Глава 2. Методологические основы решения проблемы становления и развития публичной власти в Российской Федерации

Формирование методологических основ решения той или иной научной проблемы может основываться либо на опосредованном, либо на прямом обращении к объекту исследования. В основании первого подхода лежит обращение к мнению специалистов в данной области о данном объекте или его проблеме. В основании второго — обращение к самому объекту и его модели.

Принцип дополнительности в сфере познавательной деятельнос­ти говорит о том, что содержание того или иного понимания объекта будет пополняться различными точками зрения специалистов, работа­ющих с данным объектом. Идя по этому пути, можно было бы при исследовании вопроса публичной власти перечислять точки зрения ученых и специалистов на те или иные аспекты, связанные с вопроса­ми публичной власти. При этом каждая из точек зрения, в контексте рассматриваемого автором вопроса, имеет под собой определенную смысловую базу и справедлива для рассматриваемой цитируемым ав­тором познавательной или практической ситуации. Добавление еще одной точки зрения все равно не даст интегративного эффекта, а ряд мнений так и останется рядом.

В методологической практике предпринимались попытки дать интегрированное представление о том или ином вопросе путем обоб­щения различных точек зрения ученых и специалистов. Однако при таком подходе встает ряд вопросов, в частности, о выборе авторов, определении их числа, значимости их точки зрения в научном мире, системы критериев выбора той или иной точки зрения, метода обоб­щения точек зрения и т.д. При выборе такого подхода в исследовании, приходится становиться своеобразным судьей научного подхода того или иного ученого или специалиста, принимать чью-то сторону и раз­вивать ее дальше или создавать новое интегративное представление решаемой проблемы на основе какого-то метода обобщения. При этом следует учитывать, что любая научная проблема имеет, по крайней мере, три фазы: формулирование, структурирование и решение путем выд-

вижения гипотезы и ее доказательства. Однако кроме постановки про­блемы, оформления взгляда на нее, требуется еще предложить и метод ее решения на основе субъективного (хотя и коллективного) мнения. Все это вместе взятое само по себе представляет сложную методоло­гическую проблему.

Попытка дать интегративное обобщение мнения специалистов все равно является попыткой найти форму выражения «группового субъек­тивного мнения» по поводу данной проблемы, а потому, хотя и имеет пра­во на существование, но представляет скорее интерес для науковедов.

Второе направление может основываться на методологических прин­ципах генетического подхода. Суть его заключается в исследовании воз­никновения, становления, существования и гибели как самого объекта, так и происходящих в нем процессов на основе анализа некоторого ис­ходного объекта и выведение из него последующих состояний как не­которых его проекций, граней той или иной проблемы. Точки зрения различных авторов на рассматриваемый объект при таком подходе мо­гут выступить как факторы, подтверждающие или опровергающие пра­вильность логики построения объекта, выбранного в качестве исходно­го. При таком подходе процесс определения содержания того или иного понятия, выработки понимания можно осуществлять на основе рас­смотрения некой логической структуры, построенной с использовани­ем определенных, например, системных, принципов и детализируемой с использованием определенных методов и правил их применения. Тог­да процесс определения содержания, развиваясь по определенному за­кону, становится управляемым и всегда можно сказать, в каком контек­сте рассматривается то или иное содержание.

Структура исходного объекта и логика его развития всегда могут быть подвержены обсуждению. Но они открыты для обсуждения и дискуссии.

В качестве исходного объекта при рассмотрении проблемы ста­новления и развития публичной власти в Российской Федерации мо­жет быть взят объект, состоящий из двух элементов и отношения меж­ду ними. Этими элементами могут являться народ как источник влас­ти и народ как потребитель власти. В качестве отношений между ними могут быть рассмотрены властные отношения, поддерживаемые неко­торой системой власти, обладающей некоторой структурой организа-

ции этой системы, целями и методами организации процесса властво­вания, присущими для данного типа государственного устройства.

Народ как источник власти — это источник желаний, интересов, потребностей. Народ как потребитель власти — это условия и возмож­ности реализации желаний, учета интересов и удовлетворения потреб­ностей. Используя понятие исходного начала, можно говорить, в част­ности, что в объекте властвуют либо желания, либо возможности, либо взаимный учет того и другого. Используя понятие совместимости эле­ментов, можно говорить, что несовместимость элементов является источником социально-политических потрясений. Тогда роль власт­ных структур и их организации будет видеться как роль обеспечения совместимости желаний и возможностей, как роль снятия социально-политической напряженности.

Минимальная структура, содержащая два элемента и отношения между ними, вырисовывается из контекста прочтения текста ядра ныне действующей Конституции Российской Федерации (Глава 1. «Основы конституционного строя»). Напомним, что там сказано:

1.«Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ста­тья 3, пункт 1 Конституции). По логике можно предположить: посколь­ку есть источник, то должен быть и потребитель, т.е. второй элемент структуры;

2.«Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также че­рез органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния» (статья 3, пункт 2 Конституции). По логике, отношения властво­вания, реализуемые в соответствии с данной Конституцией, могут быть: А) непосредственные, б) через органы государственной власти, В) через органы местного самоуправления.

Логическая процедура, которая, по мнению автора, позволит при ее дальнейшей разработке более корректно определять содержание понятия «публичная власть», а, следовательно, и структуру проблемы становления и развития органов публичной власти в Российской Фе­дерации, может быть проанализирована на основе использования ме­тодов системного подхода, в частности таких, как субъект-объектно­го, информационно-модельного и деятельно стного.

Исходя из такого подхода, могут быть также рассмотрены допол-

нительно властные и иные отношения органов государственной влас­ти с обществом и его отдельными элементами (партиями, обществен­ными организациями, церковью и т.д.).

Системный подход предполагает представление любого объекта рассмотрения в виде совокупности элементов (О.), отношений между ними (R.), законов установления (композиции (F_r) и декомпозиции (F_o)) отношений между элементами, наличие целей и среды.

Связи между элементами делают всю совокупность неким интег-ративным целым, называемым системой, приобретающим интегратив-ное качество, позволяющее достигать определенных целей. Исходя из этого, в качестве систем могут быть представлены как народ — источ­ник власти, так и народ — потребитель власти. Оба объекта могут быть рассмотрены как объекты властных отношений. В качестве системы могут быть рассмотрены и органы власти, реализующие властные от­ношения.

Подход предполагает наличие полисистемности и полиструктур­ности.

Полисистемность — принцип, в соответствии с которым:

А) исследуемая система рассматривается в качестве подсистемы системы некой надсистемы (метасистемы),

Б) исследуемая система также может разбиваться на подсистемы и элементы.

Структура — абстрактный инвариант системы, предназначенный для ее представления и исследования.

Полиструктурность — принцип, в соответствии с которым до­пускается возможность описания одного и того же объекта (системы) различными структурами, получаемыми комбинированием типов эле­ментов и отношений между ними, а также изменением законов уста­новления отношений.

Подход предполагает также учет нахождения рассматриваемого объекта в различных стадиях существования. В частности, к таким стадиям можно отнести: стадию рождения (исследования, проектиро­вания, разработки), стадию существования (введение в действие, ис­пользование или действие, функционирование), а также стадию гибе­ли (изъятие из оборота, снятие с производства, отмена, утилизация).

Субъект-объектный метод предполагает построение системы,

включающей: объект, вынесенный (внешний) по отношению к рас­сматриваемому объекту и наделенный функцией исследования и сам объект исследования. Следовательно, в результате применения такого метода строится бинарная структура, включающая рассматриваемый объект, объект, его исследующий, и отношение (систему отношений) между ними. Такая структура может быть представлена таким графи­ческим изображением, как график с двумя вершинами. При этом одна из вершин является графическим изображением рассматриваемого объекта, а другая — графическим изображением объекта, его рассмат­ривающего.

Внешний, по отношению к рассматриваемому, объект обычно на­зывают субъектом — в связи с тем, что он наделен исследовательски­ми, познавательными функциями.

При применении метода следует учитывать принцип относитель­ности и различать цели объекта и цели субъекта. Целью объекта, рас­сматриваемого с позиций системного подхода, является получение оп­ределенного эффекта. Целью субъекта, в частности, является получе­ние объективного представления об объекте исследования и процессах, происходящих в нем, изложенного в виде определенных идей, взглядов, концепций, решений и иных форм представления результатов интел­лектуальной деятельности. Обобщенная цель может быть представле­на в виде дерева более частных целей и рассматриваться как система, элементами которой являются взгляды, идеи, концепции и т.д.

В данном рассматриваемом контексте полагается, что целью субъекта является построение объекта (его модели), который может дать полное представление об объекте, который он представляет, вскрыть закономерности представляемого объекта, выявить пробле­мы и указать на гипотезы об их решении. При этом полнота этого пред­ставления может быть контролируемой. В конкретном случае под ис­следуемым объектом понимается система, состоящая из народа — ис­точника власти, органов власти, народа — потребителя власти и про­цесс взаимодействия между участниками властных отношений, а под его моделью — объект, названный выше исходным. Таким образом, просматривается двухступенчатая схема познания: 1) перенос знаний с реального объекта на модель, 2) получение знаний за счет работы с моделью (проведение модельного эксперимента).

Следовательно, подход допускает рассмотрение прямых и опос­редованных отношений. При опосредованном отношении между объектом и субъектом может находиться информационное представ­ление об объекте (информационное описание или модель).

Объект представляется как система, которую можно декомпози­ровать на подсистемы и описывать различными структурами. Каждая структура при этом описывает свой предмет познания в рассматривае­мом объекте. Уровни декомпозиции, степень детализации структуры, а также включаемые в рассмотрение свойства элементов структуры и являются управляемыми параметрами, позволяющими контролировать полноту понимания исследователем объекта. В частности, в рассмот­ренном выше исходном объекте в качестве предметов познания могут быть рассмотрены вещественные и информационные основания отно­шений, их направленность, содержание, цели рассматриваемых отно­шений, способы реализации и оценка их эффективности в соответ­ствии с определенной системой критериев, организационные реше­ния отношений.

Информационный метод предполагает возможность представле­ния рассматриваемого объекта его информационным заменителем (ин­формационной моделью), а также возможность сохранения информа­ционного заменителя как информационного инварианта в процессе различных преобразований.

В целом можно отметить, что при рассматриваемом подходе ин­вариантность означает «прозрачность, незаметность» всех последу­ющих этапов рассмотрения. Предполагается, что на каждом этапе должен быть получен адекватный, объективный, полный образ опре­деленной части реальной действительности. Любые попытки участ­ников схемы исследования объекта (ученых, специалистов, проекти­ровщиков) отступить от принципа объективности и привнести свой субъективный момент рассматриваются как информационные угро­зы. Данные информационные угрозы — это угрозы исказить про­цесс объективного и адекватного представления изучаемого или ис­следуемого объекта.

Очевидно, что устранить субъективизм полностью невозможно. Однако, обладая логической схемой, мы обладаем принципом органи­зации знаний. Данный принцип должен быть очевиден и ясен, как мож-

но более полно открыт и доступен, может и должен подвергаться са­мому строжайшему контролю и подвергаться опровержению. Еще раз подчеркнем следующие методические моменты:

— в ходе научной деятельности должны быть получены адекват­
ные реальности информационные модели предметной области;

— в ходе деятельности по проектированию объекта изучения и
программы его исследования, проектирования решений проблемы и
реализации этих решений информационные модели объекта должны
оставаться инвариантными по отношению к проводимым над ними
преобразованиям;

— в ходе практической деятельности специалиста по реализации
полученных в ходе исследований решений его знания должны соот­
ветствовать знаниям, затребованным системой, где будут внедряться
решения.

Любая система может быть рассмотрена с позиций причинно-след­ственных (каузальных) зависимостей элементов и отношений. С уче­том одной из разновидностей причинно-следственных отношений свя­зывается деятельностный метод.

Деятельностный метод может быть раскрыт через его структуру. Элементарная структура деятельности общеизвестна, достаточно три­виальна, достаточно легко выводится из общего представления о сис­теме как множества элементов и отношений между ними и включает:

а) объект деятельности;

б) систему, организующую и реализующую деятельность и вклю­
чающую цели работы с объектом деятельности, средства, методы и
сам процесс деятельности;

г) результат деятельности, представляющий измененный объект деятельности и систему, на которую этот результат воздействует или которая этот результат использует (потребляет).

Еще более упрощенная структура сводится к так называемой «три-нарной цепочке»: «объект деятельности — деятельность — результат деятельности».

Объект деятельности (объекты) — то, что вовлечено в деятель­ность средства (метода) деятельности.

Деятельность (процесс) — форма отношений, реализуемых сред­ствами деятельности между объектом и субъектом деятельности в со-

ответствии с определенными методами, содержание которых состав­ляет целесообразное изменение и преобразование объекта деятельно­сти в результат деятельности.

Результат деятельности (продукт) — измененный или (и) пре­образованный объект, зафиксированный в некоторой форме в некото­рой системе.

Особо подчеркнем, что в деятельностном методе деятельность выступает в роли отношений между объектом и результатом его пре­образований. Средства (системы), реализующие деятельность, высту­пают в качестве формы отношений, методы деятельности выступают как фактор организации (системообразования) элементов процесса деятельности, а сам процесс деятельности является содержанием от­ношений.

В качестве объекта деятельности могут выступать конкретные яв­ления, системы, феномены искусственного или природного происхож­дения. В качестве деятельности, например, могут рассматриваться та­кие ее виды, как практическая, познавательная, отражательная, трудо­вая, правотворческая, правоприменительная, производственная, интел­лектуальная и т.д. В качестве результата могут выступать, например, материальные (орудия труда, технические устройства, документы и т.д.) и идеальные (информация, знания, гипотезы, образы и т.д.) объекты.

Объекту деятельности, деятельности и результату деятельности в данной цепочке могут быть присвоены некие лингвистические пере­менные, принимающие определенные значения. В качестве значений лингвистических переменных могут выступать имена конкретных объектов деятельности, видов деятельности и видов результатов дея­тельности.

Изменяя в «тринарной цепочке» значения лингвистических пере­менных (имена), мы можем получить имя так называемой деятельност-ной ситуации, которую предстоит исследовать. Получение деятельно-стной ситуации в качестве объекта исследования или правопримене­ния дает конкретность, устраняет размытость понятий. Поскольку объект деятельности определяет методы работы с ним, то конкретный объект даст возможность определить и конкретный метод. Последний, в свою очередь, дает надежду на получение конкретного результата. Неопределенность исследуемого объекта, умноженная на неопределен-

ность метода работы с ним, оставляет мало надежды на получение определенного, а значит, и практически значимого результата.

Например, в проблеме публичной власти можно указать на нали­чие такой деятельностной ситуации: «интересы (потребности, жела­ния) народа — преобразования интересов (потребностей, желаний) народа государственной организацией (политической системой, сис­темой органов местного самоуправления) — результат преобразова­ния интересов народа (в материальном и духовном выражении)».

В качестве другого примера деятельности можно привести пра­вовую деятельность, которая может быть представлена правотвор­ческой деятельностью и деятельностью правоприменительной. Объектом деятельности в правотворческой деятельности являются отношения между двумя или более элементами (реальными объек­тами). Законодательным актом они могут либо устанавливаться в системах организуемых, либо нормироваться (регламентироваться) в системах организованных. Законодательный акт как документ, как форма фиксации некоторой информации (смысла и содержания) и сама информация (смысл и содержание) являются результатами это­го вида деятельности. В правоприменительной деятельности толь­ко информация (смыл и содержание) является объектом деятельно­сти и в ходе правоприменения переводится в действие элементом, обладающим сознанием, элементом, способным осознать предла­гаемую ему информацию и поступить в соответствии с ее содержа­нием. Правоисполнительское действие является результатом этого вида деятельности.

Точно так же можно говорить и об иной деятельности системы органов государственной власти.

Из цепочек, включающих объект, деятельность и продукт, могут создаваться цепочки различной длины, состоящие из некоторого ко­личества исходных цепочек. При этом продукт предыдущей цепочки рассматривается и как объект для последующей цепочки.

В ходе познавательной деятельности, реализуемой человеком не­посредственно или опосредованно через средства и методы, объект деятельности может отражаться в образе модели. Тогда в нашем при­мере в качестве результата познавательной деятельности мы получим модель интересов народа, запечатленного, например, в законодатель-

ной базе. Сравнение правового поля с моделью ставит вопрос о пере­носе в модель объективных знаний о регулируемых отношениях.

В ходе реализационной деятельности полученная модель высту­пит в качестве программы реализационной деятельности, а в качестве результата такой деятельности будут выступать общественные отно­шения в области, подвергшейся моделированию.

Включение способов получения моделей в круг вопросов, свя­занных с методологией теоретического решения проблемы публично­сти власти, связано с тем, что данные об объекте, получаемые в ходе отражения, есть не что иное, как информационные модели отражае­мого. Именно модели являются образами в ходе исследования того или иного объекта, замещая его в процессе деятельности.

В случаях исследовательской и правотворческой деятельности модели служат средством выражения мыслей ученых и специалистов. В случаях правотворческой деятельности документы, фиксирующие те или иные нормы (законы), выступают в качестве моделей отноше­ний в той или иной части общественных отношений. В случаях право­применительной деятельности правовые документы (точнее их содер­жание) выступают в качестве прототипов требуемых общественных отношений. Именно потому, что правовое поле является моделью от­ношений в обществе, оно, а не система органов власти, является ос­новой властных отношений, оно является основным фактором, обес­печивающим самоорганизацию общества. Государственный механизм призван (по логике вещей) лишь поддерживать эту модель, реализуя заложенные в ней предписания. Поэтому у публичности власти, рас­смотренной с таких позиций, возникает проблема открытости процес­сов как на этапе формирования правового поля, так и на этапе реализа­ции предписаний модели системой органов государственной власти.

В зависимости от языка, на котором задается модель, обычно раз­личают описательные и точные модели. В основе точных моделей ле­жит формальная система (языка и правил), в рамках которой при оп­ределенных условиях находится решение. Полагают, что строгие мо­дели могут быть получены только с помощью математики. Полагают также, что наблюдаемое явление всегда удается описать в терминах математики, найти точную математическую постановку задачи и ре­шить ее. Однако математика начинает «работать» лишь с того момен-

та, когда имеется строгая формальная модель явления, которую она интерпретирует в свою знаковую среду и методы организации работы с ней. Вместе с тем, рассмотренное выше понятие «тринарной цепоч­ки» в пространстве лингвистических переменных дает возможность перекинуть мостик к использованию математических методов в праве и подключить к решению вопросов построения публичной системы органов государственной власти специалистов, владеющих методами системного анализа, синтеза (моделирования), модельного эксперимен­та. При этом, в частности, могут найти свое решение вопросы выявле­ния существенных свойств в объекте исследования; вскрытия проти­воречий, порождающих проблему; разработки моделей решаемых про­блем путем их переноса на объект, замещающий реальный объект; выдвижения гипотез о методах и средствах снятия проблемы; проек­тирования алгоритмов создания средств (методов) решения задач; по­становки задач; подтверждения или опровержения выдвинутых гипо­тез и т. д.

Результаты научной деятельности специалистов представляют собой слабо структурированное информационное пространство, эле­ментами которого и являются взгляды, теории, идеи и т.д. Данное про­странство является объектом проектной деятельности проектировщи­ка объекта изучения. В процессе проектной деятельности проектиров­щик объекта изучения по определенным критериям, в соответствии с определенными целями производит отбор нужных для данного случая элементов, и устанавливаются связи между ними, а также законы ком­позиции и функционирования этих связей. Результатом проектной де­ятельности является правовое поле. При этом оно должно учитывать не только особенности выявленных потребностей, но и возможности механизма реализации заложенных предписаний.

Программа реализации — форма представления объекта деятель­ности, организованная в соответствии с требованиями процесса и объекта реализации.

В программе, независимо от факторов, связанных с характерны­ми особенностями реализационного, объект деятельности, сформиро­ванный на предыдущих этапах, должен сохраниться как информаци­онный инвариант.

Информационный инвариант, зафиксированный в форме програм-

3 Заказ №7288 33

мы реализации, является объектом деятельности для реализационно­го процесса, представляющего собой деятельность по превращению полученных из законодательного акта знаний в соответствующую де­ятельность (производственную, интеллектуальную, политическую, общественную и т.д.). Основной целью программы является форми­рование в сознании исполнителя образа, адекватного реальности, и формирование в нем способностей выражать этот образ в действиях, поступках, в ходе речевой и практической деятельности, в письмен­ной и графической формах и т.д.

Выше приведены лишь общие принципы предполагаемого под­хода к решению проблемы становления и развития публичной власти в Российской Федерации, требующие дальнейшего теоретического и практического развития.

Очевидно, что представленный выше материал является лишь качественной постановкой задачи по рассмотрению проблем, связан­ных со становлением и развитием системы публичной власти в Рос­сии, имеет больше назначение изложения основных принципов пред­лагаемого подхода и представлен для более детального обсуждения специалистами. И все же, несмотря на нетрадиционность высказан­ного для области юридических наук, представленные идеи могут по­лучить признание правоведов и развитие в прикладном аспекте, если указанные элементы будут раскрыты в дальнейшем как системы с конкретным способом их реализации и будут рассмотрены динамика и многообразие возникших при этом связей.

ЛИТЕРАТУРА

1. Батороев К.Б. Аналогии и модели в познании. — Новосибирск: Наука, Сиб.
отд-ние. 1981.

2. Дубровский Д.И. Информация и отражение / В кн.: Диалектика процесса по­
знания/Под ред. М.Н. Алексеева, А.М.Коршунова. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1985.

3. Мельников Г.П. Исследовательская деятельность как система и ее отношение
к понятиям «метод» и «методология» /В кн.: Методология лингвистики: Учеб. посо­
бие.— М.: Из-во УДН, 1989.

4. Система. Симметрия. Гармония / Под ред. B.C. Тюхтина, К).А. Урманце-
ва. — М.: Мысль, 1988.

5. Клир Дж. Системология. Автоматизация решения системных задач: Пер. с
англ.— М.: Радио и связь,1990.

Глава 3. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ И ДЕЙСТВУЮЩИХ ПРАВОВЫХ НОРМ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ВОПРОСЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Особая роль в решении задач публичной власти и ее органов, в том числе управления различными процессами в обществе и государстве, принадлежит правовой информации, которая в отличие от других видов информации имеет по крайней мере ряд следующих особенностей.

Первая особенность обусловливает наличие негативных послед­ствий и эффекта снижения эффективности процессов управления в социальных системах в случаях:

— отсутствия у пользователя правовой информации при выработ­
ке, принятии и реализации им управленческого решения;

— наличия у пользователя неадекватной, недостоверной, непол­
ной и другой некачественной правовой информации при выработке,
принятии и реализации им управленческого решения;

— неисполнения предписаний даже качественной, в том числе
адекватной, достоверной, полной и т.п. правовой информации в ходе
реализации управленческого решения.

Вторая особенность — возникновение хаотичности, дезорганиза­ции в работе органов публичной власти, их систем управления и пра­вового обеспечения управляемой системы в случае отсутствия право­вых норм, регламентирующих работу этих органов и систем в силу искусственной природы их происхождения. Правовая информация, являясь искусственной по своей природе, служит системообразующим фактором для искусственно организованных социально-экономичес­ких систем (органов публичной власти, организаций, предприятий, уч­реждений, партий, общественных организаций, объединений и др.); она предписывает ту или иную организацию системы, чем детермини­рует ее поведение. При этом правовая информация выполняет эту роль в обществе, элементами которого являются личности, и в государстве, элементами которого являются граждане.

Третья особенность — обязательность исполнения предписаний, а также наступление административной, уголовной и иной ответствен-

з- 35

ности за их неисполнение. При этом правовую информацию можно рассматривать как:

— информацию, представляющую по предназначению не только
сведения, данные или сообщения, которые делают воспринимающего
просто осведомленным, но и предписания к соответствующим видам
деятельности, позволяющие осуществлять действия. При этом право­
вая информация выступает как предписание не просто к действию, а к
действию, исполнение которого контролируется, к действию, неиспол­
нение которого может вызвать негативное последствие, ответствен­
ность и наказание;

— синтезированную информацию, построенную на анализе и
обобщении некоторого множества сведений, данных и сообщений, за­
фиксировавших выявленные закономерности или факты, требующие
нормирования и регулирования. Правовая информация фиксируется в
форме различных нормативных правовых актов, в том числе и опреде­
ляющих деятельность должностных лиц и граждан государства.

Четвертая особенность — циркулирование в системе органов пуб­личной власти, в контуре их систем управления, систем управления социальными гуманистическими системами, в которых основную роль играет человек, как личность, гражданин, и в целом народ, как выс­ший орган публичной власти, выступающий:

— в качестве своеобразного носителя информации, своеобразно­
го документа с реквизитами, обозначенными должностными (служеб­
ными) обязанностями и полномочиями;

— в роли аналога документа, осуществляющего преобразование
предписания в действие или регулирование этого преобразования.

В гуманистических системах, которые представляют современные органы публичной власти, могут органично сочетаться люди и техни­ческие средства, как элементы единой человеко-машинной системы, что позволяет при ее рассмотрении не отдавать предпочтение какому-либо одному подходу — техноцентрическому или гуманистическому.

С учетом отмеченных особенностей правовой информации мож­но говорить и о ряде особенностей систем правового регулирования (как особом классе информационных систем) и связанных с ними про­блем информационного обеспечения деятельности органов публичной

власти (ОПВ) и их систем управления. Последнее говорит о возмож­ности сделать следующие выводы:

1. Эффективность функционирования органов публичной власти
и их системы управления зависит от эффективности работы системы
ее правового регулирования. Это связано с тем, что отсутствие или
неадекватность правовой информации при выработке, принятии и ре­
ализации решений по управлению зависят от эффективности работы
системы правового регулирования и, в частности, от уровня ее орга­
низованности, также регулируемого правовой информацией. Такая за­
висимость обусловлена тем, что правовая информация содержит пред­
писания на исполнение, нормы, ограничения. С точки зрения инфор­
мационного обеспечения, рассмотренная особенность указывает на
возможности повышения эффективности работы систем управления
социально-экономическими и другими системами за счет формирова­
ния соответствующей системы правового регулирования. Нарушение
содержания правовой информации приводит к дезорганизации функ­
ционирования соответствующих систем и соответствующему сниже­
нию затрат ресурса конкурента на такую дезорганизацию систем в
целом.

2. Система правового регулирования как источник достаточно до­
стоверной информации, относительно устойчиво детерминирующая
поведение объекта управления, обладает той особенностью, что за не­
исполнение ее предписаний наступает ответственность. Эта особен­
ность с точки зрения информационной безопасности указывает на воз­
можность локализации усилий правонарушителя, в том числе конку­
рента и других деструктивных элементов, не только по масштабам
контролируемой системы, но и по степени ее достоверности. Так, на­
рушителю, чтобы не разбрасывать свои силы на оценку мнений и спо­
ров, существующих точек зрения и различные дискуссии по тому или
иному вопросу управления государством и обществом или иным воп­
росам, достаточно отслеживать информацию в системе правового обес­
печения. Задачи правонарушителя по получению полезной информа­
ции в значительной мере упрощаются при создании централизован­
ных систем правового регулирования, участии этих систем в между­
народном информационном обмене, обеспечении гарантированных
Конституцией Российской Федерации прав на свободу поиска, полу-

чения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом. Очевидно, что получение информации наруши­телем также упрощаются за счет наличия открытого доступа к инфор­мации, относящейся к организующей деятельность систем правового регулирования, регламентирующей деятельность элементов системы и подсистем, раскрывающей их функции.

3. Система правового регулирования является источником специ­
фических каналов: утечки информации о системе; воздействия на ин­
формацию о системе; утечки информации пользователя из системы и
воздействия на информацию пользователя; воздействия системы и об­
рабатываемой в ней информации на пользователя. Перечисленные ка­
налы являются не только синтаксическими, связанными с определен­
ной организацией движения носителей информации (включая челове­
ка, документы, физические поля различной природы), но и семанти­
ческими, отражающими определенную организацию понятий, смыс­
ла, содержания любой системы. При этом организация движения пе­
чатных изданий средств массовой информации, а также официальных
и неофициальных изданий иного рода может рассматриваться как осо­
бые виды синтаксических каналов утечки информации, в структуру и
содержание которых включены семантические каналы, связанные с
определенной организацией понятий, смысла и содержания системы
обеспечения информационной безопасности.

4. Система правового регулирования процесса управления как
объект сама требует правового регулирования. Здесь наблюдается вло­
женность и соподчиненность эффективности работы систем: эффек­
тивность правового регулирования определяет организованность и
эффективность работы системы правового обеспечения, система пра­
вового обеспечения определяет эффективность работы системы уп­
равления социально-экономической системы. С точки зрения инфор­
мационной безопасности, эта особенность дает конкуренту, недобро­
желателю, правонарушителю возможность акцентировать свои усилия
на механизме правового регулирования рассматриваемой правовой
системы на этапах ее жизненного цикла. В результате правонаруши­
тель получает возможность анализа, выявления существующих зако­
номерностей и потребностей объекта правового регулирования, фик­
сации их в форме правового акта (документа), порядка доведения пра-

вовых норм до объекта правового регулирования, контроля за испол­нением и соответствием правовых норм, существующим закономер­ностям.

Несмотря на важность проблемы правового регулирования про­цессов информатизации во всех сферах деятельности общества и го­сударства и необходимость решения вопросов повышения качества информационного обеспечения деятельности ОПВ и их систем управ­ления, приходится констатировать, что рассматриваемая проблема ос­тается недостаточно теоретически проработанной и практически реа­лизованной.

Важным компонентом решения проблемы информационного обес­печения деятельности ОПВ является определение механизма ввода в действие нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере. Од­нако рассмотрение содержания этих актов и их норм вызывает ряд воп­росов. Особенности решения вопроса обеспечения качества информа­ционной поддержки необходимо связывать с проблемой реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина на информа­цию. Вполне естественно, что исходной правовой базой, регулирую­щей эти права, является действующая Конституция Российской Феде­рации. В ней в достаточной степени представлены нормы права, по­зволяющие регулировать складывающиеся отношения в информаци­онной сфере. Рассмотрение этих норм позволило выявить в их контек­сте и соответствующие проблемы, часть из которых представляется для рассмотрения и обсуждения. Вот некоторые выдержки из Консти­туции Российской Федерации и вопросы к ним:

— «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубли­
кованные законы не применяются» (статья 15). Каково содержание
понятий «официальное», «опубликование» и что обозначает словосо­
четание «официальное опубликование»? «Нужно ли отождествлять
опубликование в средствах массовой информации с официальным
опубликованием?»;

— «Любые правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя­
занности человека и гражданина, не могут применяться, если они не
опубликованы официально для всеобщего сведения». Рассмотрение
этого положения продолжает порождать вопросы определения поня­
тий, в том числе такие, как: что понимается под словами: право, свобо-

да, обязанности, как их определить, чтобы иметь не иллюзорное, а кон­кретно осязаемое представление?; о каком праве идет речь: праве по­тенциальном или реальном, свободы слова или действия, свободы по­тенции или возможности ее реализации? В какой степени затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина нормативные правовые акты, например, по вопросам обороны, безопасности госу­дарства. Будет ли нарушением рассматриваемых прав не опубликова­ние этих нормативных правовых актов в открытой печати? Какие пра­вовые акты затрагивают, а какие нет права, свободы, обязанности че­ловека и гражданина?;

— «Органы государственной власти и органы местного самоуп­
равления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возмож­
ность ознакомления с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено
законом» (статья 24). Как реализуется эта норма в рамках строгого
понимания понятия «обеспечить возможность», но не «обеспечить
информацией»? Как отличить грань между информацией «затрагива­
ющей» и «непосредственно затрагивающей?»;

— «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать,
производить и распространять информацию любым законным спосо­
бом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, оп­
ределяется государственным законом» (статья 29). Как решаются воп­
росы обеспечения заданных свойств информации, относящейся к биб­
лиографической, т. е. информации о документах, содержащих рассмат­
риваемую личную конфиденциальную информацию?;

— «Гарантируется свобода массовой информации» (статья 29).
Однако отсутствует и норма, обязывающая опубликование всех без
разбора разрабатываемых нормативных правовых актов в средствах
массовой информации, что равносильно их обнародованию, а, следо­
вательно, и доступу к ним любого потенциального правонарушителя.
Это подтверждается известными положениями закона Российской
Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г.
№2124-1:

— под массовой информацией понимаются предназначенные для
неограниченного круга лиц печатные сообщения и материалы;

— под средством массовой информации понимается периодиче-

ское печатное издание,..., иная форма периодического распростране­ния массовой информации;

— под периодическим печатным изданием понимается... изда­
ние, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в
свет не реже одного раза в год;

— не допускается использование средств массовой информации
для разглашения сведений, составляющих государственную или иную
специально охраняемую законом тайну (статья 4);

— государственные средства массовой информации обязаны пуб­
ликовать сообщения и материалы федеральных органов государствен­
ной власти и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «О по­
рядке освещения деятельности органов государственной власти в
средствах массовой информации» от 13 января 1995 г. № 7— ФЗ (ста­
тья 35);

— граждане имеют право на оперативное получение через сред­
ства массовой информации достоверных сведений о деятельности го­
сударственных органов и организаций, общественных объединений,
их должностных лиц (статья 38). Государственные органы и организа­
ции, общественные объединения, их должностные лица представляют
сведения о своей деятельности средствам массовой информации по
запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций,
рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах;

— редакция имеет право запрашивать информацию о деятельнос­
ти государственных органов и организаций, общественных объедине­
ний, их должностных лиц. Запрашиваемую информацию обязаны пре­
доставлять руководители указанных органов, организаций, объедине­
ний, работники пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пре­
делах их компетенции (статья 39).

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой инфор­мации» от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ относит к федеральным органам государственной власти — Президента Российской Федерации, Феде­ральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Прави­тельство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбит-

РОСРИМСКАЯ ГО СУД/^{1 :} 'С! :■■• ИНАЯ

вмьг.'.л.т г.^:ка

ражный Суд Российской Федерации. Данный закон регулирует отно­шения, возникающие в связи с распространением государственными средствами массовой информации материалов или сообщений о дея­тельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И в нем нет ни слова об исполни­тельных органах государственной власти.

Отсюда следует, что освещение деятельности исполнительных органов не является обязательным, да еще и в средствах массовой ин­формации. Однако Указ Президента Российской Федерации № 1178 от 24 ноября 1995 года «О мерах по обеспечению открытости и общедо­ступности нормативных актов» предписывает («В целях приведения порядка опубликования нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных ор­ганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления в со­ответствие с Конституцией Российской Федерации (о какой статье дей­ствующей Конституции РФ идет речь — не указывается):

— предоставить предложения по обеспечению в установленном
порядке открытости и общедоступности неопубликованных норматив­
ных актов Президента Российской Федерации, устанавливающих пра­
вовой статус федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, общественных объединений, а также пра­
ва, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации и содер­
жащихся в секретных нормативных актах Президента Российской
Федерации сведений по указанным вопросам, не составляющим госу­
дарственную тайну;

— Правительству Российской Федерации принять меры по обес­
печению в установленном порядке открытости и общедоступности
неопубликованных нормативных актов Правительства Российской
Федерации, федеральных органов исполнительной власти и содер­
жащихся в секретных нормативных актах Правительства Россий­
ской Федерации, федеральных органов исполнительной власти све­
дений, не составляющих государственную тайну, по указанным воп­
росам;

— государственно-правовому управлению Президента Россий-

ской Федерации в месячный срок представить проект указа Президен­та Российской Федерации о порядке опубликования и вступления в силу нормативных актов Президента Российской Федерации, Прави­тельства Российской Федерации и федеральных органов исполнитель­ной власти.

Отсюда очевидны выводы: произошло расширение списка откры­тых органов; стали вполне прозрачными действия Правительства и органов исполнительной власти; несмотря на наличие соответствую­щего законодательства в области государственной тайны, в силу неко­торой общности и неопределенности содержания понятия «сведений, составляющих государственную тайну» осуществляется тотальная публикация всех сведений, без какого-либо учета закона куммулятив-ности (накопления определенного количества информации, при кото­ром происходит переход ее количества в новое качество).

Возникает естественный вопрос: «Обязательно ли публиковать в средствах массовой информации ряд нормативных правовых актов, регулирующих отношения в информационной сфере? Почему поня­тие «официальное опубликование» рассматриваемых актов сводится зачастую только к опубликованию в «Российской газете»? Почему нельзя осуществлять такие публикации в официальных изданиях зак­рытого типа? Очевидно, давая ответ на эти вопросы, необходимо учесть определения, приведенные в Федеральном законе «Об обязательном экземпляре документов» от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ, в котором под официальными документами понимаются произведения печати, пуб­ликуемые от имени органов законодательной, исполнительной и су­дебной власти, носящие законодательный, нормативный, директивный или информационный характер.

Продолжая анализ нормативных правовых актов на предмет их обязательного опубликования в открытой печати, рассмотрим Феде­ральный закон «Об участии в международном информационном об­мене» от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ, в котором имеется норма права, не ограничивающая вывоз из Российской Федерации следующих норма­тивных правовых актов:

а) законов и иных правовых актов, устанавливающих правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправ-

ления, организаций, общественных объединений, а также права, сво­боды и обязанности граждан, порядок их реализации;

б) документов, накапливаемых в открытых фондах библиотек и других видах информационных систем;

г) массовой информации и иной информации в соответствии с за­конодательством Российской Федерации.

Можно указать на перечень нормативных правовых актов, кото­рые уже опубликованы в открытой печати и которые, наверное, не яв­ляются обязательными к такому опубликованию исходя из учета ас­пектов информационной безопасности государства.

Дата добавления: 2015-12-07