Тема 7. Территориальные основы местного самоуправления

Понятие территориальных основ местного самоуправления, этапы их становления и развития

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность правовых муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Рассматривая вопрос территориальных основ местного самоуправления, необходимо подчеркнуть следующее.

Во-первых, что организация местного самоуправления функционирует в границах определенных территориальных единиц, образующих понятие территориальных основ местного самоуправления.

Во-вторых, что они являются неотъемлемой частью местного самоуправления.

В-третьих, территориальные основы местного самоуправления – это один из дискуссионных вопросов в сфере местного самоуправления.

В-четвертых, территориальные основы местного самоуправления на различных этапах своего становления и развития в Российской Федерации разрешались по-разному, неоднозначно.

Так, на первом этапе в советский период развития государственности административно-территориальными единицами выступали края, области, районы (сельские), города, городские районы, поселки, территории сельских советов, включавшие одно или несколько сел. При этом города подразделялись на республиканские (краевые, областные) центры, города областного подчинения и города районного подчинения. В этой связи характерно отметить, что вопросы административно-территориального устройства относились ккомпетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства», утвержденном Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. (В настоящее время эти вопросы отнесены ккомпетенции субъектов Российской Федерации).

Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» (от 6 июля 1991г)как и Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в CCCP» (1990 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, исходили из существующего административно- территориального деления. При этом характерно, что союзный закон выделял первичный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Кроме того, закон допускал возможность учета местных условий, национальные особенности территории и другие имеющие значение факторы. Однако понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном самоуправлении отсутствовало.

Российский закон 1991 года содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчиненности органов власти различного территориального уровня, были, по существу, перенесены на систему местного самоуправления, т. е. районный Совет вправе был отменить противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов. Тем самым Советы в районах городов, поселков, сельских населенных пунктов по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти, сохраняющих свою ключевую роль в структуре местного самоуправления.

Второй этап развития территориальных основ местного самоуправленияначался в октябре 1993 года в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации о реформировании системы местного самоуправления, а также Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденной Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года, в которых нашел свое отражение так называемый поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, то есть в городах, сельских поселениях и на других территориях на основе объединения отдельных городских и сельских поселений.

Таким образом, поселенческий принцип не разрешил территориальных основ местного самоуправления.

В этот период времени была принята Конституция Российской Федерации (12 декабря 1993 г.), которая также не дает однозначного ответа на вопрос территориальных основ местного самоуправления. В ст. 131 закреплен также поселенческий принцип территориальных основ местного самоуправления, согласно которому местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Вместе с тем, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях. Приведенная статья закрепляет следующие важные положения (нормы) определения территориальных основ местного самоуправления: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Таким образом, законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации городские и сельские поселения, не стали жестко определять необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях; территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций; изменения границ и территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующего муниципального образования. Вместе с тем следует подчеркнуть, что поскольку в Конституции не названы другие территории, то это порождает неопределенность и непоследовательность данной дефиниции. При этом в Федеральном законе сказано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Следующий, третий этап становления и развития территориальных основ местного самоуправления связан с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года (с последующими дополнениями и изменениями), которые ввел вслед за Гражданским кодексом понятие муниципального образования, то есть этот закон местное самоуправление связывает не с административно-территориальным делением, а с муниципальным образованием. Кроме того, в данном законе закреплены следующие важные положения. Во-первых, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Во-вторых, в нем называются основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление, в том числе: города, поселки, станицы, районы, сельские округа, волости, сельсоветы и др.

Данный закон оставляет за субъектами Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление, но оставляя его открытым.

Анализ Федерального закона и законов субъектов Федерации позволяет отнести к другим территориям, на которых осуществляется местное самоуправление, сельсоветы, районы (в том числе внутригородские), а также территории, включающие несколько городских или сельских поселений. Определяя территориальные основы местного самоуправления, закон исходил, по крайней мере, из двух критериев. Во-первых, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Во-вторых, население любого поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Исключения допускаются в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства при этом только федеральным законом. Например, согласно закону «Об обороне» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 31 мая 1996 г.) может вводиться военное положение, правовой режим которого связан с ограничением работы управленческих органов, в том числе и органов местного самоуправления, при наличии непосредственной угрозы вооруженного нападения другого государства или группы государств на Российскую Федерацию.

Кроме того, ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается также только Федеральным законом на закрытых административно-территориальных образованьях и на пограничных территориях, в которых регулирование особенностей организации местного самоуправления осуществляется федеральными органами государственной власти в указанных выше целях.

Изложенное позволяет выделить три вида территорий муниципальных образований, функционирующих до принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., а именно:

1. Поселенческий, где непосредственно проживает население и который, в свою очередь, подразделяется на два типа: городской (города и поселки) и сельский (села, станции, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные).

2. Объединенные территории (которыми являются районы (уезды), сельские округа).

3. Внутригородские муниципальные образования (районы в городах). Здесь можно сказать и о части территории муниципального образования: территории поселений, микрора­йонов, улиц, дворов другие территории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых осуществляется территориальное общественное самоуправление.

Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом Российской Федерации. Они связаны с численностью их населения, научно-производственной специализацией, их значением в системе расселения населения и административно- территориальном устройстве Российской Федерации.

Кроме того, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления к территориальным основам относит также различные виды земель, которые составляют территорию муниципального образования. В их числе:

- земли городских, сельских поселений;

- земли общего пользования, прилегающие к городским, сельским поселениям;

- реакционные зоны, то есть зоны отдыха, туризма и др.;

- земли, необходимые для развития поселений;

- другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Четвертый этап территориальных основ местного самоуправления берет свое начало принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года (гл. 2). Закон закрепил четыре блока вопросов территориальных основ местного самоуправления: территория муниципальных образований; границы территорий; изменение границ муниципальных образований; преобразование границ муниципальных образований.

Касаясь территорий в законе сказано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения, границы которых устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с данным законом.

Из приведенных положений следует, что в отличии от ранее действующего аналогичного закона предусмотрены новые территориальные образования, а именно: городское или сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.

В городах не федерального значения новый закон (в отличие от предыдущего закона) внутригородские муниципальные образования не предусматривает. Кроме того, в законе даны определения этих понятий.

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станций, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в статус муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

При этом присвоение и лишение статуса указанным муниципальным образованиям осуществляется законном субъектов Российской Федерации.

Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями (ст. 11):

- территория субъекта Федерации, за исключением с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;

- территория всех поселений, за исключением территории городского округа, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

- территорию поселений составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, составляющего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения, а независимые от форм собственности и целевого назначения;

- в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

- в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько населенных пунктов с численностью населения – менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

- сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. Вместе с тем в соответствии с законами субъектов Федерации, статусом сельского поселения, с учетом плотности населения субъекта Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

- на территории с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

- границы поселения, в состав которых входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течении рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Однако указанные требования, в соответствии с законом субъекта Федерации, могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;

- размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения, при этом их границы не могут пересекаться с границами населенного пункта. Кроме того, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения и территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

- границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления не своей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам законами Федерации и ее субъектов. Границы муниципального района также не могут пересекаться с границами поселений.

Кроме того, закон определяет территории с низкой и высокой плотностью населения. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность населения сельских поселений в которых в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации, а если в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в РФ, то такие территории относятся к территориям с высокой плотностью населения. Перечень таких территорий, то есть территорий с низкой и высокой плотностью, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет (ст. 11 ФЗ).

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Федерации по инициативе:

а) населения;

б) органов местного самоуправления;

в) органов государственной власти субъектов Федерации;

г) федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. (ст. 12).

При этом инициатива населения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и применяемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решением соответствующего органа местного самоуправления, органа государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, а также поселений, влекущих отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений к территориям других муниципальных районов (поселений), осуществляется с согласия населения данных поселений (населенных пунктов), выраженного путем голосования, предусмотренного данным федеральным законом (ч. 3 ст. 24), либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов (поселений).

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется также с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 % относительно минимальной численности, устанавливаемой данным Федеральным законом в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 11, после установления законами субъектов Федерации границ поселений с данным Федеральным законом не являются достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъекта Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Преобразованием муниципальных образований (ст. 13) является объединение, разделение муниципальных образований, а также изменение статуса городского поселения в связи с присвоением ему статуса городского округа либо лишение его такого статуса.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации и Федерации в соответствии с данным законом. Инициатива населения и других указанных субъектов осуществляется в таком же порядке, как и изменение границ муниципальных образований.

Объединение двух и более поселений или муниципальных образований, не влекущих изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования (ч. 3 ст. 24), либо на сходах граждан. Объединение муниципальных районов также не влекущих изменение границ иных муниципальных образований осуществляется с учетом мнения населения выраженного представительным органом каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселений, влекущих образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования (предусмотренного ч. 3 ст. 24 данного ФЗ), либо на сходах граждан.

Разделение муниципальных районов осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишения его такого статуса осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения каждого из них выясняется путем голосования (ст. 24 ч. 3) раздельно, из состава которых выделяются (в состав которого включается) городские поселения. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) население муниципального района.

Приведенные положения, касающиеся границ муниципальных образований, их изменения, преобразования, а также требования, предъявляемые к их установлению и изменению, значительным образом отличаются от разрешения данных вопросов, регламентирующих ранее действующим аналогичным Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления (от 28 августа 1995 г.). В связи с изложенными изменениями, предусмотренными Федеральным законом от 6 октября 2003 г., начался новый рассмотренный нами четвертый этап территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации.

2. Критерии и другие обстоятельства, лежащие в основе определения границ территории муниципального образования

Существует ряд критериев определения территории муниципального образования, сформулированные в комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и авторами занимающимися проблемами местного самоуправления. К таким критериям относятся:

1. Местное самоуправление является территориальным, то есть осуществляется на определенных территориях, ограниченных друг от друга. При этом субъекты Федерации разрешают их по-разному.

2. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только Федеральным законом (ч. 3 ст. 3). К таким территориям Федеральный закон относит приграничные территории и закрытые административно-территориальные образования, регулирование особенностей организации местного самоуправления, в которых осуществляется федеральными органами государственной власти. При этом ограничения, как отмечено, допускаются Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Особенности местного самоуправления в закрытых административно- территориальных образованиях регулируются Законом Российской Федерации «О закрытых административно-тepриториальных образованиях» от 14 июля 1992 г. (в ред. от 28 ноября 1996 г. и от 31 июля 1998 г.).

3. Территория муниципального образования должна быть целостной, то есть все муниципальные образования должны иметь непрерывную границу.

4. Муниципальные образования определяются как населенная территория. Отсюда следует, что одним из квалифицирующих признаков муниципального образования является наличие населения. При этом, с одной стороны, численность населения является важным фактором, а с другой – (так как в зависимости от численности населения происходит, например, деление городов на мелкие, средние, крупные и т. д.).

5. Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления.

6. В статьях 130-132 Конституции Российской Федерации, а также в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и от 6 октября 2003 г., закреплено, что местное самоуправление может осуществляться в различных формах, но муниципальное образование должно обладать такими признаками, как муниципальная собственность, местный бюджет, выборные и другие органы местного самоуправления.

7. На территории муниципального образования желательно наличие необходимой для решения местных вопросов социальной и коммунальной инфраструктур, что может потребовать объединения нескольких поселений в одно муниципальное образование. Этот критерий закрепляется в качестве обязательного не только как теоретическая концепция в научных трудах, но и как норма права. Например, в статье 6 Закона Алтайского края «О территориальном устройстве Алтайского края».

8. При определении территорий муниципальных образований целесообразно учитывать принципы территориальной и временной доступности оказываемых услуг, а именно: чем лучше территориальное сообщение, тем может быть больше территориальное образование. Это условие получило свое закрепление в упомянутом законе Алтайского края о территориальном устройстве Алтайского края, а также в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. ст. 11.

9. При установлении территорий муниципального образования нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения. Например, скотоводство и связанный с ним образ жизни – кочевой или хуторское хозяйство. В плане сказанного, действующие федеральное и региональное законодательства, закрепляют обязательность учета национальных, исторических и иных особенностей и традиций соответствующей территории. Так, например, в Хабаровском крае был принят закон «Об общине коренных малочисленных народов Севера». На такой основе в Хабаровском и Алтайском краях при определении субъектов местного самоуправления введено понятие «национальный район».

10. Оптимальный размер муниципального образования установить не представляется возможным, несмотря на неоднократные попытки его определения (в том числе в законе о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. и в Федеральном законе об общих принципах местного самоуправления 2003 г.), поскольку крупный город может оказаться слишком велик, а село слишком мало для осуществления местного самоуправления.

Таким образом, приведенный критерий определения территории муниципального образования не является исчерпывающим, поскольку территории муниципальных образований, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Следовательно, они могут вносить и вносят другие критерии, кроме указанных. Например, в Иркутске кроме упомянутых критериев, предусмотрены: достаточность материальных и финансовых средств для реализации задач местного самоуправления; способность местного сообщества самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет и др.

Или, например, в статье 8 закона Краснодарского края закреплено положение, в соответствии с которым основанием упразднения муниципального образования является: отсутствие в нем социально-экономических и иных предпосылок для обеспечения государственных минимальных стандартов; отсутствие в муниципальном образовании финансовых возможностей для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и другие условия. Приведенный пример свидетельствует о том, что в ряде регионов при определении территории местного самоуправления пытаются использовать так называемую теорию экономической целесообразности, достаточности, поставив тем самым формирование территории муниципального образования в зависимость от экономического потенциала, наличия предприятий, несмотря на то, что в статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. указывается, что отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования. Однако аналогичным Федеральным законом 2003 г. такое положение не закреплено.

При решении вопроса о территориальных основах местного самоуправления, о границах муниципального образования необходимо учитывать и ряд других обстоятельств, к которым следует отнести:

Во-первых, в Конституции Российской Федерации (ст. 131) закрепляется только поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, то есть, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Однако другие территории не называются. Вместе с тем можно предположить, что она допускает возможность создания муниципальных образований в границах иных территорий, образованных искусственным путем по решению «сверху» для налаживания управленческих связей, например, в сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и иных образованиях (ФЗ от 6 октября 2003 г.).

Во-вторых, Конституция Российской Федерации не дает однозначного ответа на вопрос, где начинается уровень местного самоуправления и где заканчивается уровень государственной власти. Но в соответствии со статьей 77 Конституции формирование системы органов государственной власти субъектов Федерации находится в ведении субъектов Российской Федерации, что подтверждается и Постановлением Конституционного суда Российской Федерации по так называемому Удмуртскому делу, в котором отмечается, что республика вправе сама осуществлять собственное правовое регулирование, а также устанавливать свою систему органов государственной власти. Следовательно, в субъектах Российской Федерации может быть два уровня государственной власти: органы государственной власти субъектов Федерации, действующие в границах всей территории субъектов Федерации и местные органы государственной власти, действующие в границах части территории субъекта РФ.

В-третьих, существующая система административно-территориального устройства субъектов Федерации предполагает наличие двух, а иногда и трех уровней административно-территориальных единиц. При этом в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов регламентируются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города. В новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. такое положение не закреплено.

В-четвертых, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает однозначного соответствия между административно-территориальным устройством субъектов Федерации и делением этой территории на муниципальные образования. И поскольку административно-территориальное устройство субъектов Федерации находится в их ведении, постольку они могут решать эти вопросы, с одной стороны, самостоятельно без согласования с кем бы то ни было, а с другой – согласно ст. 12 ч. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., изменение границ муниципального образования производится решением представительного органа субъекта РФ с обязательным учетом мнения населения соответствующей территории. Поэтому субъектами Федерации эти вопросы решаются по-разному.

Например, в Астраханской и Белгородской областях границы территории муниципальных образований не совпадают с административно-территориальным устройством этих областей. В то время как в соответствии с законодательством Красноярского края, Республики Башкортостан, Алтайского, Ставропольского и других краев, Амурской, Воронежской, Курской, Липецкой, Новгородской, Новосибирской, Псковской, Тюменской и других областей границы муниципальных образований совпадают с границами административно-территориальных единиц. Кроме того, есть другие варианты их определения. Так, согласно закону Калининградской области (ст. 9), на территории административно-территориальной единицы могут быть расположены одно или несколько муниципальных образований. Однако территория одного муниципального образования не может быть расположена в пределах территории двух и более административно-территориальных единиц.

Совпадение границ муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что первая накладывается на вторую и обе существуют одновременно.

Круг субъектов, принимающих окончательное решение об изменении границ территорий муниципальных образований, в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления не указан, вместе с тем закреплена необходимость регулирования данного вопроса законами субъектов Федерации. В соответствии с региональными законами это право предоставляется:

а) представительным органам государственной власти субъекта Федерации (Волгоградская, Калининская, Воронежская, Кировская, Нижегородская, Томская и др. области);

б) представительными органами государственной власти по представлению соответствующего органа местного самоуправления при наличии заключения исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (например, республика Бурятия);

в) представительным органом государственной власти субъекта Федерации по представлению исполнительного органа государственной власти субъекты Федерации (Красноярский край, Липецкая область и др.);

г) представительным органом государственной власти субъекта Федерации по ходатайству представительного органа местного самоуправления (Алтайский край и др.).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. субъектами инициативы по установлению, изменению границ муниципального образования, в том числе и при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, являются:

а) население;

б) органы местного самоуправления;

в) органы государственной власти субъекта Федерации;

г) органы государственной власти Федерации.

Однако субъекты Федерации либо сужают этот круг, либо расширяют. Например, в Ставропольском крае такое право принадлежит только органам местного самоуправления и главе администрации края, то есть круг субъектов, инициирующих этот процесс, сужен. В Тюменской области круг инициирующих субъектов расширен.

Данное право может быть реализовано путем:

а) создания самостоятельного муниципального образования;

б) присоединения к существующему муниципальному образованию;

в) разделению муниципального образования;

г) организации территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования, то есть на территории, не являющейся муниципальным образованием и других форм реализации рассматриваемого права.

3. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципального образования относится к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации.

Таким образом, территориальные основы местного самоуправления (как институт муниципального права) представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Отказ населения от права на местное самоуправление можно свести кдвум концептуальным несовпадающим вариантам:

а) население соответствующей территории своим решением вправе прекратить осуществление местного самоуправления в границах этой территории, отказаться от своих прав на местное самоуправление и переложить решение вопросов местного значения на органы государственной власти;

б) население вправе прекратить осуществление местного самоуправления в каких либо отдельных формах или сферах.

При характеристике последствий установления и изменения границ муниципального образования в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления РФ» от 6 октября 2003 г. используются такие термины, как образование, объединение, преобразование, разделение муниципальных образований. Кроме этих терминов, в региональных нормативных актах используются другие термины, например, разъединение, выделение, упразднение.

Юридическое создание муниципального образования фиксируется в его уставе, который действует с момента государственной регистрации в реестре муниципальных образований.

В Федеральный реестр муниципальных образований Российской Федерации должны быть обязательно внесены вновь созданные муниципальные образования, а также все муниципальные образования, находящиеся на территории Российской Федерации. Порядок внесения определен Положением о Федеральном реестре муниципальных образований, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года № 65 (СЗ РФ 1998. № 4. Ст. 486.).

Для внесения в реестр необходимо представить следующие документы:

- заявление для внесения муниципального образования в реестр;

- решение о создании муниципального образования и др. документы;

- протокол избирательной комиссии о результатах выборов депутатов представительного органа местного самоуправления либо выборов должностных лиц местного самоуправления, если уставом местного самоуправления не предусмотрено избрание представительного органа;

- опубликованный устав муниципального образования;

- пояснительная записка с указанием муниципального образования, наименования его центра (включает несколько поселений). Адреса и другие сведения о муниципальных образованиях, находящихся в границах муниципального образования.

Указанные органы должны в течение месяца рассмотреть представленные материалы. При несогласии решение может быть обжаловано в суде.

Создание муниципальных образований:

- протекает в формах объединения двух и более муниципальных образований; разделения муниципального образования на два и более новых;

- выделение одного муниципального образования из состава других;

- выделение территории из двух и более муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное образование;

- придания статуса муниципального образования вновь возникшим населенным пунктам и вновь присоединенных ксубъекту Федерации территории.

Преобразование заключается:

- в изменении границ между сопредельными муниципальными образованиями;

- в выделении из преобразованного муниципального образования вновь созданного муниципального образования;

- в выделении в составе города федерального значения одного и более внутригородских муниципальных образований;

- во вхождении в состав города территорий, населенных пунктов.

Упразднение муниципальных образований может быть вызвано:

- объединением двух и более муниципальных образований в одно новое;

- разделением муниципальных образований на два и более новых;

- присоединением кмуниципальному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования и присоединенных кнему земель нового муниципального образования;

- вхождением земель одного муниципального образования в состав другого с прекращением существования местного самоуправления, на базе которого было создано муниципальное образование;

- утратой местного сообщества на базе которого ранее было создано муниципальное образование;

- утрата сообществом способности к самостоятельному существованию.

Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. конкретизирует условия ст. 131 Конституции Российской Федерации, которые необходимо учитывать при установлении и изменении границ муниципального образования. К ним относятся следующие требования:

- установление и изменение границ муниципального образования, а также образование, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти;

- изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. При этом гарантии учета мнения населения должны определяться законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления или изменения их границ, наименований определяется законом субъекта Федерации.

Анализ требований, закрепленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ», которые необходимо учитывать при установлении и изменении границ муниципальных образований, позволяет сделать следующие выводы:

а) законодательство о местном самоуправлении выделяет широкий круг субъектов, наделенных правом выступать с инициативой в вопросах установления и изменения границ муниципального образования. (Такая инициатива может исходить от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации и Федерации);

б) при решении вопросов, связанных с территориальными основами местного самоуправления, и в особенности с изменениями границ территории, учитываются исторические и иные местные традиции, а также мнение населения соответствующей территории;

в) решение вопросов, связанных с образованием, объединением, преобразованием или упразднением муниципальных образований, установлением и изменением их границ, регулируется законами субъектов Российской Федерации;

г) нормы закона субъекта Российской Федерации по вышеперечисленным вопросам должны соответствовать идеям и требованиям, содержащимся в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принципиально важное значение для территориальных основ местного самоуправления на уровне крупных городов имеет вопрос об особенностях построения территориальной структуры муниципальных образований в городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге). Имеющиеся в этом вопросе сложности обусловлены тем, что с пространственной точки зрения границы города федерального значения охватывают одновременно и территорию субъекта Российской Федерации и территорию городского поселения, население которого обладает правом на самоуправление.

В этой связи с принятием Закона 6 октября 2003 г. в городах федерального значения предусмотрены внутригородские муниципальные образования, и особенности осуществления местного самоуправления в этих городах (ст.79).

4. Правовое регулирование присвоения муниципальному

образованию статуса наукограда

Одним из аспектов территориальных основ местного самоуправления является то, что муниципальному образованию, в соответствии с Федеральным законом «О статусе наукограда Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г., может быть присвоен статус наукограда. Под наукоградом Российской Федерации Федеральный закон понимает муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Присвоение статуса наукограда производилось Президентом РФ по представлению Правительства Российской Федерации на срок до 25 лет. При этом утверждаются приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, а также программа развития наукограда. Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 1999 г. утверждены критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и прекращению такого статуса. При этом согласно Закону от 6 октября 2003 г. города – наукограды являются городскими округами.

Однако согласно Закону от 22 августа 2004 г. присвоение муниципальному образованию статуса наукограда и его сроки определяются Правительством РФ. Этим законом определены и новые критерии присвоения такого статуса. Кроме того Постановлением правительства РФ от 25 ноября 2004 г. утверждены порядок рассмотрения предложений о присвоении муниципальному праву статуса наукограда и прекращении такого статуса, а также утвержден порядок предоставления субсидий из федерального бюджета для финансирования дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации.

5. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно - территориальных образованиях и на приграничных

территориях

Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» от 6 октября 2003 года закрытые административно-территориальные образования по правовому статусу отнесены к городскому округу. Вместе с тем закреплено, что особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) устанавливаются федеральным законом (ст. 80).

Право на осуществление местного самоуправления – это неотъемлемое конституционное право граждан Российской Федерации. Поэтому оно реализуется (осуществляется) и в закрытых административно-территориальных образованиях. Однако имеет определенные особенности, то есть ограничения, которые закреплены как в законе об общих принципах организации местного самоуправления, так и в законе о закрытых административно-территориальных образованиях от 14 июля 1992 года. Согласно Закону от 6 октября 2003 года в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства Федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления. Речь идет о закрытых административно-территориальных образованиях и приграничных территориях. Особенности осуществления местного самоуправления в ЗАТО установлены Законом от 14 июля 1992 года «О закрытых административно-территориальных образованиях», а особенности организации местного самоуправления в приграничных территориях Законом от 01 апреля 1993 года «О государственной границе Российской Федерации».

Дата добавления: 2015-10-29