Читайте также:
|
А.Н. ЧЕРТКОВ
«ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО МОСКОВСКОГО ГОСУДАРСТВА»
Формирование унитарной модели территориального устройства Московского государства было предопределено основной парадигмой его развития - формированием единого централизованного государства. Великое княжество Московское, ведя борьбу за освобождение от золотоордынского ига, освобождало от него и другие русские княжества. В ходе этой борьбы формировалась территория Российского государства. Но в дальнейшем в его состав входили территории, не состоявшие в Древнерусской прафедерации. Так, на обращение Ивана Грозного к бывшим ордынским данникам с предложением войти в состав Московского государства откликнулись все народы Поволжья. Не случайно в преамбуле Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. N ВС-22/15 (в ред. от 15.06.2006) указано: "...принимая во внимание, что башкирский народ в XVI в. добровольно присоединился к России".
Практически за один век (от похода Ермака в 1581 - 1583 гг. до войн с маньчжурами в 1687 - 1689 гг.) Россией было освоено пространство от Урала до Тихого океана. Мирный характер переселения обеспечивался: традиционно толерантным отношением к новым подданным в Московском государстве, немногочисленностью колонистов (в 1622 г. русские сибиряки составили 70 000, а в 1783 г. - 1 000 000, тогда как в США белое население исчислялось к 1789 г. в 3 200 000 человек), сохранением местного самоуправления и обычаев, не противоречащих российским законам, соблюдением основных прав человека московскими наместниками в отношении местных жителей в той же мере, в какой они соблюдались в отношении русских подданных.
Правовой механизм закрепления вхождения новых территорий в состав Российского государства представлял собой сочетание нескольких элементов. Прежде всего следовало обращение с челобитной от княжества, ханства или племени о принятии в подданство Московского царя и вхождении соответствующей территории в состав Российского государства. Далее выражалось согласие царя, принятое совместно с Боярской думой, а в ряде случаев и с участием Земского собора. Представителям новой территории вручалась царская грамота. Кроме того, могло иметь место подписание соглашения с обеих сторон, причем как о принятии соответствующей территории и населения "под высокую царскую руку", так и об установлении протектората. Однако в дальнейшем протекторат сменялся вхождением в состав Российского государства. Но это в большей степени характерно для Российской империи, о которой речь пойдет далее.
Территориальное устройство, как и система управления территориями Московского государства, были довольно сложными. Учитывая непростой характер "собирания" земель, начавшегося еще при формальной зависимости от Орды, приходилось использовать черты различных моделей территориального устройства, а также разные методы территориального управления.
Политическая централизация Московского государства основывалась на необходимости борьбы за независимость, а при обретении ее - за сохранение посредством отражения внешних агрессий. К сожалению, в социально-экономическом отношении страна была разобщена, отсутствовал общероссийский рынок. В этих условиях политико-территориальное устройство Московского государства искусственно заменялось административно-территориальным устройством, поскольку политико-территориальные сообщества удельных княжеств во главе со своими легитимными князьями объективно стремились к обособлению, по крайней мере к возрождению прафедеративных начал Древней Руси. В этой связи важнейшим шагом центральной власти стала делегитимация региональных лидеров, а именно изменение статуса удельных князей присоединенных территориальных единиц Московского княжества на статус бояр Московского государя.
Изменилась юридическая природа отношений между великим и удельными князьями. Вассалитет заменялся службой, а правовой основой службы становился не договор, а воля великого князя, выраженная в его правовых актах. Сами же княжества из политико-территориальных единиц (уделов) становились административно-территориальными единицами (уездами) Московского государства, управляемыми наместниками из Москвы и формируемыми ими органами власти. Крупные уделы дробились на несколько уездов.
Территориальное управление и местное самоуправление в Московском государстве осуществлялись в пределах уезда как административно-территориальной единицы. Земский характер территориального устройства России остался в прошлом. Уезды делились на волости, а также новые территориальные единицы - станы, трети, четверти. В уезде всегда находился город (уездный) и более мелкие поселения (как правило, сельские миры). Стан представлял собой ту же сельскую волость, как правило, расположенную вблизи уездного города. Соотношение волости и стана установить довольно сложно: в одних местностях станы входили в крупные волости, в других - стан делился на несколько волостей. Данные территориальные единицы управлялись наместниками и волостелями, иными выборными (старосты) и назначаемыми (тиуны) должностными лицами. Из форм прямой демократии оставался сход сельских миров. Уезды управлялись наместниками, которые взаимодействовали с местными сотскими и старостами.
Как отмечается в литературе, административно-территориальное деление и территориальное управление единого государства основывались на следующих критериях: экономическом и демографическом потенциале региона; военном значении территории; историческом наследии (принадлежности региона к определенному княжеству) <1>. Административно-управленческий аппарат был построен не по функциональному, а по территориальному принципу <2>. С последним утверждением трудно согласиться. На наш взгляд, имело место сочетание обоих начал, что наглядно отражено в уставных грамотах.
Важно отметить, что в российском городе (в отличие от древнерусского) не формировалось единое территориальное сообщество. Дворяне, дети боярские, военные и прочие "разных служб служилые люди", хотя и владели недвижимостью в черте городской оседлости, не входили в число посадских людей. Подчиняясь непосредственно воеводе, они находились вне посада не только физически (так как проживали за кремлевской стеной), но и юридически. Они не признавались членами городской посадской общины. Городская община в Московском государстве объединяла не всю совокупность городского населения, а только посадских тяглецов, к которым относились лишь те горожане, которые имели в рамках посада и посадских слобод собственную торговлю и промыслы, "тянувшие с этих торгов и промыслов государево тягло". Таким образом, это была не городская, а посадская община, для которой все непосадские жители города - духовные и служилые люди являлись чужеродными элементами <3>.
Система территориального управления тех лет именовалась кормлением. Наместники Московского государя имели статус бояр и именовались боярами-кормленщиками поскольку за управление уездами они получали корм, который должно было предоставлять (деньгами и натурой) местное население. Первоначально эти функции исполнял бывший князь данной территории или его потомок. Но Московский государь старался направлять бояр-кормленщиков, не связанных с данной территорией. В отсутствие аппарата управления каждой территорией наместники приезжали на службу со своим "двором", который и становился аппаратом.
Правовое регулирование деятельности наместников, как и процесса территориального управления, осуществлялось специальными уставными грамотами. Эти нормативные правовые акты, по существу, юридически оформляли вхождение той или иной территории в состав Московского государства. Уставными грамотами распространялась юрисдикция великого князя Московского (а с Ивана Грозного - царя) на новую территорию. Кроме того, уставными грамотами для управления территориями назначались наместники. Уставная грамота являлась основным документом, определявшим их судебные и административные полномочия. Принятию уставных и иных грамот нередко предшествовал договор Московского государя с бывшим удельным князем о вхождении удела в состав государства и переходе компетенции.
Приведем в качестве примера две уставные грамоты - Двинскую (1397 - 1398 гг.) и Белозерскую (1488 г.) <4>. Их содержание свидетельствует об идентичности процессов вхождения новых земель в состав Московского государства, как в период сохранения формальной зависимости от Золотой Орды (Двинская уставная грамота), так и в начале периода абсолютной самостоятельности (Белозерская уставная грамота).
В Двинской и Белозерской уставных грамотах была установлена правовая основа включения Двинской и Белозерской земель в состав Московского государства, право князя назначать своих наместников для осуществления территориального управления из числа своих бояр либо из местной знати. Конституирующий характер имела именно монаршая воля действующего правителя, о чем прямо указано в преамбуле Двинской уставной грамоты. При этом и назначенные, и местные должностные лица, как и все жители, должны соблюдать великокняжескую волю, прежде всего выраженную в нормативном правовом акте - уставной грамоте, о чем сказано в преамбуле Белозерской грамоты.
В Московском государстве имело место разделение отраслевого и территориального управления. Так, в соответствии со ст. 12 Двинской уставной грамоты великокняжеским приставам запрещалось вмешиваться в компетенцию наместника Двинской земли.
Более ранняя Двинская уставная грамота четко устанавливала приоритет московских судебных органов над судебными органами бывших удельных княжеств. Впоследствии речь шла и о верховенстве в осуществлении исполнительно-распорядительных полномочий, о чем свидетельствует более поздняя Белозерская уставная грамота. Грамота подробно регламентирует взаимоотношения между органами государственной власти и местными феодалами, а также между органами центральной власти и местным населением.
Уставные грамоты содержали нормы, стимулирующие социально-экономическое развитие регионов, прежде всего торговлю. Во-первых, законодатель устанавливал точный размер торговой пошлины, сужая спектр административного усмотрения. Во-вторых, грамоты были направлены на установление единого торгово-экономического пространства. Поскольку Белозерская и Двинская земли стали частью Московского государства, их жители освобождались от уплаты ряда пошлин на территории Великого княжества Московского и далее Московского царства (ст. 13 Белозерской грамоты и ст. 16 Двинской грамоты). Грамоты предусматривали санкции за неисполнение данных требований: "А через сю мою грамоту кто их (жителей) чем изобидит, или кто не имет ходити по сей грамоте, быти ту отмене, от великого князя, в казни". Санкцию определял великий князь (царь) или его должностное лицо.
Существенные реформы в сфере административно-территориального устройства провел Иван Грозный, который уменьшил полномочия наместников и волостелей, расширил компетенцию выборных должностных лиц низовых территориальных единиц (сотских и сельских старост). Иван Грозный предоставил самоуправляющимся городским и сельским территориям посредством так называемых губных грамот широкие права, в том числе в области уголовного преследования. В некоторых уездах губные учреждения заменили собой все местное управление, а в тех местах, где отменялось наместничество, они стали единственными органами центральной администрации. Примечательно, что если в начале реформы формирование территорий губ осуществлялось сверху, то далее укрупнение таких территорий происходило естественным путем, связанным с поиском такого уровня, на котором губное управление могло осуществляться оптимальным образом (таким уровнем в результате стал уезд).
Московский государь ограничивал власть кормленщиков над местными жителями. В то же время очевидно, что ни частая смена кормленщиков, ни осуществление надзора за их деятельностью не давали результата с точки зрения борьбы с коррупцией. Более того, система кормления не создавала заинтересованности кормленщиков в социально-экономическом развитии вверенных им регионов. В этом кроется главная причина неэффективности управления административно-территориальными единицами Московского государства. В то же время данная задача, как представляется, не была главной для московских государей на том этапе государственного развития. Главной целью выступало преобразование политико-территориального устройства государства в административно-территориальное. Кроме того, централизация власти требовала отрыва "природных владетелей" регионов от этих регионов, замены их назначаемыми наместниками. Данная задача была успешно решена Великим княжеством Московским, что позволило Ивану III стать государем всея Руси, а Ивану IV - царем всея Руси. Неэффективность управления социально-экономическим развитием регионов и поборы с местного населения были, видимо, на взгляд центральной власти, гораздо меньшим злом, чем неподчинение и тем более сепаратизм.
В свою очередь, упразднение уделов как политико-территориальных единиц требовало формирования иных механизмов территориального представительства. Органом сословно-представительной монархии, реализующим функцию территориального представительства в центральном аппарате, стал Земский собор. Подчеркнем, что Земские соборы - не просто прихоть царя или его окружения, но демократический выборный институт, созданный при участии гражданского общества, прежде всего аристократии. Среди основных экономических предпосылок формирования централизованного абсолютизма отсутствовал единый всероссийский рынок, находившийся еще в стадии формирования. Мощным препятствием абсолютизму выступала политическая власть бояр и духовенства, а также экономическая ее основа - вотчинные землевладения. Непреодоленная территориальная удельная система, наконец, правовые нормы и обычаи о коллегиальном принятии решений царя и аристократии также не способствовали установлению самодержавия. Земские соборы являли собой вершину двухуровневой системы управления, органично соединяя ее в единое целое, обеспечивая через институт выборности непосредственную связь центра с регионами.
Нижний этаж данной системы - уезд не был единой четко структурированной административно-территориальной единицей. Взаимодействие сельских волостей и городских наместников не было налажено, властные полномочия наместников распространялись (притом не везде и не всегда) на всю территорию уезда лишь по наиболее доходным уголовным преследованиям. В результате реформ Ивана Грозного местные городские и сельские выборные должностные лица вообще обособились друг от друга, разбившись на еще более мелкие территориальные единицы (посады, волости, станы, слободы, села, деревни), не имевшие в пределах уезда административного органа, за отдельными исключениями.
Излишняя территориальная дробность местного управления усугублялась очень сложной подведомственностью. На одной территории действовали четыре разные системы ведомственного управления: губное, церковное (распространявшееся на лиц, состоявших на службе при церковных учреждениях или живших на церковных землях), служилое дворянское и земское, к которому принадлежало все тяглое население, жившее в городах и селах (на всех землях, кроме принадлежавших церкви) <5>. Основным результатом преобразований Ивана Грозного в системе территориального управления стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства, его отделение от местного самоуправления.
Большую роль в разрушении удельной системы сыграла опричнина. В целом опричная политика обеспечила форсированную централизацию государства репрессивными методами в условиях отсутствия достаточных экономических и социальных предпосылок. Вместе с тем устойчивой системы территориального устройства и его правового регулирования сформировано не было.
Сбои в системе территориального управления в рассматриваемый период были во многом обусловлены несоответствием внутриполитического и внешнеполитического или даже геополитического курсов России. Внутриполитический курс состоял в укреплении единства и централизации государства, исключении черт удельной системы территориального устройства и ее прафедеративных элементов. В свою очередь, территория Российского государства зримо увеличивалась. В состав Великого княжества (затем царства) Московского входили не только земли русских княжеств, но и территории с иным населением. Более того, с XVI в. Московское государство фактически начинает превращаться в империю. Следовательно, в структуре его территориального устройства вновь проявляются черты полицентризма.
Еще до середины XVI в. признание специфики определенных территорий выражалось в создании специальных центральных ведомств для управления ими - приказов. Они возникали по мере формирования уездов Московского царства, перевода их центральных органов в столицу. Правовой основой управления становились частные распоряжения великого князя (далее - царя) без учреждения единого органа власти и общей регламентации управленческой деятельности. Так, существовали следующие приказы: Приказ Сибирского дворца, Приказ Казанского дворца, Малороссийский приказ, Приказ княжества Смоленского <6>. Военно-административные центры Урала и Сибири управляли войсками, городами и поселениями русских крестьян. Местное население управлялось своей знатью, которая получала чины русской армии и администрации, но во многом осуществляла управленческие функции по-прежнему. Учет местных обычаев и унификация государственного управления территориальными единицами шли параллельными курсами, давая самые разные сочетания в каждом регионе.
Особенности территориального устройства позднего Московского царства предопределило так называемое Смутное время начала XVII в. В данный период произошел практически полный слом институтов государства, в отдельные периоды территория России сокращалась в разы. Первый же избранный на Земском соборе царь из династии Романовых, Михаил Федорович, перешел на формирование территориального устройства государства исключительно по военному признаку. В результате оборонный фактор, и без того превосходивший в государственном строительстве все прочие, становится основополагающим. Михаил Федорович создал так называемые разряды, по своим административным и функциональным характеристикам напоминающие современные военные округа. Все территориальные единицы государства регионального уровня (а не только пограничные) возглавили воеводы. Они назначались Разрядным приказом и утверждались царем с целью осуществления государственного управления именем государя, а не ради кормления. Воеводы, подчиняясь приказу, в ведении которого находились город с уездом, выполняли административно-полицейские и военные функции.
Окончанием рассматриваемого периода можно считать отмену местничества при царе Федоре Алексеевиче. Отмеченная выше делегитимация власти удельных князей в собственных землях требовала адекватной компенсации. В этой связи назначение на должности при Московском дворе стало осуществляться с учетом знатности рода. Однако новые задачи увеличившегося Российского государства требовали эффективного осуществления государственной власти. В такой системе местничество не могло быть сохранено. Его отмена была закреплена специальным законодательным актом - Соборным деянием об уничтожении местничества 1682 г. В целом в Московском царстве, несмотря на относительно развитую систему законодательства, главной конституирующей основой государственного строя, включая территориальное устройство, выступала монаршая воля, что предопределило развитие самодержавной монархии.
Таким образом, Московское государство становилось государством Российским. Прафедеративные элементы были практически исключены из территориального устройства и государственного управления. В то же время чисто унитарная модель при значительном увеличении территории страны и многообразии ее регионов не могла стать эффективной. Территориальное устройство государства нуждалось в унификации и большей управляемости при сохранении определенных элементов автономии и самоуправления регионов и поселений. Соответствующая задача решалась уже в рамках имперской государственности.
(Статья: Территориальное устройство Московского государства (Чертков А.Н.) ("Конституционное и муниципальное право", 2010, N 10))
БЕЛКОВЕЦ
Дата добавления: 2015-12-08; просмотров: 63 | Нарушение авторских прав