Комплексное практическое упражнение и практические тесты

Данный компонент планировался как «проверка» по окончании периода основного обучения. Участники должны были проявить все теоретические знания и практические навыки, полученные в ходе обу­чения, а также показать свои способности в практическом примене­нии знаний и навыков.

В рамках комплексного упражнения/игры-планирования участники должны были разработать конкретный закон.

В целях мотивации участников и более тесной взаимосвязи с си-

туацией в Орловской области было решено, что заключительное уп­ражнение должно охватить правовую сферу, важную для Орловской области и еще не разработанную.

Объектом был выбран законопроект о местном самоуправлении.

Бенефициар и группа преподавателей решили, что это будет те­мой для заключительного компонента. Бенефициар предпочел данную тему, т.к. она отвечает практическим нуждам администрации Орлов­ской области. Группа преподавателей предпочла ту же тему, т.к. выб­ранный закон отвечает концептуальным и методологическим требова­ниям. По концептуальным причинам муниципальное законодательство охватывает широкий круг вопросов, с которыми сталкивались участ­ники в ходе обучения, включая иерархию нормативно-правовых ак­тов, разделение властей и т. д.

По методологическим причинам данный проект позволил ра­ботать параллельно в нескольких подгруппах, каждая из которых разрабатывала определенную часть вопросов, регулируемых в но­вом законе.

Цель

Целью данного упражнения было предоставление участникам воз­можности подготовить законопроект по реально существующей про­блеме с самого начала и до окончательного варианта. В этих рамках целью было изучить, действительно ли участники способны приме­нить навыки и знания, полученные в ходе предыдущих недель.

Объект/задачи/ разделение на группы

Объектом был выбран законопроект: «Об организации местного самоуправления в Орловской области». Задачей являлось достижение обучаемыми понимания значения функционирования системы мест­ного самоуправления и разработка законопроекта, который бы отве­чал действительным требованиям Орловской области.

Выбранная тема является вопросом совместной юрисдикции, в рамках которой уже существует ключевой федеральный закон, позво­ляющий субъектам РФ регулировать различные вопросы, а также ус­танавливать особое регулирование на региональном уровне организа­цию местного самоуправления.

Эксперты отобрали три направления, регулируемых в данном за­конопроекте, и были определены соответственно три подгруппы, в каж-

дои из которой примерно по 10 человек. Каждая из подгрупп работала над следующим направлением.

■ Первая группа — «Система местного самоуправления и терри­
ториальное деление» и «Разграничение юрисдикции между двумя уров­
нями местного самоуправления».

■ Вторая группа — вопросы, касающиеся органов местного само­
управления, выборов в эти органы и контроль за их деятельностью со
стороны местных властей.

■ Третья группа — «Муниципальная собственность, бюджет, фи­
нансы» и «Распределение собственности и дохода между двумя раз­
личными уровнями органов местного самоуправления».

Несколько частей, над которыми работала каждая группа, должны были быть отдельной целой частью, работать над которой можно, не зная, чем занимаются другие группы.

Процедура

В качестве подготовки у каждого обучаемого имелись базовые до­кументы, такие как Конституция, Устав Орловской области, Федераль­ный закон «Об основных принципах организации местного самоуп­равления». Участники должны были изучить документы дома заранее и подготовить основные результаты анализа. Для этого были подго­товлены и распределены рабочие списки вопросов.

Заключительное упражнение началось с совместного открытия компонента. Основной темой было обсуждение и согласование поли­тического решения разрабатывать законопроект о местном самоуправ­лении в Орловской области. Открытие прошло под председательством начальника правового управления администрации Орловской области с целью определения реального положения в данной сфере законотвор­чества.

Было проведено совместное изучение положений документов с це­лью определения и подтверждения предметов ведения региона в сфе­рах, относящихся к заданию трех групп.

После того как были разъяснены общие вопросы, участники были разделены на три группы.

В ходе процесса работы группы участников разрабатывали опре­деленное количество статей. Каждая группа составляла текст соответ­ствующего регулируемого вопроса. Внутри каждой рабочей группы

были определены 2 подгруппы. Первая несла ответственность за за­вершение текста проекта, другая следила за пояснительными приме­чаниями.

На первом этапе участники были проинструктированы выяснить и проанализировать структуру существующих законов, относящихся к отобранным объектам. Они должны были определить соответствую­щие статьи в Конституции РФ, в Федеральном законе «О принципах местного самоуправления» и Уставе Орловской области. В напряжен­ных дискуссиях были определены соответствующие статьи.

Участники должны были описать объем возможного содержания проекта.

Затем была сформулирована каждая статья законопроекта. Сна­чала группа обсудила необходимое регулирование. Содержание каж­дой статьи обсуждалось самым тщательным образом. После согласо­вания содержания участники определили технологию, согласно ко­торой можно было бы выразить желаемое содержание. Группы учас­тников обсуждали и оптимизировали различные версии статей с по­мощью преподавателей в целях утверждения одного варианта. В слу­чае необходимости участники голосовали за правильную техноло­гию или содержание.

В последовательном порядке в законопроекте обсуждались и фор­мулировались заголовки. Эксперты высказывали идеи и предложения, а студенты обсуждали и принимали решения, какие заголовки важны и в каком порядке они должны располагаться.

Значительная часть обучения была посвящена практической ра­боте участников. Участники работали независимо, группа преподава­телей наблюдала и контролировала их работу.

В ходе заключительного дня было проведено завершающее совме­стное занятие для того, чтобы собрать статьи вместе и оптимизиро­вать проект. Различные групповые проекты были обнародованы и под­вержены критике со стороны других студентов. Однако это относи­лось большей частью к выбору, сделанному группами, в то время как альтернативные решения казались более адекватными остальным уча­стникам. В завершение был разработан окончательный вариант с уча­стием всех обучаемых.

Большинство студентов принимали активное участие в процессе

18 Заказ №7288 273

разработки, однако в определенной степени для экспертов было необ­ходимо активно вмешиваться в процесс, чтобы обеспечить организо­ванное обсуждение и гарантировать, что лишнее внимание не уделяет­ся отдельным вопросам.

Группы обучаемых специалистов

Официально группа состояла из 10 студентов. Посещаемость была хорошей. Группа состояла из молодых специалистов и специа­листов, уже имеющих профессиональный опыт (из администрации и комитетов Совета), в соответствии с согласованной структурой груп­пы в ходе аналитической фазы. Это обеспечило то, что практические навыки и теоретические знания комбинировались для достижения продуктивного результата.

Преподаватели

■ Три объединенные группы преподавателей (3 преподавателя в
каждой группе) из зарубежных, местных экспертов и представителей
бенефициара в качестве наблюдателей.

Используемые методические средства

Комплексное практическое упражнение/семинары, включая:

■ Совместные занятия;

■ Комплексные упражнения в подгруппах;

■ Индивидуальное законотворчество;

■ Моделирование;

■ Презентация в подгруппах;

■ Презентация перед всей аудиторией;

■ Совместная дискуссия;

■ Голосование и согласование.
Результаты

Были развиты практические навыки в технологии и процессе за­конотворчества, в частности:

■ Участники достигли понимания необходимости анализа суще­
ствующих законов при разработке законопроекта;

■ Участники поняли, что данный законопроект не может быть под­
готовлен без первоначального прояснения предметов ведения Федера­
ции и регионов в данной сфере;

■ Участники научились представлять перед аудиторией свои ре-

шения и обосновывать их, т. к. каждый ответ был подвержен опросу и тщательному рассмотрению;

■ Участники научились также структурировать процесс разработ­
ки и постановки четких целей и сроков на каждом этапе;

■ Участники достигли полного понимания логического порядка
предварительных шагов перед началом разработки проекта. Они по­
няли необходимость соблюдения последовательности шагов при раз­
работке проекта;

■ Способности участников и прогресс в изучении предмета были
оценены преподавателями и бенефициаром.

Практическое обучение: индивидуальная работа 3-х рабочих

групп по подготовке законопроекта с регулярными

консультациями местных экспертов

Для индивидуальной работы участники были разделены на 3 раз­личные группы по 10 человек в каждой.

Задачей участников во время практической работы была разработ­ка проекта закона «О земельных отношениях». Данный предмет, под­крепленный действительной потребностью в регулировании в Орлов­ской области, был выбран совместно с бенефициаром на основе реко­мендаций Егора Семеновича Строева, Главы администрации Орлов­ской области.

Каждая группа разрабатывала одну и ту же тему. Впоследствии три различных законопроекта по одной и той же теме должны были стать основой для совместного обучения в течение расширенного курса.

Ежедневная работа 3-х групп была ориентирована в соответствии с запланированным графиком, определенным заранее. В соответствии с этим, все участники должны были работать над законопроектом либо индивидуально, либо в небольших подгруппах. Дополнительно каж­дая из трех групп должна была встречаться для проведения совмест­ных консультаций с местным экспертом, по крайней мере один раз в неделю. На практике группы встречались более часто, чем это было запланировано. Это происходило, в среднем, три раза в неделю с це-

18* 275

лью обсуждения достигнутых результатов и последующих шагов в индивидуальной работе.

Сначала работа была сосредоточена на определении предмета для законотворческого процесса и вопросов, которые должны регулиро­ваться. После завершения работы над данной задачей были определе­ны различные заголовки, которые были обсуждены с местными экс­пертами перед тем, как начался сам процесс законотворчества. Далее обсуждались отдельные статьи, разработанные индивидуально. Эти дискуссии фокусировались и на содержании, и на механизмах процес­са законотворчества. В ходе завершающей недели каждая группа со­гласовала окончательную структуру, подготовила окончательное со­держание статей и выбрала представителя от группы для презентации законопроекта перед другими группами.

В завершение каждая группа предоставила свой законопроект груп­пе экспертов для оценки и подготовки расширенного обучения.

В ходе всего периода индивидуальной работы отдельные резуль­таты интенсивно обсуждались с местными экспертами во время регу­лярных совместных консультаций. В течение всего этапа индивиду­альной работы местные эксперты оказывали активную помощь участ­никам своими знаниями и практическими советами.

Результаты:

■ Каждая группа разработала собственный проект закона «О зе­мельных отношениях», что включало, в частности, следующее:

■Обсуждение названия и окончательного назначения проекта закона;

■Согласование окончательной структуры законопроекта (число
глав, подплавы, потребность в преамбуле);

■Разработка окончательной процедуры, касающейся определения
первостепенных глав законопроекта;

■После детального обсуждения было согласовано содержание ста­
тей и сформулированы решения по каждой статье.

■Параллельно с законопроектом каждая группа подготовила про­
токол дискуссий, описывающий методы и механизмы, использован­
ные в работе, а также причины, определяющие принятые решения;

■Каждая группа согласовала лиц, которые должны будут пред­
ставлять законопроект в ходе расширенного обучения перед другими
группами.

Расширенное обучение: гармонизация окончательного варианта законопроекта

Расширенное обучение проходило в направлении гармонизации трех законопроектов с целью создания окончательного варианта, со­гласованного между группами, посредством технологий и механизмов, использованных в ходе основного обучения. Участники должны были представить и защитить результаты работы перед группой зарубеж­ных и российских экспертов. Цель — разработка окончательного гар­монизированного варианта проекта закона «О земельных отношени­ях» для представления его в Орловской области.

В течение совместного обучения участники были ответственны за активную проработку законопроектов, в то время как эксперты конт­ролировали процесс, консультировали и принимали участие в дискус­сиях. Однако только участники принимали решения и приходили к согласию посредством дискуссий, голосования и т. д.

В частности, расширенное обучение было разделено на две части:

1. Каждая группа представляла свой законопроект перед аудиторией. После этого членам соответствующей группы приходилось отвечать на вопросы, излагать аргументы и приводить доводы для своих решений, прояснять терминологию и защищать свой законопроект. Для данного процесса каждой группе бьш выделен один день. После этого наиболее удачный законопроект, который должен стать основой для гармоничного законопроекта, был отобран посредством голосования. Дополнительно группа согласовала структуру законопроекта и окончательное название.

2.Все участники с помощью преподавателей прорабатывали со­держание каждой главы и статьи в рамках законопроекта. Решения и формулировки 3-х различных вариантов были проанализированы и прошли сравнение. В завершение участники пришли к общему реше­нию относительно каждого пункта отдельной статьи.

В целях активной поддержки данного процесса эксперты прово­дили семинары по следующим темам:

■ В чем необходимость преамбулы закона?

■ Базисные и заключительные положения в рамках закона: разли­
чия и общие черты.

■ Регулятивные нормы о пересмотре закона и их использование в
нормативно-правовых актах ЕС.

Результаты:

■ Разработаны три законопроекта посредством механизмов и ме­
тодов, использованных в течение основного курса.

■ Гармонизирован, сформулирован и подготовлен для презента­
ции окончательный законопроект.

По причине строгой ограниченности времени и детального обсуж­дения каждой статьи в первой части законопроекта участники и ино­странные эксперты не обсуждали должным образом все статьи второй части законопроекта, для того чтобы согласовать их окончательно и тщательно сформулировать. Таким образом, законопроект, представ­ленный в результате для расширенного курса обучения, требует про­ведения последующей экспертизы и доработки перед презентацией для области. Это, в основном, касается окончательной проверки языково­го оформления и гармонизированного формулирования всех статей.

Комментарии, касающиеся трудностей и недостатков в процессе законотворчества

По мнению зарубежных экспертов, предмет, отобранный Орлов­ской областью для индивидуальной разработки законопроекта, был не­сколько претенциозным для реального уровня умений участников. В частности, возникли многие технические трудности, которым реаль­ный уровень знаний участников не мог быть полностью противопос­тавлен.

В ходе работы участников были определены следующие отрица­тельные стороны:

■ Правовая основа определенных положений законопроекта в том
или ином законопроекте являлась неоднозначной.

■ Некоторые статьи в том или ином законопроекте просто повто­
ряли положения, содержащиеся в федеральных законах или в законах
других регионов, которые, вероятно, были использованы в качестве
источника.

■ Отдельные законопроекты оговаривали регулирование опреде­
ленных понятий в целых главах, в то время как другие понятия были
включены только в отдельные статьи. Определенное время обучения
пришлось сосредоточить на гармонизации структуры законопроекта.

■ У некоторых участников существовала четкая тенденция поис-

ка «лазеек» в Конституции для легализации определенных положений соответствующих законопроектов.

■ Гражданские нормы права часто включались в законопроекты, в
то время как предполагалось, что законопроекты должны были касаться
только вопросов административного права.

■ Во время обсуждения сущности отдельных статей обучаемые ча­
сто забывали о первостепенной цели обучения — сосредоточении на
законодательных технологиях. Таким образом, преподаватели повтор­
но настаивали на том, что участники должны объяснять использова­
ние соответствующих механизмов и методов. У отдельных участни­
ков имелись определенные «слабые стороны» в четком определении
собственного подхода к использованию законотворческих технологий.

■ В некоторых случаях определенные политические интересы от­
дельных участников затрудняли правовую точность формулирования
той или иной статьи, представленной участниками. В редких случаях
в отдельных законопроектах присутствовала та или иная норма, не
являющаяся необходимой (в частности, один из участников защищал
запрет на передачу частным лицам каких бы то ни было земель сель­
скохозяйственного назначения). Несколько раз преподаватели вынуж­
дены были прояснять вместе с группой участников задачи законотвор­
ца и приоритет закона перед политическими интересами.

Выводы:

■ Программа должна более определенно фокусироваться на зако­
нодательной технике в ходе первого этапа обучения.

■ Обучение разработке программ политического реформирования,
определяющее четкие цели и структуру осуществления, является не­
обходимым для того, чтобы получить согласованные и практически
применимые законопроекты.

■ Справочник по законодательной технике мог бы быть полезен
для эффективного применения современных законодательных техно­
логий в Орловской области и других регионах России.

■ Упражнения по разработке законопроекта должны исключать
вопросы, сложные в правовом аспекте и политически щекотливые, по­
добно отношениям земельной собственности, для того чтобы избежать
конфликта интересов и сосредоточить внимание на законодательных
технологиях.

Дата добавления: 2015-12-07