Акты местного управления.

В московскую эпоху не существовало документов, четко определявших административные границы внутри государства, писцовые (дозорные) книги в основном могут считаться актами финансового управления, при желании, конечно, можно было бы считать актами финансового управления и знаменитые Уставные земские грамоты такими актами по административному размежеванию, однако в самих этих грамотах мы не видим подобного ratio legis, наоборот, цель их совершенно иная. Поэтому границы областей Московского царства, его четей, держались в основном на силе обычая, изредка зафиксированного на чертеже.

Петр, согласно духу своего времени, старался внести такие улучшения в государственный аппарат, которые наиболее экономным, рациональным образом упрощали бы дело управления вообще, не случайно академик М.М. Богословский сравнивал петровские местные учреждения с военными поселениями при Александре I: и там и там проглядывает стремление удешевить содержание армии. Именно фискальный или в более общем смысле финансовый интерес виден в местных учреждениях Петра. Соответственно акты, регулировавшие создание губерний, как, впрочем, дальнейшие акты по этому вопросу, можно было бы отнести к общему виду актов по государственному местному управлению.

Основным актом, учредившим губернии в России (просуществовавшие до 1929 г.), явился Именной указ об учреждении губерний и расписании к ним городов от 18 декабря 1708 г. По этому указу в России учреждалось восемь губерний: Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская. Указ подтверждал еще раз старомосковский принцип приписки: "И того в 8 губерниях 314 городов; да приписанных к корабельных Воронежским делам 25; всего 339 городов". В 1717 г. число губерний было увеличено до 11. По Указу от 29 мая 1719 г. в губерниях появляется совершенно новая административная единица в виде провинции, заимствованная вместе со своими учреждениями из Швеции. Провинция состояла из дистриктов, которые были введены этим же указом. В дистриктах вводилось воеводское управление, должность воеводы регулировалась специальной Инструкцией, или Наказом, введенной в том же году. Число провинций и дистриктов в губерниях было совершенно произвольным, например, в Астраханской губернии провинций совсем не было. В 1722 г. реформатор ввел в губерниях и провинциях новое судебное устройство на манер шведских провинциальных учреждений. Вообще, как замечалось в литературе, петровские местные учреждения, несмотря на ряд прогрессивных черт в своей структуре, оказались совершенно непригодными для России и крайне для нее дороги.

Ввиду чего плод преобразований царя был ликвидирован по Манифесту от 9 января 1727 г., после вышел ряд актов, которыми вводился дореформенный порядок управления, однако петровское административно-территориальное деление оставалось, что усложнило и запутало управление. Особенно ярко это высветилось после издания новой редакции Наказа губернаторам и воеводам от 12 сентября 1728 г. Позже, в 1764 г., вышел новый Наказ губернаторам, который можно рассматривать в качестве источника последующих реформ местных учреждений.

При Екатерине вышло объемное Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г., дополненное положениями, касающимися двух столичных губерний (Санкт-петербургской и Московской). Указом от 4 января 1780 г., Указом от 9 сентября 1801 г. проведено новое размежевание, в связи с чем в России число губерний с 41 увеличивается до 46; указом от 22 июня 1822 г. Сибирь была поделена на две губернии: Западную и Восточную; кроме того, в начале XIX в. выходит ряд законоположений, которыми утверждаются должности генерал-губернаторов в некоторых губерниях, в 1797 г. Павел эти должности, как известно, упразднил.

С введением в действие Свода законов Российской империи 1 января 1835 г. именно этот инкорпорационно-кодификационный акт стал считаться главным источником действующего в стране права, поэтому второй том этого Свода, где помещались в инкорпорированном виде постановления, касающиеся местных учреждений Империи, должно рассматривать в качестве основного источника права по данному вопросу. Изменения, вносимые в действующее по Своду законодательство, редакционно учитывались при переизданиях Свода законов.

Так, в 1826 г. был образован так называемый Комитет 6 декабря, образованный, казалось бы, с формальной целью - разбора бумаг умершего императора Александра I, но фактически превратившийся в орган планировавшихся тогда весьма широких реформ по местному управлению и крестьянскому вопросу. Плодом деятельности этого Комитета явилось издание в 1837 г. новых Наказа губернаторам и Положения о порядке производства дел в губернских правлениях, однако этими актами формально Уч. губ. 1775 г. не отменялось, их положения кумулировались в новом издании СЗРИ.

Именно Наказом от 3 июня 1837 г. была окончательно подтверждена двойственная природа должности губернатора: с одной стороны, он продолжал, как и в XVIII в., оставаться начальником губернии, а с другой - становился уполномоченным агентом Министерства внутренних дел. Этот порядок так и не был изменен вплоть до Февральской революции 1917 г. Незначительные изменения предпринимались в 1845 г., но переломным моментом в деятельности губернских властей, конечно, следует считать земскую реформу 1864 г., существенно, впрочем, измененную Положением о земских начальниках от 12 июля 1889 г. и Положением о земских учреждениях от 12 июля 1890 г.

Управление городов также входило в понятие местного управления, испытавшего радикальные изменения в имперский период истории русского права. Несмотря на многочисленные попытки ввести особый порядок управления городами, как доказал профессор А.А. Кизеветтер, города практически до царствования Екатерины II продолжали оставаться теми же посадскими поселениями, каковыми они были до Петра. Петр, осознавая значимость горожан, важность их финансовой службы государству, постарался гораздо раньше местных учреждений затронуть их своей реформаторской деятельностью. Здесь можно назвать прежде всего Указ от 30 января 1699 г. о Бурмистерской палате. Данным актом вводился орган сословного управления - бурмистры, другим актом от этой же даты учреждены были Земские избы. Эти ведомства действовали до 1719 г., когда города стали управляться Коммерц-коллегией, Регламент которой был утвержден 3 марта 1719 г. В 1721 г. учреждались городские магистраты, регламент которых был утвержден 16 января 1721 г. Но преемники Петра вернули воевод снова в городские учреждения, что длилось до царствования Елизаветы, при ней снова были введены петровские магистраты в городах.

Екатерина II издала два акта, которые касались управления городов: Учреждение для управления губерниями: гл. XIX - XXII специально рассматривали управление уездных и губернских городов и Грамоту на права и выгоды городам Российской империи 1785 г., вводившую сословное самоуправление городских обывателей, по терминологии той эпохи. Необходимо заметить, что города Западных губерний имели в качестве привилегии Магдебургское право до издания упомянутой грамоты городам. При Павле произошло практически полное уничтожение учреждений его предшественницы, управление городами было существенно изменено. Образцом для этой реформы послужил Устав столичного города Петербурга от 12 сентября 1799 г., Указом от 4 сентября 1800 г. было приказано распространить на все остальные города Империи порядок, предусмотренный данным уставом. Указом от 17 марта 1801 г. новый Император восстановил прежнее положение, т.е. восстановил действие ЖГГ.

До коренной реформы городового управления 1870 г. выходило несколько актов совершенно несущественного характера, впрочем, необходимо указать на Городовое положение 1846 г., предназначенное для Петербурга, в 1862 г. оно было распространено и на Москву. В определенной части данное положение может считаться источником Городового положения от 18 июня 1870 г., учредившего городское самоуправление на всесословной основе. Последующее царствование, как известно, внесло некоторые изменения, навеянные общим консервативным курсом, результатом чего стало новое Городовое положение 1892 г. Необходимо при этом отметить, что и нормы, регулирующие управление, и самоуправление городов консолидировались начиная с 1835 г. в Своде законов.

Губернатор.

Должность губернатора сложилась не сразу, бывали периоды, когда компетенция этого чиновного лица подвергалась настолько существенной ревизии, что совершенно исчезала прошлая составляющая его статуса, губернатор превращался, так сказать, в полную свою противоположность.

Слово "губернатор" появилось в российском политическом лексиконе гораздо раньше слова "губерния". Считается, что первым губернатором был архангельский воевода, которому этот титул был пожалован в 1694 г.; встречается слово "губернатор" и в одном манифесте 1702 г. В литературе высказывалось также мнение, что должность губернатора была заимствована Петром из Швеции, хотя этимология самого слова указывает на французский глагол gouverner - "управлять", откуда произошел governeur - "управляющий", "губернатор". В самой Швеции испокон веку использовалось слово landshovding применительно к начальнику лена (провинции). Повсеместно губернаторы в качестве "начальствующих лиц" были введены во вновь учрежденные губернии в 1708 г. и просуществовали в качестве главного органа местного управления вплоть до февраля 1917 г.

В царствование Петра I губернатор был поставлен в довольно неопределенное положение. Эта неопределенность также была вызвана еще и тем, что в 1719 г. в губерниях появились провинции, в которых было введено в свою очередь воеводское управление. Наказ воеводам этого же г. в п. 1 содержал должностную присягу воеводы, из которой явствовало вполне самостоятельное его положение перед губернатором: "Воеводе надлежит наипаче быть его царскому величеству и высоколюбезнейшей его государыне царице и кровным наследникам верным, справедливым и добрым слугою". Из чего следует, что компетенция губернатора и воеводы различествовала только по пространственному значению. Имеет смысл указать также и на то, что Инструкция воеводам была разослана не только им, но и губернаторам, с повелением последним руководствоваться в своей деятельности этим документом. Наконец, в 1728 г. в новом Наказе губернаторам и воеводам эта инструкция была практически без изменений повторена, тем самым de iure лишний раз было подчеркнуто равное положение этих должностей. Но так продолжалось не долго.

Указ от 15 марта 1727 г., упразднивший в губерниях сословные учреждения, можно считать начальной точкой отсчета в новой истории губернаторской должности. Этот период длился до 1775 г. и характеризовался несколькими противоречивыми тенденциями, наложение которых указывает несколько векторов развития. С одной стороны, губернатор в этот период укрепляет свое внутреннее в губернии положение, он постепенно подчиняет себе дотоле самостоятельные должности и ведомства. Так, при Анне Иоанновне воеводы входят в полное подчинение губернаторам, усиливается власть губернаторов и над другими местными учреждениями. С другой стороны, усиление местной, скажем так, составляющей власти начальника губернии выражается в формировании при губернаторе ряда подчиненных ему органов, помогающих губернатору осуществлять свою власть. Например, 1736 г. можно считать отправной точкой в истории губернского "правительства". В этом году появляется институт товарищей губернаторов - коллежских советников, в 1766 г. количество их удваивается и уже в 1775 г. в ст. 95 Уч. губ. читаем: "Правление губернии есть то место, которое управляется в силу законов именем Императорского Величества всею губернию".

В то же время контроль, мы бы даже сказали - мелочная зависимость губернатора от центральных учреждений, в этот период усиливается. Вообще между губернаторами и Императором в эту эпоху промежуточные инстанции - Сенат и коллегии - стараются сделать так, чтобы губернаторы были их исполнительным органом на местах. Подтверждением данной тенденции можно считать порядок назначения губернаторов на должность. Например, во время существования ВТС губернаторы назначались верховниками из числа представленных Сенатом кандидатур (п. 6 Указа от 7 марта 1726 г.). После упразднения ВТС губернаторов назначал Император по представлению кандидатов от Сената, хотя нередко мнение Сената здесь было совершенно необязательным. Логическим следствием этого стало назначение губернаторов исключительно от высочайшей власти (ст. 59 Уч. губ.). Позднее же губернаторы назначались высочайшей властью по представлению от МВД (ст. 236 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Третий период в истории губернаторства в России ознаменовался очередным коренным переворотом и ломкой устоявшихся форм управления, вызванной изданием Уч. губ. 1775 г. Именно этот акт с последующими законодательными новеллами можно считать источником основной части т. II СЗРИ. Само Учреждение о губерниях знаменательно во многом тем, что Екатерина II, как считают, вернулась к реформам Петра, повторив его опыт децентрализации управления. В частности, это прямо выражалось в новом характере власти губернского правления, каковое, согласно п. 1 ст. 413 Уч. Губ., "наравне есть с коллегиями и для того, кроме Императорского Величества и Сената, ни от кого не принимает законов и указов и ни к кому иному не подает и не присылает рапортов и донесений". Фактически ведомство многих центральных коллегий было перенесено на места в губернии.

Однако главное нововведение, имевшее одновременно цель упрочения должности губернатора и установления над ним действенного контроля из центра, осуществлено было введением в практику местного управления своеобразного принципа разделения властей, впрочем, модного для той эпохи. Своеобразие этого принципа видится в том, что разделению на две части подлежала функция одной и той же власти, власти общего управления, из которой одна становилась высшей надзорной и контрольной, а вторая делалась ответственной за осуществление общего заведования делами губернии.

Соответственно должность губернатора стала подконтрольной должности главнокомандующего губернии - так его называло Уч. губ., но в ходе реализации акта утвердилось новое наименование этой должности - генерал-губернатор или наместник.

Практика применения данного акта, как это часто случается в России, выявила расхождение между действительностью и предписанной нормой, что, в частности, выражалось в следующем: в каждую отдельную губернию так и не назначали отдельного генерал-губернатора. Положение губернаторов тем самым существенно отличалось на практике от того, что предписывало Учреждение. В последующем власть генерал-губернаторов рассматривалась правительством в качестве экстраординарного института управления, что не способствовало его повсеместному распространению. Поэтому очень многие права и преимущества главнокомандующего (генерал-губернатора) по Уч. губ. перешли к губернаторам.

Согласно ст. 1 Наказа губернаторам 1837 г. "гражданские губернаторы <1> как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства". Эта статья послужила источником ст. 494 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г., войдя в него практически в неизмененном виде. Губернатор одновременно с этим объявлялся лицом, сосредоточивающим в своих руках высшую правительственную власть, все местные власти, подтверждение чему находим в ст. 517 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г. или ст. 292 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г., источником которой явился отдельный закон - Положение Комитета Министров от 23 июня 1866 г.: "Все служащие в губернии лица, даже не подчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство <2> или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором обязаны немедленно подчиниться его законным требованиям и оказать ему должное уважение, на которое он как представитель высшей в губернии власти имеет неотъемлемое право". Вместе взятые эти статьи позволяют определить должность губернатора как главного начальника губернии и ее учреждений. Такой порядок установился вплоть до 1917 г.

--------------------------------

<1> До 1874 г. губернаторы подразделялись на гражданских и военных.

<2> Должность губернатора соответствовала 4-классному чину (действительный статский советник) по Табели о рангах (ст. 47 Уч. губ. 1775 г.).

Дата добавления: 2015-11-26