Реформирование земельных отношений в России в конце XX В.

•

Радикальная земельная реформа, осуществляемая сейчас в Рос­сии, встречает многочисленные трудности. Ее реализации мешают политические и идеологические пристрастия, сложившиеся (часто явно устаревшие) традиции, а также социальные слои населения, материальные интересы которых неизбежно ущемляются ею. С са­мого начала реформа была призвана решить следующие задачи:

осуществить переход к многообразию форм собственности на землю, землевладения и землепользования;

обеспечить социально справедливое и экономически обосно­ванное перераспределение земель и создание равных условий для всех форм хозяйствования;

создать экономический механизм регулирования земельных от­ношений, стимулирующий рациональное использование и охрану земель;

остановить процессы деградации земли и связанных с ней при­родных ресурсов, обеспечить их восстановление.

Реформа началась в конце 80-х годов и была связана с перестрой­кой отношений собственности на селе. Государство отказалось от монополии собственности на землю, но ее приватизация шла мед­ленно и непоследовательно, что порождало путаницу и множество ошибок, особенно при получении крестьянами прав собственности на имущество сельхозпредприятий и землю. Было издано много противоречивых нормативных актов, в которых и сейчас нелегко разобраться, население не имело всей необходимой информации, результатом чего стали ошибки и «перегибы на местах».

В апреле 1990 г. Указом Президиума ВС РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских населенных пунктах. Из су­ществующих землепользований выделялись участки для передачи сельским и поселковым Советам с целью обеспечения сельских жи­телей землей для индивидуального жилищного строительства, лич­ного подсобного хозяйства, огородничества, сенокошения и пасть­бы скота, формирования крестьянских хозяйств. Было разрешено также арендовать земельные участки. Полномочия по распоряже­нию этими землями перешли от сельскохозяйственных предприя­тий к сельским и поселковым органам местного самоуправления,

которым было передано 34,6 млн га земель, в том числе 22,7 млн га сельхозугодий (66 %), из них 4378,8 тыс. га пашни; 3424,7 тыс. га, занятых приусадебными участками (10 %); 8425,6 тыс. га, занятых улицами, парками, лесами, водоемами и прочими землями общего пользования (24 %).

Переданные сельскохозяйственные угодья были распределены следующим образом: 2379,8 тыс. га для личного подсобного хозяй­ства (11%), из них 2273,2 тыс. га (96%) местным жителям; 16105,8 тыс. га (73 %) для огородничества, сенокошения и пастьбы скота; 3078,7 тыс. га (14 %) передано в аренду сельскохозяйствен­ным предприятиям; 684,1 тыс. га (2 %) сельхозугодий осталось не­востребованными. Одновременно остались неудовлетворенными заявки граждан на землю площадью 842,2 тыс. га.

На основании Закона РСФСР «О республиканских министер­ствах и государственных комитетах РСФСР» от 14 июля 1990 г. был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. Этот вновь созданный государственный орган в соответствии с по­становлением СМ РСФСР от 25 октября 1990 г. осуществлял свою деятельность по следующим направлениям:

разработка программ проведения земельной реформы и меха­низма их осуществления, обеспечение поэтапной реализации и фи­нансирование этих программ, а также подготовка проектов соот­ветствующих законодательных актов и решений Правительства РСФСР;

создание социально-экономических и организационно-хозяй­ственных условий для развития и укрепления новых высокоэффек­тивных форм организации и использования земли;

организация работы по перестройке землепользования, науч­ное, кадровое, методическое обеспечение и координация проведе­ния земельной реформы;

организация систематического выявления неиспользуемых и нерационально используемых земель в целях создания земельного запаса Советов народных депутатов для последующего их перерасп­ределения;

государственный контроль за использованием земель по целево­му назначению, ведение мониторинга земель, землеустройства, го­сударственного земельного кадастра;

разработка механизма экономического стимулирования рацио­нального использования земли;

организация и проведение топографо-геодезических, картогра­фических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ;

организация системы научно-технической информации по воп­росам использования земель и земельной реформы;

содействие предпринимательской деятельности, связанной с ре­ализацией земельной реформы. В конце 1990 г. ВС РСФСР принял законы «О крестьянском

(фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе» и «О социальном развитии села». Так, Законом «О социальном развитии села» было установлено, что экономическая деятельность сельского населения осуществляется на основе многообразия форм собственности и раз­вития всех форм хозяйствования, проведения земельной реформы, предоставления права выкупа или передачи в собственность трудо­вым коллективам основных производственных фондов, свободного выхода работников из колхозов и совхозов с правом получения зе­мельного надела и соответствующей части основных производ­ственных фондов для создания крестьянского (фермерского) хо­зяйства. Законом от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» также было определено, что каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имеет право получить свою долю в виде земельного участка. Этот закон впервые опреде­лил, что проведение земельной реформы вместе с другими государ­ственными органами осуществляет Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. В соответствии с данным докумен­том реформа проводилась поэтапно. На первом этапе должны были закрепляться за местными Советами народных депутатов права по распоряжению землей. Одновременно происходили уточнение ад­министративных границ, выявление потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формирование специ­ального фонда земель для их последующего перераспределения, ус­тановление ставок земельного налога и цены земли.

На втором этапе местными Советами и органами Государствен­ного комитета РСФСР по земельной реформе осуществлялись пе­редача и закрепление земель в собственность, пользование (в том числе в аренду), владение гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям в соответствии с законодательством РСФСР. Одно­временно осуществлялось организационное формирование систе­мы комитетов по земельной реформе и земельным ресурсам рес­публик, входящих в состав РСФСР, автономных областей и авто­номных округов, краев и областей, административных районов и городов, образующих систему Госкомзема РСФСР на подведом­ственной территории.

Законом от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хо­зяйстве» было установлено, что член колхоза (работник совхоза) имеет право выйти из его состава и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового коллектива или администрации предприя­тия. Кроме того, закон определил права собственников земельных долей. Земельную долю (пай) можно было сдать в аренду, продать другим членам хозяйства в случае выхода работника на пенсию, пе­редать по наследству. Однако размер участка, выделяемого в счет земельной доли, не мог обеспечить нормальное сельхозпроизвод-ство, поэтому гражданам, выделяющимся на самостоятельное хо­зяйствование, разрешено было увеличивать свой пай за счет аренды или покупки. II съезд народных депутатов РСФСР в декабре 1990г.

принял постановление «О программе возрождения российской де­ревни и развития агропромышленного комплекса» и внес соответ­ствующие поправки в ст. 11 и 12 Конституции РСФСР.

Впервые с 1917 г. в России была провозглашена частная соб­ственность на земельные участки, используемые для сельскохозяй­ственного производства (земли фермеров, садоводов, находящиеся под личными подсобными хозяйствами, индивидуальным жилищ­ным строительством, животноводческими кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и коллективно-долевой собственности). Другим категориям граждан и юридических лиц такое право предоставлено не было. Был также введен мораторий на куплю-продажу земли (от 5 до 10 лет), запрещено было сдавать зем­лю в залог, дарить, менять и совершать другие операции по ее обо­роту.

4 января 1991 г. вышло постановление СМ РСФСР № 9 «О под­держке развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциа­ций, союзов и кооперативов», которым поручалось Госкомзему РСФСР и другим органам до 1 июля 1991 г. сформировать земель­ный фонд для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств, разра­ботать перечень убыточных и низкорентабельных хозяйств и усло­вия выхода из сельскохозяйственных предприятий их работников. Этим документом был также определен перечень мероприятий по экономической, технико-технологической и социальной поддерж­ке крестьян (фермеров), в том числе семьям, переселяющимся в сельскую местность.

Постановление СМ РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 «О респуб­ликанской программе проведения земельной реформы на террито­рии РСФСР» содержало конкретные предложения и перечень ме­роприятий по организационному, правовому, инструктивно-мето­дическому, землеустроительному, информационному, научно-ме­тодическому, кадровому, материально-техническому и финансо­вому обеспечению земельной реформы. В частности, Госкомзему и Минсельхозпроду РСФСР совместно с Россельхозакадемией было поручено разработать научные основы платного землевладения и землепользования, экономического стимулирования рациональ­ного использования земель, научные основы, содержание и методы ведения земельного кадастра и землеустройства в условиях много­образия форм землевладения и землепользования, новые формы документации и т. д.

В течение января 1991 г. исполнительным органам субъектов РСФСР с участием Госкомзема РСФСР было предписано завер­шить создание комитетов по земельной реформе и земельным ре­сурсам, в течение 1991 г. создать при этих комитетах малые пред­приятия, хозрасчетные группы и другие формирования по выпол­нению работ, связанных с реформой. Этой же программой было на­мечено организовать на базе Московского института инженеров землеустройства Государственный университет по землеустрой-

ству, который и был учрежден 8 марта 1992 г. Кроме того, было на­мечено открыть землеустроительные факультеты в ряде сельскохо­зяйственных вузов страны.

В целях выполнения программы 29 января 1991 г. СМ РСФСР утвердил временное Положение о порядке формирования фондов перераспределения земель. В указанные фонды передавалась часть земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья. Кроме того, в Положении были установлены критерии, по которым земельные участки могли быть отнесены к той или иной категории.

В первой половине 1991 г. было подготовлено и 11 июня Поста­новлением СМ РСФСР утверждено Положение о Государственном комитете по земельной реформе и его органах на местах. В соответ­ствии с ним Госкомзем РСФСР определялся как республиканский орган государственного управления по осуществлению земельной политики и земельной реформы; в своей деятельности он был под­чинен СМ РСФСР. Основными задачами Госкомзема РСФСР были названы:

проведение земельной реформы, разработка мер экономическо­го стимулирования равноправного развития различных форм хо­зяйствования на земле;

создание социально-экономических и организационно-хозяй­ственных условий для рационального использования земель, сохра­нения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды;

государственный контроль за использованием и охраной земель, ведение мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра;

подготовка законодательных и других нормативных актов по вопросам земельной реформы и использованию земельных ресур­сов;

содействие предпринимательской деятельности, связанной с ре­ализацией земельной реформы.

Проведенная работа позволила начать процесс преобразований в агропромышленном комплексе, создать к 1 июня 1991 г. более 4 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, имеющих в своем рас­поряжении около 1 млн га сельхозугодий, 5 тыс. малых сельскохо­зяйственных кооперативов. Началось преобразование колхозов и совхозов в акционерные общества и ассоциации малых товаропро­изводителей. Вместе с тем в ходе реформы госсобственности на зем­лю во многих регионах выявились серьезные недостатки и обнару­жились нерешенные вопросы. Поэтому СМ РСФСР 14 июля 1991 г. принял постановление «О дополнительных мерах по развитию кре­стьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных коопе­ративов в РСФСР».

Одним из самых важных вопросов было определение размера зе-

мельного участка, выделяемого крестьянскому (фермерскому) хо­зяйству; его величина зависела от качества, местоположения и када­стровой оценки участка.

С учетом большого политического значения земельной рефор­мы Госкомзем РСФСР 30 июля 1991 г. был преобразован в Государ­ственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке кре­стьянских (фермерских) хозяйств.

Для юридического закрепления выделяемых землевладений и землепользований Постановлением СМ РСФСР от 17 сентября 1991 г. были утверждены формы Государственного акта, удостове­ряющие права собственности на землю, пожизненно наследуемо­го владения, бессрочного (постоянного) пользования, которые были разными для граждан (форма № 1) и для предприятий, уч­реждений, организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств (форма № 2).

В декабре 1991 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы РСФСР» и постановлением Правительства РФ «О порядке реорга­низации колхозов и совхозов» коллективы этих предприятий долж­ны были по своему усмотрению принять решение о переходе к част­ной, коллективно-долевой или иной форме собственности. При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами кресть­янского (фермерского) хозяйства.

Больше половины работников хозяйств, их пенсионеров и ра­ботников социальной сферы села (всего 12 млн сельских жителей) получили в частную собственность 108 млн га сельскохозяйствен­ных угодий России. Однако большинство новых «собственников» не могли реализовать свои права, так как не были созданы соответ­ствующие экономические отношения. Владельцы земельных паев получили право на их использование для создания крестьянского хозяйства, внесения в качестве учредительного взноса в товарище­ство или реорганизованное АО, во вновь создаваемый сельскохо­зяйственный кооператив, продавать другим работникам хозяйства (в обмен на имущественный пай) или самому хозяйству.

Продать земельную долю можно было лишь в четырех случаях: при выходе на пенсию, при получении земли в порядке наследова­ния, при переселении с целью организации крестьянского хозяй­ства на свободных землях фонда перераспределения, при вложении полученных от продажи земли средств в перерабатывающие, торго­вые, строительные и обслуживающие предприятия на селе. Гражда­нам, выходящим из колхозов или совхозов, было предоставлено право обмена земельных и имущественных паев, сдачи их в аренду, залога земли в банках. Но эти права были только декларированы и не подкреплены никаким конкретным механизмом.

Постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» содержало исчерпывающий перечень спосо­бов распоряжения земельными и имущественными паями. На сум-

му пая можно было получить землю и средства производства с це­лью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и др. Пай можно было также внести в уставный капитал товарищества, акционерно­го общества, передать в кооператив. Продажа земли по-прежнему разрешалась лишь другим работникам хозяйства или самому хозяй­ству.

В январе—феврале 1992 г. было принято несколько новых инст­рукций и рекомендаций о порядке приватизации земли и реоргани­зации колхозов и совхозов. Эти документы создавали благоприят­ные предпосылки для государственного регулирования земельных отношений, стимулировали переход к новым формам собственнос­ти и хозяйствования на земле.

Земельная реформа должна была создать условия для справедли­вого распределения земель, равноправного развития коллектив­ных, индивидуальных и других форм землепользования, повыше­ния эффективности сельскохозяйственного производства. Для это­го в первую очередь надо было установить стоимостные характерис­тики земельных участков, которые были определены в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 февраля 1992 г. «Об ут­верждении порядка определения ставок земельного налога и нор­мативной цены земли и порядка централизации средств от платы за землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации и их использование». Первоначально принятое распределение зе­мель только среди занятых в сельскохозяйственном производстве вызвало большую социальную напряженность на селе. Поэтому Правительство РФ постановлением от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организа­ций агропромышленного комплекса» расширило перечень лиц, имеющих право на земельную долю (пай). Кроме работников кол­хозов и совхозов и пенсионеров этих хозяйств такие доли теперь предоставлялись лицам, занятым в социальной сфере на селе (учи­телям, врачам, работникам культуры, быта, связи, торговли и обще­ственного питания). Одновременно право частной собственности на землю получили юридические лица в случае выкупа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий (Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631). При этом покупателями земельных участков могли стать и иностранные граждане и юридические лица (при продаже предприятия на ком­мерческом, инвестиционном конкурсе или аукционе).

Учитывая все расширяющийся круг задач, возлагаемых на земле­устроительные органы, 26 мая 1992 г. Правительство РФ постанов­лением «Об утверждении Положения о Комитете по земельной ре­форме и земельным ресурсам при Правительстве Российской Феде­рации» установило, что Роскомзем:

организует и координирует работу по проведению земельной ре­формы, осуществляет научное, кадровое, методическое и матери-

ально-техническое ее обеспечение, принимает участие в разработке и финансировании федеральной, межрегиональных и региональ­ных программ проведения земельной реформы, использования и охраны земельных ресурсов;

принимает в установленном порядке в пределах своей компетен­ции решения по вопросам земельной реформы, охраны и использо­вания земельных ресурсов, обязательные для исполнения мини­стерствами, ведомствами Российской Федерации, предприятиями, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, а также гражданами;

организует и проводит силами подведомственных научно-иссле­довательских и проектных организаций работы по государственно­му землеустройству, а также топографо-геодезические, картогра­фические, почвенные, агрохимические, геоботанические и другие обследовательские и изыскательские работы;

организует межевание земель, выполняет работы по установле­нию (восстановлению) административно-территориальных границ и их техническому оформлению;

осуществляет функции заказчика, а также финансирование на­учно-исследовательских, опытно-конструкторских, проектно-изыскательских работ федерального значения в целях проведения земельной реформы, охраны и использования земель;

организует и ведет государственный фонд почвенно-геоботани-ческих и других материалов мониторинга земель, земельного кадас­тра и землеустройства;

обеспечивает систематическое выявление неиспользуемых и не­рационально используемых земель и создание специального зе­мельного фонда для последующего перераспределения;

формирует научно-техническую информацию по вопросам ис­пользования и охраны земель, проведения земельной реформы;

разрабатывает предложения по порядку определения ставок зе­мельного налога и нормативной цены земли и мерам экономичес­кого стимулирования рационального использования и охраны зе­мель;

организует работу по осуществлению государственного контро­ля за использованием и охраной земель по вопросам, входящим в его компетенцию;

обеспечивает ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, создает государственный фонд земельно-ка­дастровых карт и других материалов мониторинга земель;

организует работы по составлению и изданию тематических карт и атласов состояния и использования земельных ресурсов;

создает единый для Российской Федерации банк данных о нали­чии и состоянии земельных ресурсов;

осуществляет экспертизу программ, схем и проектов в части раз­вития земледелия, землепользования, землеустройства и рацио­нального использования и охраны земель;

составляет ежегодные отчеты о наличии земель и распределении их по категориям, угодьям, землевладельцам, землепользователям и собственникам земли, об использовании и охране земель;

обеспечивает систематическое представление информации о ходе земельной реформы;

разрабатывает и утверждает цены и расценки на обследовательс­кие, аэрофотосъемочные, кадастровые и другие землеустроитель­ные работы, связанные с проведением земельной реформы, изуче­нием и организацией использования и охраны земель и выполняе­мые за счет государственного бюджета;

обеспечивает государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей среды земельно-кадастровыми мате­риалами, данными мониторинга земель и состояния почв;

осуществляет внешнеэкономические связи и научно-техничес­кое сотрудничество с органами государственного управления, науч­ными организациями и фирмами зарубежных стран в сфере органи­зации охраны и использования земель и по другим вопросам, отне­сенным к его компетенции.

Следующий значительный сдвиг в осуществлении земельной ре­формы произошел в конце 1992 г. В декабре этого года VII съезд на­родных депутатов России внес поправки в Конституцию РСФСР, которые гласили, что полученные или приобретенные в собствен­ность земельные участки могли быть отчуждены, в том числе прода­ны их собственниками без изменения целевого назначения и неза­висимо от сроков вступления в собственность Совету народных де­путатов на тех же условиях, на которых земельный участок был им предоставлен, с учетом произведенных на нем затрат, а физическим и юридическим лицам по договорной цене — для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуально­го жилищного строительства. Во всех остальных случаях, кроме особо оговоренных, земельные участки могли быть проданы физи­ческим и юридическим лицам по договорной цене не ранее чем че­рез 10 лет, если они были получены в собственность бесплатно, и не ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность за плату.

В соответствии с этой поправкой 23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для веде­ния личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и инди­видуального жилищного строительства».

Эти два законодательных акта разрешили собственникам лич­ных подсобных хозяйств, земельных участков в садово-огородных кооперативах и дачных участков их куплю-продажу. В отношении крупных хозяйств в Конституции РСФСР не было подтверждено право некоторых прямых продаж земли частным лицам, которое содержалось в указе Президента РФ конца 1991 г. Разрешалась лишь продажа земли частным лицам другими субъектами спустя

10 лет для бесплатно полученных земель и спустя 5 лет для куплен­ных. Такие земли к тому же могли быть проданы только местным Советам.

Таким образом, в октябре 1990 г. — ноябре 1992 г. был осуществ­лен переход к многообразию форм собственности на землю и форм ее использования с одновременным ее перераспределением, изме­нен правовой и экономический механизм регулирования земель­ных отношений, сформированы предпосылки для создания систе­мы экологически безопасного землепользования и землевладения. При первичном переходе земельных участков из федеральной соб­ственности в собственность (владение, пользование, распоряже­ние) граждан, предприятий, исполнительных органов власти пре­обладал метод бесплатного наделения новых землепользователей или закрепления участков за прежними на новых условиях. Через механизм среднерайонных земельных долей происходило вырав­нивание размеров землевладения в сельхозпредприятиях. Внутри них при реорганизации происходило уравнительное наделение ра­ботающих граждан, пенсионеров и работников социальной сферы земельными долями (паями). Фермерские хозяйства в рамках уста­новленных норм также получили земельные участки бесплатно.

Реформа потребовала изменить систему регистрации прав на землю и их обновления при переходе земли от одного владельца к другому, а также усовершенствовать земельный кадастр, обеспе­чить контроль за использованием земель, переданных в собствен­ность, наладить регулирование спроса и предложения на землю. Кадастровые работы по выдаче документов, удостоверяющих право на землю, были связаны с большими объемами крупномасштабных кадастровых съемок и геодезических работ по установлению и зак­реплению границ на местности и их регистрации в единой государ­ственной системе. Для успешного выполнения этих мероприятий пришлось ускорить переход на современные технологии и техни­ческие средства земельного кадастра.

В результате реформы произошло существенное перераспреде­ление земли между предприятиями различных форм собственнос­ти. Значительная ее часть перешла из государственной в коллектив­но-долевую и коллективно-совместную собственность работников сельскохозяйственных предприятий. В большинстве хозяйств в ре­зультате приватизации были введены земельные и имущественные паи.

Достаточно быстро был выявлен ряд недостатков в правовом и организационном обеспечении земельной реформы. Так, в начале ее проведения у колхозов и совхозов централизованно изымалось до 10 % земли, которая затем предоставлялась лицам, желающим вести крестьянское хозяйство. Предельных размеров наделения землей тогда установлено не было, но позднее были введены сред­нерайонные нормы, устанавливаемые местными органами. Право на бесплатный пай по такой норме при выделении на самостоятель-

ное хозяйствование или для последующего объединения в новые организационные структуры получили все работники сельского хо­зяйства, а также пенсионеры, ушедшие на пенсию из сельскохозяй­ственных предприятий, и служащие, занятые в социальной сфере. Это повысило долю сельских жителей в общей численности вла­дельцев крестьянских хозяйств. Одновременно сократился удель­ный вес граждан, привлекаемых возможностью получить бесплатно недвижимость, не подверженную инфляции.

Разделение земли по среднерайонным нормам между широким кругом претендентов привело к чрезмерному дроблению участков, что также не отвечало задаче рационального хозяйствования. Эта проблема была особенно актуальна в малоземельных районах. Зем­ля для крестьянских хозяйств далеко не во всех случаях предостав­лялась единым массивом; нередко выделялось два и более участков. Согласно экспертному опросу, проведенному Аграрным институ­том РАСХН в 1992 г., в 5 областях России доля крестьянских хо­зяйств, которым была выделена пашня отдельным участком, соста­вила 39 %, двумя участками — 41 %, тремя —14 %, четырьмя участ­ками и более — 5 % от общего числа хозяйств. Повторялись ошибки земельной реформы 1861 г. и столыпинской реформы. Возникла сложная проблема более удобного расположения участков и сведе­ния их к единому массиву посредством обмена и других операций.

Реформа разрушила монополию государства на владение зем­лей, впервые за многие десятилетия в России была законодательно закреплена частная собственность на землю и имущество сельско­хозяйственных предприятий. Граждане России получили право вы­бора; по их желанию они могли получить землю в собственность, в аренду с правом выкупа и во владение с правом наследования. В конце 1991 г., как и во всех цивилизованных государствах, в России были введены нормативы земельного налога, арендной платы и оценки земли в случае ее купли-продажи.

На следующем этапе реформы предстояло обеспечить развитие земельных отношений не только на сельскохозяйственных землях, но и на землях городов, промышленности, транспорта, обороны, лесного и водного фондов, природоохранного и другого назначе­ния, на долю которых приходится 2/3 территории страны. Важно было организовать работу по упорядочению и установлению гра­ниц землепользований, их регистрации в единой государственной системе, определению сопоставимой кадастровой оценки земель всех категорий, ведению государственного земельного кадастра, яв­ляющегося главным средством защиты прав собственности на зем­лю, проведения земельной налоговой политики. Следовало также сформировать систему государственного управления землями, на­ходящимися в федеральной собственности, обеспечить перерасп­ределение земель только в соответствии с проектами землеустрой­ства, усилить государственный контроль за использованием и охра­ной земель всеми землепользователями. Все это требовало органи-

зационного, правового, инструктивно-методического, землеустро­ительного, информационного, научно-методического, кадрового, материально-технического и финансового обеспечения. За корот­кий срок было принято более 50 основных нормативных докумен­тов по реализации земельной реформы — законов, указов, поста­новлений правительства.

В первую очередь следовало уточнить функции главного госу­дарственного органа по управлению земельным фондом страны. Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 2 фев­раля 1993 г. Роскомзем РФ был преобразован в Комитет РФ по зе­мельным ресурсам и землеустройству, на который было возложено решение следующих задач:

осуществление государственной политики в области рациональ­ного использования и охраны земель, сохранения и воспроизвод­ства плодородия почв, улучшения природной среды;

организация и проведение работ, связанных с приватизацией зе­мель;

осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;

ведение государственного кадастра и мониторинга земель;

организация и проведение работ по землеустройству;

организация выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга;

создание банка данных о федеральных и других землях;

разработка мер по экономическому стимулированию рацио­нального использования земель и развитию всех форм хозяйствова­ния на земле.

В соответствии с Законом РФ от 23 декабря 1993 г. «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу зе­мельных участков для ведения личного подсобного и дачного хо­зяйства, садоводства и индивидуального жилищного строитель­ства» и Указом Президента РФ от 23 апреля 1993 г. «О дополнитель­ных мерах по наделению граждан земельными участками» при пе­ререгистрации участка, предоставленного ранее бесплатно в пользование, в собственность передавалась земельная площадь в пределах действующих на момент перерегистрации норм предос­тавления земельных участков. Остальная часть, по желанию граж­данина, либо выкупалась им в собственность у местной админист­рации по договорной цене, либо передавалась ему в пожизненно наследуемое владение или аренду. Постановлением Правительства РФ от 30 мая 1993 г. был утвержден Порядок купли-продажи граж­данам Российской Федерации земельных участков, в соответствии с которым мораторий на куплю-продажу земель сохранялся только для фермеров и сельскохозяйственных предприятий.

В 1992—1993 гг. были решены многие экономические, техноло­гические и социальные проблемы, такие, как:

формирование слоя средних и мелких собственников земли;

улучшение структуры управления земельными ресурсами;

обеспечение всех желающих приусадебными и садово-огород­ными участками;

внедрение нового экономического механизма регулирования зе­мельных отношений, стимулирования рационального использова­ния и охраны земель;

реорганизация колхозов и совхозов, приватизация их земельной собственности, образование крестьянских и фермерских хозяйств.

Многие миллионы россиян впервые получили в собственность земельные участки. Так, в 1993 г. около 280 тыс. семей создали крес­тьянские (фермерские) хозяйства на площади более 12 млн га. Бо­лее 12 млн семей горожан получили участки для ведения личного подсобного хозяйства на площади 6,2 млн га, более 22 млн семей вели коллективное садоводство и огородничество на площади око­ло 2 млн га; под индивидуальное жилищное и дачное строительство для 3 млн семей было отведено 0,3 млн га; созданы 2,1 тыс. сельско­хозяйственных кооперативов на площади 7,4 млн га и 0,7 тыс. об­щинно-родовых хозяйств на площади 65 млн га (в районах Крайне­го Севера). В целях закрепления прав собственности были проведе­ны работы по передаче 27 млн га земель в ведение сельской и посел­ковой администрации, в том числе 18 млн га сельскохозяйственных угодий; преобразовано более 11 тыс. колхозов и совхозов, на базе которых созданы около 800 ассоциаций крестьянских и фермерс­ких хозяйств, 3800 акционерных обществ, 1100 сельскохозяйствен­ных кооперативов, более 6000 хозяйств других юридических форм, организовано более 20 тыс. животноводческих коллективов и ма­лых сельскохозяйственных кооперативов.

Важным шагом в правовом регулировании земельных отноше­ний стал Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулирова­нии земельных отношений и развитии аграрной реформы в Рос­сии», который впервые включил землю в состав объектов недвижи­мости. Этим документом отменялось большинство ограничений на отчуждение земли, был расширен перечень сделок с земельными долями. Выдел в натуре теперь разрешался не только для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, но и для расширения до установленной нормы участка, используемого под личное подсоб­ное хозяйство и индивидуальное жилищное строительство, для сда­чи в аренду или залог. Собственники земельных долей получили право без согласия других собственников продавать их другим граж­данам и юридическим лицам для производства сельскохозяйствен­ной продукции; при этом члены коллектива имели преимуществен­ное право покупки. Объектами земельных отношений согласно данному указу являются земельные участки, реализующиеся в виде прав собственности, пожизненного наследуемого владения, бес­срочного (постоянного) пользования, временного пользования, аренды, используемые в качестве основного средства производства

в сельском хозяйстве. Субъектами земельных отношений выступа­ют физические и юридические лица. Тем самым юридически офор­млялись два типа регулирования земельных отношений: государ­ственное и рыночное. Государственный тип регулирования обеспе­чивает организационно-правовой базис, регламентирует экономи­ческую деятельность субъектов земельного права, рыночный тип обеспечивает юридически обоснованное взаимодействие спро­са и предложения на земельном рынке. Указом предусматривались следующие пути продажи земельных участков местными органами власти гражданам, а также юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий:

купля-продажа гражданами земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивиду­ального жилищного строительства;

приобретение земельных участков сверх средней земельной доли крестьянскими хозяйствами; купля-продажа работниками сельскохозяйственных предприятий земельных долей внутри хо­зяйства, выкуп ими арендных земель и т. д.

Продолжалось совершенствование системы земельного кадаст­ра. Было принято несколько правоустанавливающих регистраци­онных документов, произошло действительное разделение поня­тий «право на землю» и «право на использование земли», появилось понятие «земельная доля», основанное на использовании земель­но-оценочных показателей, и ряд других. Кроме того, в 1992— 1993 гг. было принято большое число правовых документов, регла­ментирующих стоимостные характеристики земли (нормативная и рыночная цена, арендная плата, земельный налог и др.), конкрети­зирующих различные условия сделок с землей (включая размеры налогов), создающих условия для ее эффективного использования и охраны.

Принятие новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. в принципе устранило главный спорный момент в сфере земельных отноше­ний. Конституция закрепила право частной собственности на зем­лю в России и свободу распоряжения ею как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемые законом. Одновременно многие регионы, пользуясь своим конституционным правом, ак­тивно работали над своими земельными уставами, кодексами, зако­нами, нередко в противоположном направлении. Например, Санкт-Петербург и Вологодская область признали частную соб­ственность на землю для иностранцев, Алтайский край исключил продажу сельскохозяйственных земель, Красноярский край высту­пил против частной собственности на любые земельные участки, Московская область просила разделить землю на федеральную и областную собственность и т. д. Поэтому в развитие указа от 27 ок­тября 1993 г. и для приведения в соответствие с Конституцией РФ ранее принятых правовых и нормативных документов вышли Ука­зы Президента РФ «О налогообложении продажи земельных участ-

ков и других операций с землей» от 7 декабря 1993 г. и «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г.

Таким образом, на втором этапе земельной реформы возник принципиально новый правовой механизм перераспределения учас­тков между субъектами земельного права; фактически в России начал формироваться регулируемый государством земельный рынок.

В 1994 г. деятельность Роскомзема была направлена на реализа­цию перечисленных выше нормативных документов, а также поста­новления Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. «О порядке опреде­ления нормативной цены земли», установившей ее равной 200-кратной ставке земельного налога. Был разработан ряд важных ин­структивно-нормативных документов по проблемам государствен­ного земельного кадастра, контроля за использованием и охраной земель, земельного налога и др. По данным Роскомзема, в 1994 г. было зарегистрировано 135,3 тыс. сделок купли-продажи земли, которые включили в рыночный оборот участки суммарной площа­дью 32,6 тыс. га. В основном (55 %) они находились вне населенных пунктов и были предоставлены гражданам для садоводства, дачного строительства, развития личных и подсобных хозяйств. На втором месте (33 %) стояли сделки в городах и поселках с участками, пред­назначенными под развитие жилищного и дачного строительства.

В этот период активно проводилось юридическое оформление и закрепление прав на землю. По данным Роскомзема, на начало 1995 г. число фактических землепользователей составило 50,4 млн, из них почти 50 млн — граждане, а 445,4 тыс. — юридические лица. Государственные акты и свидетельства были выданы 32,6 млн субъектам земельных отношений. Среди граждан — субъектов зе­мельных отношений на долю крестьянских хозяйств приходилось всего 0,8 %, владельцев личных подсобных хозяйств — 38,6, соб­ственников земельных долей (паев) —23,6, садоводов — 27, на долю собственников участков под индивидуальным домом, а также членов дачных, гаражных и прочих кооперативов — 10 %. Пример­но 2/3 из них — жители городов, имевшие садовые, дачные, гараж­ные участки и участки под индивидуальной застройкой.

С 1 января 1995 г. была введена в действие часть I Гражданского кодекса (ГК РФ), согласно которому к недвижимым вещам (недви­жимому имуществу) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть те объекты, перемещение которых невозможно без несораз­мерного ущерба их назначению (в том числе леса, многолетние на­саждения, здания, сооружения). К сожалению, глава 17 ГКРФ «Право собственности и другие вещные права на землю» вводилась в действие лишь после принятия нового Земельного кодекса РФ. Прохождение последнего надолго затянулось, что существенно зат­рудняло решение земельных проблем.

В 1995 г. были приняты законы РФ «Об особо охраняемых при-

родных территориях (от 14 марта) и «О геодезии и картографии» (от 26 декабря). Первый из них регулировал земельные отношения на вышеуказанных территориях, второй — создавал условия для удов­летворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также для функ­ционирования и взаимодействия государственных органов РФ в об­ласти геодезии и картографии. Закон РФ «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. устанавливал правовые основы деятельности в об­ласти мелиорации земель, определял полномочия органов государ­ственной власти и местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан и юридических лиц в данной сфере.

Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству на основа­нии постановлений Правительства РФ «Об индексации ставок зе­мельного налога» от 7 июня и «Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю» от 4 сентября 1995 г. поэтапно формировал систему платного землепользования, обеспе­чивая сбор земельного налога с физических и юридических лиц.

С введением в действие с 1 марта 1996 г. части II ГК РФ потребо­вались нормативные акты, которые привели бы в соответствие с ним сделки с земельными долями. Таким документом стал Указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. № 377, которым были упорядочены дого­ворные отношения по пользованию землей. В 1996 г. все пользова­тели земельных участков, в том числе сельскохозяйственные орга­низации, независимо от форм собственности должны были заклю­чить договоры с собственниками земельных долей. Перечень за­конных операций с земельными долями был расширен; теперь он включал такие сделки, как:

передача земельной доли по наследству;

использование земельной доли (с выделением земельного участ­ка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства;

продажа земельной доли, ее дарение и обмен;

обмен земельной доли на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве;

передача земельной доли (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельско­хозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства;

передача земельной доли на условиях договора аренды и пожиз­ненного содержания;

внесение земельной доли или права пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной органи­зации;

обмен земельной доли.

В 1996 г. был также принят ряд постановлений Правительства

РФ по лицензированию проектно-изыскательских работ, связан­ных с использованием земли, по установлению границ землеполь­зований в застройке городов и других поселений, по индексации ставок земельного налога и т. д.

Указанные меры позволили значительно активизировать зе­мельный рынок в стране (табл. 37, 38).

37. Объемы работ по землеустройству, земельному кадастру и мониторингу земель за счет средств федерального бюджета России

Виды работ	Единица		Объемы работ
измере­ния	1992 г.	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.
Инвентаризация зе-	район	—	—			—
мель с целью опреде-
ления возможности
предоставления их
гражданам для инди-
видуального жилищ-
ного строительства,
садоводства, личного
подсобного хозяйства
и иных целей
Межевание земель:
установление (вос-	хозяй-
становление) гра-	ство
ниц земельных
участков крестьян-
ских хозяйств
уточнение в натуре	насе-
границ земель, пе-	ленный
реданных в ведение	пункт
сельских (поселко-
вых) органов мест-
ного самоуправле-
ния
установление в нату	- км	(1156)	7257,4	2424,2	(473)	—
ре границ земель,	(насе-
переданных в веде-	ленный
ние органов мест-	пункт)
ного самоуправле-
ния
Изготовление и выда-
ча документов, удосто-
веряющих право на
землю:
всего	хозяй­ство
крестьянским хо-	»
зяйствам
собственникам зе- собствен-	—	—	—	—
мельных долей	ник
Разработка программ,
схем использования и
охраны земельных ре-
сурсов:
программ защиты	субъект	—
земель от деграда-	РФ

Продолжение

Виды работ	Единица		Объемы работ
измере­ния	1992 г.	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.
ции, консервации
деградированных зе
мель и их восстанов-
ления
схем обеспечения	схема	—
земельными участ-
ками беженцев, пе-
реселенцев и воен-
нослужащих
Составление проек-	хозяй-
тов перераспределе-	ство
ния земель при ре-
формировании сель-
хозпредприятий
Составление ка-	»	—	—			—
дастровых карт зе-
мель (земельных ре-
сурсов)
Аэрофотогеодезичес-
кие и топографичес-
кие работы (изготовле-
ние и выдача конеч-
ной планово-картогра-
фической продукции):
всего	тыс. га	38655,7	60278,3	39834,57 20750,4	19138,95
в том числе по насе-	»	10517,0	638,5	1710,67	285,4	53,05
ленным пунктам
вычисление площа-	»	21236,3	34620,4	21829,8	12796,7	12920,4
дей
Оценка земель и под-	хозяй-			—	—	—
готовка исходных дан-	ство
ных для определения
платы за землю
(внутрихозяйствен-
ная оценка земель)
Корректировка норма-	млн	—	276,9	1525,4	2040,8	3588,6
тивов платежей и нор-	руб.
мативной цены земли
Сбор и анализ инфор-	»	—	—		392,5	1159,5
мации о купле-прода-
же и спросе на земель-
ные участки (для оцен-
ки земель на рыноч-
ной основе)
Землеустроительные
работы по городам и
поселкам:
инвентаризация зе-	тыс. га	393,3	77,95	155,63	213,375	12,18
мель закрытых тер-
риторий
уточнение черты	насе-
населенных	ленный
пунктов	пункт

Продолжение

Дата добавления: 2015-11-26