседания Совета, представлены в соответствующие комитеты для предварительной проработки. Практика показывает, что данный срок нередко нарушается в пользу его сокращения (обычно до двух недель), однако крайне редко депутаты областного Совета соглашаются обсуждать законопроект, если он не был предварительно рассмотрен на заседании комитетов.
Установленный 25-дневный срок для внесения законопроекта не распространяется на проекты решений, внесенные Главой администрации Орловской области по вопросам планов и программ экономического и социального развития области, а также связанных с областным бюджетом и отчетами о его исполнении. Для внесения таких инициатив установлен повышенный 30-дневный срок.
Законодательство Орловской области предъявляет к законопроектам ряд процессуальных требований. Если иное не установлено постановлением Орловского областного Совета народных депутатов, всякий законопроект должен содержать указание на субъект права законодательной инициативы, учитывать имеющиеся правовые акты по данному вопросу и увязывать с ними вносимые предложения (включать пункт о признании утратившими силу ранее принятые документы или отдельные пункты), определять в случае необходимости источник финансирования, срок вступления правового акта в силу, ответственных за его исполнение.
Важным элементом нормотворческой процедуры в Орловском областном Совете народных депутатов является процесс визирования законопроекта. Согласно действующему регламенту, обязанность завизировать законопроект лежит, прежде всего, на заместителях председателя областного Совета согласно распределению их обязанностей (заместителей председателя Орловского областного Совета два: один работает на постоянной оплачиваемой основе, другой — на общественных началах, совмещая депутатскую деятельность с основной работой в качестве ректора высшего учебного заведения). Поэтому на практике законопроекты визируются обычно тем заместителем, который осуществляет свои функции на постоянной оплачиваемой основе.
Кроме того, обязанность визирования законопроекта лежит на председателях депутатских комитетов и комиссий областного Совета, руководителе аппарата Совета, а также начальнике правового управления областного Совета народных депутатов.
Как показал анализ практического опыта законотворческой деятельности в Орловском областном Совете народных депутатов, круг визирующих лиц существенно варьируется в зависимости от стадии законотворческого процесса. Как правило, при внесении законопроекта в первом чтении законопроект визирует лишь председатель про-
27' 419
фильного депутатского комитета, начальник правового управления и руководитель управления делопроизводства, который по должности является руководителем аппарата областного Совета. Когда же законопроект вносится для его рассмотрения в окончательной редакции, он визируется всеми вышеуказанными лицами, а также дополнительно начальниками органов или структурных подразделений областной администрации, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в сфере регулирования законопроекта.
Законодательство Орловской области толкует визирование не как право, а как обязанность соответствующего должностного лица. Если должностное лицо не согласно с проектом, оно все равно обязано завизировать проект (с указанием «см. замечания»), изложив в письменной форме свое мнение или заключение, прилагаемое к законопроекту. Обычно подобные возражения визирующих законопроекты лиц доводятся до сведения депутатов, либо размножаются для их сведения.
По отдельным вопросам правового регулирования законодательство Орловской области требует при внесении законопроекта наличие заключения Главы администрации области. Это вопросы внесения изменений и дополнений в областной бюджет, планы и программы социально-экономического развития области, вопросы налогов, сборов, пошлин, тарифов, ставок платежей, установление которых отнесено к компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти Орловской области. Кроме того, к таким вопросам относятся предоставление и изъятие земельных участков под объекты федерального и областного значения, внесение изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Орловской области, назначение областного референдума, изменение административно-территориального устройства области. Несмотря на то, что указанные нормы права закреплены подзаконным правовым актом (регламентом Совета), а не законами области, они активно применяются на практике.
Следует подчеркнуть, что приведенная выше особенность рассмотрения законопроектов по указанным вопросам выгодно отличает законотворческую процедуру в Орловской области по сравнению с другими субъектами Федерации. По существу, вс& важные законопроекты должны быть предварительно известны исполнительной власти, причем Глава администрации области несет обязанность дать по ним свое
официальное заключение. Депутаты областного Совета не связаны волей исполнительной власти, однако при принятии решения они безусловно учитывают позицию администрации области по вносимому законопроекту.
Таким образом, до внесения законопроекта на рассмотрение депутатов Орловского областного Совета ведется кропотливая работа прежде всего в комитетах областного Совета, а также в соответствующих службах администрации области. Уже на этой стадии законотворческого процесса осуществляются согласительные процедуры, проводятся консультативные совещания, изучаются мнения специалистов и экспертов. В результате этого уже к первому чтению законопроект представляет собой достаточно подготовленный правовой документ.
Порядок рассмотрения законопроектов в первом чтении в областном Совете народных депутатов существенно различается в зависимости от существа законопроекта. Одни законопроекты принимаются в первом чтении даже без обсуждения (такое происходит, как правило, если предполагается рассмотрение проекта не в двух, а в трех чтениях). Другие законопроекты при рассмотрении уже в первом чтении вызывают серьезные разногласия и активные дебаты.
Важной особенностью законотворческого процесса в Орловской области является рассылка принятого в первом чтении законопроекта не только субъектам права законодательной инициативы, но в территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации с целью получения квалифицированной юридической экспертизы.
Как показал проведенный нами анализ, юридическую экспертизу проектов законов Орловской области проводят четыре относительно самостоятельных лица:
1) правовое управление областного Совета народных депутатов;
2) правовое управление администрации области;
3) прокуратура области;
4) управление юстиции по Орловской области.
Их позиции часто расходятся, поэтому все эти замечания и предложения внимательно учитываются профильным депутатским комитетом областного Совета.
На практике другие субъекты права законодательной инициативы (в частности, представительные органы местного самоуправления)
редко высказывают свои замечания и предложения к законопроектам. Исключение составляют лишь те проекты, которые непосредственно затрагивают интересы муниципальных образований. Исключение составляют сами депутаты областного Совета, которые индивидуально или через депутатские объединения вносят свои поправки до рассмотрения проекта во втором чтении.
При рассмотрении проектов законов во втором чтении обычно уже известна расстановка политических сил, можно ожидать одобрения или отклонения тех или иных поправок. Поэтому профильный депутатский комитет областного Совета вносит на рассмотрение депутатов таблицу поправок, в которой указывается мнение комитета (согласиться или не согласиться с поправкой). Если мнения депутатов в отношении поправки расходятся, открываются широкие дебаты, в которых участвуют также авторы поправок и представители заинтересованных организаций.
В большинстве случаев законы Орловской области принимаются в трех чтениях, значительно реже — в двух чтениях. При рассмотрении проекта в первом чтении изучаются смысл и общая концепция законопроекта. При рассмотрении во втором чтении обсуждаются и вносятся поправки. При рассмотрении в третьем чтении обсуждается и принимается закон в целом.
Принятые областным Советом законы области направляются Главе администрации области для подписания и обнародования. Как показал проведенный нами анализ, в большинстве случаев законы подписываются (а не отклоняются) Главой администрации области, причем всегда в установленный срок. Это объясняется активным участием представителей администрации области на более ранних стадиях нормотворческого процесса в областном Совете народных депутатов.
В случаях отклонения Главой администрации области принятого областным Советом закона обычно создается согласительная комиссия в целях устранения возникших разногласий. Правом преодоления вето Главы администрации области областной Совет народных депутатов пользуется крайне редко.
В целом можно сделать вывод о том, что законотворческий процесс в законодательном органе Орловской области вполне соответствует федеральному законодательству, однако имеет определенную специ-
фику, которая обнаруживается не только в результате изучения нормативных документов, но и на основе местных обычаев и парламентских традиций.
Дата добавления: 2015-12-07; просмотров: 192 | Нарушение авторских прав