В Орловской области, оценка потребностей местных специалистов, участвующих в законотворческом процессе

Непосредственная цель анализа — адекватно оценить потребнос­ти местных специалистов в теоретических знаниях и практических навыках, необходимых для дальнейшего совершенствования законо­творческого процесса.

Цель дальнейшей работы — на базе проведенного анализа совер­шенствовать механизмы разработки нормативных правовых актов, а также повысить профессиональный уровень участников законотвор­ческого процесса.

Общий процесс анализа включал:

— анализ текстов отобранных действующих законов;

— опрос представителей федеральных и местных властей с целью
определения пределов их компетенции;

— определение областей, имеющих ключевое значение для эффек­
тивного функционирования рыночных институтов;

— обсуждение с РФПР фактических результатов происходящих ре­
форм;

— анализ действующих законов на предмет соответствия требова­
ниям современного законодательства;

— анализ методов и процедур разработки законов и иных норма­
тивных правовых актов;

— оценку квалификации специалистов, участвующих в законотвор­
ческом процессе;

— определение квалификации, методов и процедур, требующихся
для разработки нормативных правовых актов.

В соответствии с ТЗ анализ предполагал наличие двух компонен­тов. Первый компонент касался законодательной системы, включая и федеральный, и региональный уровень, а также их взаимодействие. В

16- 243

рамках второго компонента на основе проведенной работы определя­лись потребности специалистов, участвующих в законотворческом процессе в Орловской области.

Компонент 1: Анализ сложившейся законотворческой системы в Орловской области.

На основе более широкого исследования структуры и содержания отношений между федеральным и региональным уровнем эксперты во взаимодействии со своими российскими партнерами провели сле­дующую работу:

— проанализировали существующие конституционные основы за­
конодательного процесса, разграничения предметов ведения и
полномочий, иерархии российского законодательства, вопросов
собственности;

— провели оценку системы разработки нормативных правовых ак­
тов на федеральном уровне и ее влияния на регионы;

— провели оценку существующих механизмов координации меж­
ду федеральным и региональным уровнями в рамках законотвор­
ческого процесса;

— провели оценку действующих механизмов разработки норматив­
ных правовых актов в Орловской области;

— дали описание пределов компетенции в законодательной облас­
ти в данном регионе, в частности, в отношении исполнительной
и законодательной власти;

— определили участников законотворческого процесса в Орлов­
ской области;

— подготовили рекомендации по повышению эффективности дея­
тельности законодательных и исполнительных органов в рам­
ках законотворческого процесса;

— представили областным властям и РФПР свои предложения от­
носительно дальнейших действий по обучению участников за­
конотворческого процесса;

— определили соответствующие отрасли права, которые могли бы
оказать влияние на эффективное функционирование рыночных
институтов.

Компонент 2: О пределение и анализ потребностей местных специалистов, участвующих в законотворческом процессе.

При определении потребностей местных специалистов, участву­ющих в процессе законотворчества в Орловской области, эксперты про­екта осуществили нижеследующие действия:

— проанализировали работу, проделанную ранее по созданию про­
граммы обучения в сфере законотворчества в Орловской области;

— согласовали работу со своими графиками и профессиональной
направленностью;

— провели оценку существующего опыта в сфере законотворче­
ства;

— оценили разницу между имеющимися и оптимальными знания­
ми и навыками в законодательном процессе в целом и в сфере
разработки законов в частности;

— согласовали потребности в обучении с представителями регио­
нальной власти и РФПР;

— на основе личных наблюдений подготовили отчет с оценкой су­
ществующих навыков и дальнейших потребностей в сфере за­
конотворчества, представили рекомендации по программе обу­
чения местных специалистов.

Требования к разработчикам законопроектов определялись в соот­ветствии с международными стандартами и местной спецификой. Срав­нение таких требований с имеющимися знаниями и практическими на­выками лежало в основе анализа потребностей.

В рамках вышеуказанной деятельности особое внимание уделя­лось следующим ключевым вопросам:

— разграничения федеральной и региональной компетенции в об­
ласти приватизации и земельных вопросов;

— правовых аспектов земельной реформы;

— управления государственными пакетами акций в приватизиро­
ванных предприятиях;

— рассмотрения различных модельных актов, принятых в соответ­
ствии с федеральным законом об акционерных обществах;

— местного самоуправления;

— государственной регистрация юридических лиц и регистрация
прав на недвижимость на территории Орловской области.

Три группы экспертов работали в следующих направлениях:

1. Анализ действующего законодательства данного субъекта Фе­дерации.

Команда экспертов уделяла внимание результатам исследований, проводимых в рамках правовой реформы в области законотворческого процесса. В итоге было представлено мнение о текущей ситуации в сфере регионального законодательства, отмечены его слабые и силь­ные стороны, а также определены те области, в которых необходимо техническое содействие.

2.Опрос представителей органов государственной власти и мест­ного самоуправления относительно механизмов правового регулиро­вания и процедур разработки нормативных правовых актов.

Особое внимание уделялось вопросам координации при разработ­ке федерального и регионального законодательства. Цель — выявле­ние механизмов, позволяющих обеспечить соответствие региональных актов действующим федеральным актам. Эксперты дали рекоменда­ции по приведению в соответствие федерального и регионального за­конодательства.

3.Оценка потребностей в обучении: определение круга учащихся, оценка их знаний и потребностей.

Деятельность экспертов основывалась на опросах и анкетирова­нии. Свой подход к обучению они согласовали с представителями ме­стных властей.

Результаты выполнявшейся задачи:

— определение законодательной компетенции на федеральном и
региональном уровне;

— анализ действующих процедур разработки нормативных право­
вых актов на федеральном и региональном уровне;

— оценка инфраструктуры, разработанной в области для поддерж­
ки законотворческого процесса;

— оценка имеющегося опыта, знаний и навыков в сфере разработ­
ки законодательства;

— выявление пробелов в действующем механизме законотворче­
ства и определение потребностей для его совершенствования;

— отчет о текущем состоянии системы законотворчества в Орлов­
ской области (на утверждение РФПР);

— отчет об оценке потребностей местных специалистов, участву­
ющих в законотворческом процессе (на утверждение РФПР);

— рекомендации по разработке программы обучения (во взаимо­
действии с РФПР и другими экспертами).

20.2. Задача 2; Разработка программы обучения

Цель разработки программы обучения —создание учебной про­граммы, направленной на совершенствование общих механизмов за­конотворчества независимо от тематики законопроектов. Требования к программе: актуальность, эффективность и применимость к мест­ным условиям, пилотный характер для дальнейшего использования в других регионах. Распространение результатов проекта является од­ним из ключевых факторов его устойчивости.

Успех правового регулирования во многом зависит от профессио­нализма разработчиков нормативных правовых актов, в связи с этим предусматривалось, что программа обучения должна стать эффектив­ным инструментом совершенствования их знаний и навыков.

Краткое описание работы. На базе результатов анализа существу­ющей системы законотворчества и оценки потребностей участников законотворческого процесса эксперты разработали всестороннюю про­грамму обучения, включая методы анализа конкретных ситуаций и моделирования.

Разработка программы включала подготовку учебных материалов, примеров конкретных ситуаций на основе проведенного анализа. В основе всего процесса обучения лежал местный опыт, конкретные воп­росы в области законотворчества в Орловской области. Проблемы об­щего характера также были включены в программу.

Предполагалось наличие гибкости учебной программы с тем, что­бы отвечать различным требованиям участников целевых групп, что обусловило построение ее структуры на основе модульного принци­па. Каждый модуль включает теоретические и практические занятия по ключевым вопросам законотворческого процесса.

Учебная программа состоит из 4 модульных курсов, каждый из которых включает теоретические (менее 50%) и практические (более 50%) аспекты, с тем расчетом, чтобы обучающиеся смогли применить полученные теоретические знания на практике. Разработчики програм­мы полагают, что предлагаемая структура учебной программы, отра­жающая различные стадии законотворческого процесса в целом и в данном регионе в частности, предоставит обучающимся возможность взглянуть на процедуру разработки законов с разных позиций, а также укрепить их способность совершенствовать качество и эффективность законодательства.

Модуль 1 основан на учете наличия различий между федеральной и региональной системами, разграничения компетенции в законода­тельной сфере. В рамки данного модуля должны включаться отноше­ния между Центром и региональными властями, анализ иерархии за­конодательства в России (как на федеральном уровне, так и внутри субъекта Федерации).

Модуль 2 основан на учете наличия стадий у законодательного процесса, начиная от законодательной инициативы и заканчивая при­нятием нормативного правового акта и участия в нем законотворчес­ких структур. В рамках данного модуля должен даваться общий обзор различных законодательных полномочий, взаимодействия различных институтов, вовлеченных в процесс подготовки законодательного предложения, процедур голосования, внесения изменений в законо­проекты, проверки их конституционности.

Модуль 3 основан на учете наличия целей законодательной ини­циативы на региональном уровне. Модуль должен охватывать тот про­цесс, когда какая-либо концепция в рамках общественной сферы ста­новится одним из направлений государственной политики и приобре­тает законодательное оформление. Цель данного модуля — четко оп­ределить критерии выбора между законом и иными нормативными пра­вовыми актами в соответствии с политическими задачами и структу­рой законодательства РФ. При этом в модуле могут использоваться вопросы, разработанные в западных странах, которые обычно рассмат­риваются перед принятием решения о разработке какого-либо норма­тивного правового акта, например:

— «Необходимо ли правовое регулирование в принципе?»

— «Каковы альтернативы?»

— «Требуются ли действия именно на региональном уровне?»

— «Необходим ли новый закон?»

— «Насколько срочно требуются действия?»

— «Каков объем правового регулирования (оправдан ли тот объем,

который предполагается)?»

— «Может ли быть ограничен период действия нового законода­
тельного акта?»

— «Насколько четки и ясны положения законопроекта?»

— «Реальны ли (осуществимы ли) положения проекта?»

— «Приемлемо ли соотношение затрат и результатов?»
Модуль 4 основан на учете наличия следующих стадий законо­
творческого процесса на региональном уровне (при условии принятия
решения о разработке закона):

1) понимание сути законодательного предложения (предваритель­
ная информация, четкое определение целей, механизмов дальнейшего
функционирования закона, последствия и возможные трудности, свя­
занные с исполнением, воздействие на положения иных нормативных
правовых актов);

2) анализ законодательного предложения (соотношение с действу­
ющим законодательством; воздействие на личные права и право част­
ной собственности; положения, имеющие обратную силу; нормы, зат­
рагивающие сферу публичного международного права; положения, ха­
рактеризующиеся излишним бюрократизмом; положения, вводящие
систему лицензирования; нормы, затрагивающие интересы органов го­
сударственной власти, др.);

3) проектирование законодательного предложения (выработка
структуры, способной наилучшим образом передать необходимую ин­
формацию);

4) построение законодательного предложения (использование от­
сылочных норм, прецедентов);

5) тщательная проверка законодательного предложения (согласо­
ванность фраз, ссылки на иные законодательные акты, ссылки внутри
проекта, терминология, нумерация статей, деление на главы, разделы,
параграфы, пунктуация, положения о вступлении в силу, географичес­
кие ссылки, заголовки и примечания, др.).

Результаты решаем ой задачи:

— пилотная программа обучения, состоящая из стадий и модуль­
ных курсов (с описанием общих и специальных целей каждого
курса, количества модулей, длительности каждого из них);

— модульные курсы, соответствующие целям обучения;

— разработка определенного рода упражнений (ролевых игр, ана­
лиза конкретных ситуаций), которые будут использоваться в про­
цессе обучения;

— разработка рабочего графика, объема каждого курса и занятости
преподавателей;

— рекомендации по программе обучения, выработанные во взаи­
модействии с РФПР и местными органами власти.

203. Задача 3: Методология обучения

Цель разработки методологии обучения — представление со­временных методов и средств для эффективного обучения, отражаю­щих опыт интерактивного обучения в странах экспертов. Дальнейшая цель — обеспечение участников законотворческого процесса знания­ми и практическими навыками для совершенствования качества и эф­фективности разрабатываемого законодательства.

Разработка методологии тесно связана с разработкой учебного пла­на, а оба эти направления деятельности во многом зависят от потреб­ностей специалистов, участвующих в законотворческом процессе. Эксперты по разработке методологии совместно с российскими кол­легами определили соответствующие методы обучения, имеющие ин­терактивный характер.

Критерии отбора методов: выгодность для участников; практичес­кая ориентация; доступность для преподавателей; практичность при местных условиях; временные затраты.

Эксперты по подготовке методологии совместно с преподавателя­ми разработали соответствующие методы для обеспечения постоян­ного диалога между обучающимися и преподавателями, мотивирую­щего их участие в теоретической и практической части программы обучения. На всех этапах учебного процесса предусматривалось под­держание механизма обратной связи с участниками.

Особое внимание при разработке методологии уделялось практи­ческим методам. Это означает, что обучение должно быть ориентиро­вано на интерактивный подход, включающий такие виды методов, как ролевые игры, метод анализа конкретных ситуаций, моделирование.

Стратегия обучения ориентировалась на наличие аналитической и организационной стадий законотворческого процесса.

Семинары предусматривали форму интерактивных уроков, в про­цессе проведения которых должны проводиться ролевые игры, анализ конкретных ситуаций, практические тесты, а также методы контроля за учебным процессом.

Ролевые игры понимаются как моделирование административной процедуры на базе законопроекта. Они могут использоваться в качестве предварительного действия перед принятием решения по законодатель­ному предложению, обеспечивая экспертов и разработчиков необходи­мой информацией по таким вопросам, как эффективность правового ре­гулирования; исчерпывающий характер и приемлемость; анализ затрат; исполнение; совместимость с действующим законодательством.

Практические тесты введены в процесс обучения в связи с тем, что од ной из ключевых позиций квалификации представителей орга­нов государственной власти и управления считается их владение воп­росами, касающимися законодательных процедур и формальных тре­бований к системе законодательства. Однако четкое понимание феде­ральной и региональной законодательных систем не дает гарантии ка­чества и эффективности разрабатываемых правовых норм. Таким об­разом, использование методов тестирования может стать полезным для оценки эффективности законопроектов.

Исследование процесса реализации нормативных правовых актов в ходе обучения предусматривалось для того, чтобы достичь целей, преследуемых при осуществлении определенной политики, который предполагает наличие целого комплекса мер по планированию, орга­низации и координации. Экспертами предложен механизм оценки функ­ционирования действующих нормативных правовых актов. В какой-то степени данный метод может помочь выработке рекомендаций по изменению и дополнению существующего законодательства.

Для обеспечения высокого качества и оценки результатов работы предложены соответствующие методы.

Эффективными представляются практические упражнения, роле­вые игры, анализ конкретных ситуаций, тестирование. Эти методы должны применяться в ходе всего процесса обучения для обеспечения качества на всех его стадиях. Кроме того, методы должны быть адап­тированы к местным условиям. Эксперты в тесном взаимодействии с РФПР и местными коллегами провели оценку методов в части их це­лесообразности и приемлемости в условиях данного региона.

Результаты решения задачи:

— типология методов обучения в соответствии с потребностями
участников законотворческого процесса и согласованных с РФПР
и местными органами власти;

— перечень методов с описанием их преимуществ и недостатков,
обоснованием использования;

— связь методов обучения с существующей законотворческой сис­
темой в Орловской области;

— включение интерактивных методов обучения, их практическая
направленность;

— внедрение методов контроля и мониторинга;

— подготовка руководств для преподавателей;

— разработка специального сценария законотворческого процесса
с активным участием обучающихся.

20.4. Задача 4: Организация и осуществление программы

Обучения

Основная цель обучения — повышение профессионализма уча­стников законотворческого процесса в Орловской области в совершен­ствовании механизмов разработки нормативных правовых актов.

Дополнительная цель обучения — предоставление техническо­го содействия при разработке конкретных законопроектов, имеющих значение для субъекта, и создание пилотной программы обучения, со­гласованной с РФПР и местными органами власти.

В рамках данного проекта реализовывалась образовательная програм­ма для местных специалистов, нацеленная на их обучение процессу раз­работки нормативных правовых актов в соответствии с требованиями из­меняющейся политической и экономической ситуации в субъекте.

Курс обучения ориентировался на сочетание обучения законотвор­ческим навыкам с общей целью совершенствования качества законо­дательства, исходя из посылки, что обученные кадры являются наибо­лее эффективным инструментом для устранения недостатков существу­ющей законотворческой системы.

В целом, через реализацию элементов учебного курса образова­тельный процесс предусматривал достижение следующих целей:

— обучить специалистов навыкам по определению целей правового
регулирования и выбору альтернативных методов регулирования, ме­
тодам совершенствования работы органов исполнительной власти;

— предоставить специалистам, участвующим в законотворческом
процессе, полный объем знаний по процедурам разработки и фор­
мальным требованиям к законодательным актам;

— обучить специалистов методам сбора и использования инфор­
мации при разработке нормативных правовых актов, включая
базы по федеральному законодательству;

-— обеспечить специалистов знаниями и навыками разработки нор­мативных правовых актов, включая методы проверки и совер­шенствования качества законодательства;

— обучить специалистов юридической терминологии, методам кон­
троля за соответствием содержания разрабатываемых на регио­
нальном уровне документов федеральным актам;

— повысить знания в конкретных областях права, обеспечить на­
выками по совершенствованию законотворческой системы на ре­
гиональном уровне;

— предусмотреть механизмы использования результатов данного
проекта в других российских регионах.

Общий принцип определения содержания — содержание обуче­ния определяется в процессе разработки программы экспертами при одобрении РФПР и представителями местных органов власти.

Структура курса обучения

Обучение проходило 30 специалистов (2 группы). Группы обуча­ющихся имели разнородный характер, поскольку включали государ­ственных служащих, правовых экспертов, представителей академичес­ких кругов, участвующих в законотворческом процессе.

Разделение на этапы курса обучения может быть произведено по таким основаниям, как цель, форма, уровень (теоретический или прак­тический) и содержание передаваемого при обучении знания, а также по степени усвоения и использования передаваемого знания.

С позиций передаваемого знания структура процесса представля­ла собой последовательную реализацию этапов, представленных ниже в таблице 19.4.1.

Таблица 19.4.1.

№ п\п	Этапы обучения и их основные вопросы	Соответствующие темы программы обучения
Начальная учебная сессия
	Введение в программу обучения Принципы законодательства Федеральная и централизованная системы	Темы 1—2
Обучение информационным технологиям
	Использование информационных технологий и баз данных	Дополнительная программа
Основной курс обучения (теоретическая часть)
	Федеральная и региональная структуры законотворчества в Орловской области	ТемаЗ
	Введение: Почему нормы права терпят неудачу? Законотворческая деятельность до начала официального законотворческого процесса	Темы 4, 5
	Политическое решение о создании проекта закона Руководящие принципы Судебный обзор и ценность судебных решений как прецедентов	Темы 6.2, 7, 8
	Политическое решение о создании проекта закона	Тема 6.1
	Практические задания	Тема 9

Продолжение таблицы 19.4.1.

№ п\п	Этапы обучения и их основные вопросы	Соответствующие темы программы обучения
Практическая часть (практика разработки правовых актов
	Индивидуальные законопроекты и нормативно-правовые акты	Законопроекты о земельных отношениях, о местном самоуправлении, об информатизации
Расширенный курс (практика представления результатов законотворческой работы)
	Обсуждение проектов разработанных правовых актов в рабочих группах	По отдельным планам обучения
	Презентация разработчиками проектов разработанных правовых актов на презентационной конференции с присутствием руководства области
	Конференция по проблемам государственного строительства и законотворческой деятельности	По отдельному плану

Рассматриваемая с позиций усвоенного знания, структура образо­вательного процесса содержала три этапа:

— А) Основной курс — лекции, семинары, работа в группах,
передача преподавателями своих знаний и контроль степени их ус­
воения;

— Б) Практический курс — индивидуальная работа обучаемых
над конкретными заданиями, в ходе которых теоретические знания пре­
вращались в конкретный правовой акт;

— С) Продвинутый (расширенный) курс — расширение возмож­
ностей обучаемых за счет приобретения знаний, умений и опыта обу­
чаемыми в вопросах представления и отстаивания своего мнения, взгля-

да, мысли, замысла и тому подобного результата интеллектуальной де­ятельности в ходе специальных семинаров, презентационных конфе­ренций.

В ходе теоретического курса обучение сосредотачивалось на ос­новной задаче, т. е. на теоретической поддержке практических умений и навыков в сфере регионального законотворчества. Для этого во вре­мя всего курса обучения для анализа использовались актуальные зако­нопроекты администрации Орловской области, чтобы выдвинуть на первый план аспекты, ориентированные на практику, и обеспечить тес­ную связь процесса обучения с текущим процессом законотворчества в Орловской области.

Процесс обучения был разделен на этапы, которые охватили темы, описанные в окончательном варианте программы обучения следую­щим образом:

— неделя 1—2: Принципы законодательства, федеральная и цент­
рализованная системы (тема 1—2 программы);

— неделя 3-—4: Комплексное обучение использованию информа­
ционных технологий и баз данных;

— неделя 5—6: Федеральная и региональная структуры законотвор­
чества в Орловской области (тема 3 программы);

— неделя 7—8: Введение — почему нормы права терпят неудачу,
законотворческая деятельность до начала официального законо­
творческого процесса (тема 4—5 программы);

— неделя 9—10: Процесс разработки закона (тема 6 программы);

— неделя 11: Судебное решение. Правовое воздействие судебных
решений на законотворческую деятельность (тема 7 программы);

— неделя 12: Комплексное практическое упражнение и практичес­
кие тесты (тема 8 программы).

По окончании каждого этапа обучаемые специалисты также за­полняли оценочные листы, касающиеся структуры, содержания и методов обучения, а также собственного прогресса в изучении пред­мета. Результаты оценки использовались для совершенствования со­держания и методологии обучения, а также адаптации последую­щего этапа обучения в соответствии с реальными умениями участ­ников.

Более подробное изложение изучавшихся вопросов изложено ниже.

Дата добавления: 2015-12-07