Природные объекты, природные ресурсы, природные комплексы.

Природные объекты.

Согласно закону «Об охране окружающей среды» (ст. 4), все охраняемые законом объекты земной природы можно подразделить на три категории: интегрированные, дифференцированные, особо охраняемые. К интегрированным объектам относятся естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы не подвергшиеся антропогенному воздействию. К дифференцированным объектам относятся отдельные природные объекты — земли, недра, почвы, воды, леса, иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой, околоземное космическое пространство. Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания

Охрана окружающей среды в ее интегрированном виде не отрицает, а предполагает дифференцированный подход к природопользованию и охране природной среды через ее отдельные компоненты.

Под окружающей средой понимают совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. При этом, природный объект определяется как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природно-антропогенный объект, это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. Антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;

Природные и антропогенные объекты образуют ту среду, в которой живет человек. И если антропогенные объекты являются продуктом человеческого труда, определяемые как социальные ценности, то природные объекты — есть продукты эволюционного развития природы. Они не создаются человеком, а, следовательно, не имеют стоимости в смысле затрат общественно необходимого труда. В процессе длительного взаимодействия человека и природы появилась третья категория – природно-антропогенные объекты - которая предстает перед нами как результат взаимодействия общества и природы. Таковы сельскохозяйственные растения, животные, выращенные совместными усилиями человека и природы, лесопосадки, сделанные и выращенные человеком с помощью природы. Сейчас появляются люди, рождающиеся вне половых контактов женщины с мужчиной.

Встает вопрос: к какой из названных форм производства материальных ценностей, к какому виду объекта — социальному или природному — мы должны отнести подобные продукты «совместного труда» человека и природы? На наш взгляд, главное и определяющее значение должна иметь цель производства: экологическая или экономическая. Так, появление человека путем искусственного оплодотворения ничем не отличает его по социальному положению от обычных людей, родившихся нормальным путем. Лес, посаженный человеком и выросший таким образом в средозащитный фактор влияния на окружающую среду, является экологическим объектом охраны.

С другой стороны, сельскохозяйственные посевы, выращенные человеком для создания продовольственного и сырьевого фонда потребления, сельскохозяйственные животные, выведенные для пополнения стада и получения соответствующего экономического фактора, служат целям потребления. Такая продукция не относится к продуктам природы. Она является товароматериальной, социальной ценностью и, согласно существующей классификации, относится либо к группе производства, либо потребления.

Природный объект обладает тремя признаками: естественного происхождения; взаимосвязи с экологическими системами природы; выполнения функций жизнеобеспечения человека.

Естественное, происхождение объектов окружающей природной среды исходит из законов развития Вселенной, результатом действия которых явилось образование планеты Земля, создание биосферы и ее составных частей — атмосферы, гидросферы, литосферы, появление растительного и животного мира, человека. Результатом данного процесса стала одна из важнейших особенностей природных объектов, отличающих их от товаро-материальных ценностей,— отсутствие у первых стоимости как общественно необходимых затрат человеческого труда для производства вещи, их неповторимости, невоспроизводимости, необратимости изменений, производимых в природной среде.

Конечно, подобное свойство не безупречно. Оно не исключает возможность применения труда для восстановления или воспроизводства природного вещества некоторых объектов естественного мира (леса, животные). Но такая деятельность не создает, а возвращает то, что когда-то было создано природой и потреблялось человеком.

Но все же естественное происхождение, хотя и предполагает, еще не предрешает принадлежности элементов материального мира к природным объектам. Земля, заполняющая цветочные горшочки, вода, вытекающая из водопроводного крана, нефть, идущая по нефтепроводу потребителю, звери в клетках и вольерах зоопарка и другие природные компоненты природной среды также возникли естественным путем. Но относить их следует не к природным объектам, а к материальным ценностям.

В определении природного объекта решающее значение имеет второй признак — экологическая взаимосвязь с окружающей природной средой, позволяющая им функционировать в составе естественных экосистем, обеспечивающих качество окружающей среды. Признак экологической взаимосвязи помогает разграничить объекты охраны окружающей среды от тех компонентов природы, которые, оставаясь в ранге естественного происхождения, по воле человека вышли из механизма взаимосвязи с природной средой и перешли из мира естественного в мир социальный, где действуют уже другие законы развития материи. Что это за компоненты? Грунт, взятый из почвы и помещенный на отдельное хранение; полезные ископаемые, добытые из недр и направленные на переработку или потребление в качестве природного сырья; вода, помещенная в резервуар, используемая для питья, полива, производственных целей и т.д.; деревья, вырубленные в лесу и перешедшие в категорию древесины; звери, птицы, отстрелянные или отловленные и помещенные в зоопарк; рыбы, отловленные в водоемах и переданные в аквариум; воздух, циркулирующий в закрытых помещениях; оранжереи, зимние сады и иные элементы, несущие на себе печать естественного происхождения, будучи «вырванными» человеком из экологической системы природы, перестали влиять на ход естественного процесса и по этой причине вышли из круга объектов природоохранительной защиты.

Одни из них перешли в категорию товаро-материальных ценностей, включились в систему социально-экономических связей, получили соответствующую цену. Другие (при отсутствии какой-либо ценности) стали просто элементами человеческого окружения, полезными либо вредными, желательными или нежелательными для человека и его окружения (голуби в городах, бродячие животные и т.п.).

Особое место занимают природно-антропогенные объекты, которые образуются в процессе взаимодействия человека и природы. Как уже отмечалось, признак экологической взаимосвязи позволяет относить или не относить эти объекты к природной среде. Цель воспроизводства природной среды свидетельствует о наличии такой связи. Цель потребления — об ее отсутствии.

Сложнее там, где обе эти цели переплетаются одна с другой. Например, изменение русла рек, строительство каналов, гидроузлов, водохранилищ, иных ирригационных сооружений, произведенное с учетом законов естественного мира. Эти вновь созданные объекты нельзя отнести исключительно к природным объектам, но вместе с тем они не являются чисто хозяйственными сооружениями.

Третий признак природного объекта — выполнение функции жизнеобеспечения — носит социализированный характер. Он проявляется в способности природного объекта выполнять указанные функции, работать на качество окружающей среды. Таким образом, те явления природы и стихийные силы, исходящие от охраняемого природного объекта, которые противостоят интересам человека и требованиям качества среды его обитания, не могут входить в охраняемую законом окружающую природную среду. Это: эрозия почв, заболачивание земель, опустынивание земель, пылевые бури, селевые потоки, наводнения, землетрясения, извержение вулканов и прочие экологически опасные для человека процессы, идущие от охраняемого им природного объекта. Более того, эти явления становятся объектами борьбы человека с нежелательными и экологически вредными для его существования естественными процессами.

Подводя итог сказанному, можно было бы определить природный объект как составную часть окружающей среды, охраняемую действующим законодательством, обладающую признаками: естественного происхождения; экологической взаимосвязи с окружающей природной средой; способности выполнять экологические, экономические, культурные и оздоровительные функции и обеспечивать качество среды обитания человека.

Признаки природного объекта находят свое проявление в трех выполняемых им функциях — экологической, экономической, культурно-оздоровительной. Экологическая функция — единственная, главная и определяющая, выполнение которой позволяет природному объекту находиться в естественной взаимосвязи с окружающей средой. Потеря такой связи влечет за собой переход объекта в категорию социальных предметов. Сохранение за природным объектом экологической функции предопределяет существование экономической функции, а затем и культурно-оздоровительной, которые способны выполнять практически все природные объекты в рамках своих возможностей.

Рассмотрим подробнее некоторые отдельные объекты природы с позиции природопользования и охраны окружающей среды.

Земля. Понятие «земля» употребляется в различных значениях: планеты, поверхности, почвы, грунта, местности, территории, объекта собственности, пользования, аренды, составной части окружающей природной среды.

В юридическом значении земля — это поверхность, охватывающая плодородный слой почвы. Экологическая функция земли — взаимосвязь неорганической и органической материи, поглощение углекислоты, переработка органической материи в неорганическую; экономическая функция земли — средство производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственный операционный базис строительства зданий и сооружений; культурно-оздоровительные функции земли — размещение культурных и оздоровительных учреждений, использование лечебных свойств для лечения.

Недра. По Закону РФ 1995 г. о недрах, недрами называется часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения — добавим: а также часть поверхности земли, если она содержит запасы полезных ископаемых.

По данным 1990 г., в России добывается около 17 % нефти, 25 % природного газа, 15 % каменного угля, 14 % железной руды от всего объема этих ископаемых, добываемых в мире. Государственный фонд недр, являющийся государственной собственностью.

Воды. По закону (Водный Кодекс, 1995 г), воды определяются как ограниченный природный ресурс, содержащийся в подземных и поверхностных источниках — реках, озерах, морях, океанах, ледниках, снежном покрове, и входящий в состав водного фонда. Экологическая функция вод многообразна. Воды создают гидрологический режим жизни на Земле. Они являются средой обитания растительного иживотного мира, служат средством и условием промышленного и сельскохозяйственного производства, необходимым условием отдыха и лечения населения. В этом их экономическая и культурно-оздоровительная функции. Проблемы использования и охраны вод исходят от сложившейся структуры водопользования.

Леса. В понятие леса, по закону, включаются три признака:

· биологический — совокупность древесной, кустарниковой и травянистой растительности,

· юридический — произрастающие на землях лесного фонда, выделенных в установленном законом порядке,

· экологический — оказывающий влияние на состояние окружающей природной среды.

Наличие подобных признаков позволяет отличать лес как фактор окружающей среды от парка, сада, дендропарка и иных биологических совокупностей.

Лес — это система экологических комплексов, выполняющая многообразные экологические (средозащитные, климаторегулирующие, водоохранные и почвозащитные и т.п.), экономические (древесная продукция, продукты охоты, плоды и ягоды, лекарственные растения, техническое сырье и т.п.) и культурно-оздоровительные (средство рекреации, лечения, восстановления здоровья, эстетического образования) функции.

Животный мир. В законе РФ О животном мире 1995 г. животный мир определяется как единый объект, объединяющий все живые организмы — от низших форм до высших, находящиеся в состоянии естественной свободы.

Закон выдвигает пять основных экологических требований охраны животных: сохранение видового многообразия, охрана среды обитания и условий размножения, сохранение целостности животных сообществ, рациональное использование и регулирование численности в целях предотвращения ущерба народному хозяйству.

Атмосферный воздух. Занимает своеобразное положение как объект охраны окружающей среды. По существу в нем воплощается вся естественная среда, окружающая человека. Атмосферный воздух в значительной степени и есть та окружающая естественная среда, которую мы охраняем.

Природные ресурсы.

Ресурс — источник потребления. В широком смысле природный ресурс — источник потребления человеком природы — экологический, экономический, духовный, эстетический. В узком смысле, в котором этот термин употребляется в российском законодательстве, природный ресурс — источник экономического потребления человеком природы. Поэтому мы говорим об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, понимая под охраной определенный природный объект, под использованием — определенный ресурс. Ибо нельзя охранять то, что предназначено для потребления, и здесь более подходящий термин — рациональное использование.

Утилитарный подход к природным ресурсам предполагает их подразделение на исчерпаемые и неисчерпаемые, возобновляемые и невозобновляемые. К исчерпаемым ресурсам относятся лесные, земельные, водные, минеральные, фаунистические. Они обладают способностью уменьшаться и исчезать по мере их потребления, что предопределяет обязанность природопользователя рационально их использовать. Неисчерпаемые ресурсы практически неиссякаемы — солнечные, климатические, энергетические, геотермальные.

Подразделение ресурсов на возобновляемые и невозобновляемые имеет значение для регулирования обязанности природопользователя по воспроизводству природных ресурсов. К возобновляемым ресурсам через воспроизводство относятся лесные, дикого животного мира, рыбные запасы. Есть категория относительно возобновляемых ресурсов. Например, запасы пресной воды можно получить путем опреснения морской воды. Экспериментальное подтверждение этому проведено как в России, так и за рубежом. Такие ресурсы условно можно назвать относительно восстановимыми.

Теоретическое и практическое значение имеет соотношение природного объекта и природного ресурса. В одном и том же природном объекте могут быть два или несколько видов природных ресурсов. Например лес, как природный объект, представляет собой совокупность природных ресурсов разного вида — древесины, живицы, лесных материалов, кормовых угодий, грибов, ягод, плодов, лекарственных растений, технического сырья, смолы, дегтя, животного мира, кислорода и т.п.

Потребление каждого из названных видов лесных ресурсов неизбежно отражается на состоянии природного объекта в целом. Рубка деревьев уменьшает защитные свойства леса. Слишком частое посещение лесов туристами, отдыхающими может постепенно привести к истощению лесных массивов. Отсюда рациональное использование лесных ресурсов способствует охране леса в целом как природного объекта.

Природные комплексы

В природных комплексах на одной территории функционируют несколько природных объектов и ресурсов. Практически вся природная среда есть не что иное, как природный комплекс, так как в ней природные объекты органически связаны между собой. Однако, когда Закон «Об охране окружающей природной среды» выделяет природный комплекс, имеет в виду не любое соединение природных объектов, а то, которое находится под охраной закона. К таким комплексам природы относятся особо охраняемые территории. Закон рассматривает их в качестве самостоятельных объектов охраны: природные заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники живой и неживой природы, лесопарки, типичные или редкие ландшафты.

Контрольные вопросы:

1. Что такое биосфера?

2. Определите границы биосферы.

3. Дайте определение биосферы по Зюссу.

4. Дайте определение биосферы по В. И. Вернадскому.

5. Сколько и каких геологически взаимосвязанных веществ выделил в биосфере В. И. Вернадский?

6. Какие группы организмов обеспечивают круговорот веществ на Земле?

7. Назовите неживые компоненты биогеоценоза.

8. Что такое гидросфера?

9. Дайте определение круговорота воды на Земле.

10. В чем сущность малого круговорота воды?

11. Назовите искусственные водные системы.

12. В чем сущность статических водных ресурсов?

13. Что такое литосфера?

14. Из каких пород состоит литосфера?

15. Какова плотность материковой породы?

16. Что такое почва?

17. Что такое атмосфера?

18. Каков состав атмосферного воздуха?

19. Какова роль озона в атмосфере?

20. Какие зоны выделены в атмосфере в зависимости от характера распределения температур?

21. Какие категории природных объектов выделяет Закон ООПС (ст. 4.)?

22. Чем отличаются природные объекты от антропогенных?

23. Назовите признаки природного объекта.

24. Перечислите дифференцированные природные объекты согласно Закону ООПС.

25. Дайте определение природному ресурсу.

26. Дайте определение природному комплексу.

Литература по теме лекции:

1. Агаджанян Н. А., Торшин В. И. Экология человека. –М.: КРУК, 1994. –С. 41-98.

2. Арустамов Э. А. и др. Природопользование. –М.; «Дашков и К^о», 2000. –С. 10-58.

3. Винокурова Н. Ф. и др. Природопользование. –М.: Просвещение. 1995, -С.78-92.

4. Желудков А. Экологическое право. Конспект лекций. –М.: ПРИОР, 2000. –С, 34-43.

5. Петров В. В. Экологическое право России. –М.: БЕК, 1997. –С. 97-121.

6. Пыльнева Т. Г. Природопользование. -М.: Финстатинформ, 1997. –С.18 -20.

7. Реймерс Н. Ф. Природопользование: словарь-справочник. –М.: Мысль, 1990. –637 с.

8. Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ.//Российская газета, - №6, 12.01.2002.

II.ЭКОЛОГО ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Тема 3. Структура органов управления природопользованием

И охраны окружающей природной среды.

Ответственность за нарушение природоохранного законодательства.

На современном этапе перехода от директивно-плановой к рыночной экономике в рационализации природопользования и охраны окружающей среды особо важной значение имеет совершенствование правовой базы управления природопользованием и создание надежно действующих органов управления.

Правовой механизм регулирования природопользованием и охраны окружающей природной среды существует в двух аспектах – статическом и динамическом. Динамика правового механизма обусловлена деятельностью органов управления и контроля.

В 70-80 годы, когда природопользование и охрана окружающей природной среды осуществлялась преимущественно путем организации рационального использования природных ресурсов, управление и контроль осуществлялись множественной системой органов. Отдельные природные объекты (вода, воздух) находились в ведении не одного, а нескольких ведомств одновременно. Кроме того, в рамках одного министерства или ведомства совмещались функции государственного контроля с функциями эксплуатации подконтрольного природного объекта. Эти и ряд других недостатков порождали преступное отношение к природе, ее богатствам и ее загрязнению.

В период перестройки произошли существенные изменения в регулировании природопользования и охраны окружающей природной среды. В 1988 году в СССР, России и других республиках, были созданы Государственные комитеты охраны природы. Они должны были стать координаторами всей природоохранительной деятельности и едиными центрами комплексного управления природопользованием. Распад СССР и дальнейшая реорганизация органов управления приостановили этот процесс, однако, в настоящее время он приобрел дальнейший импульс в рамках реформирования властных структур.

Заложенная в Законах РФ «Об охране окружающей среды» (2002), «О недрах» (1995), «Водный кодекс» (1995), «О животном мире» (1995), «Лесной кодекс» (1997), «Об охране атмосферного воздуха» (1999), «Земельный кодекс» (2001) и других, структура органов управления исходит из сложившейся практики подразделения органов на две категории – общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся: Президент, Федеральное собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы субъектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с вопросами регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции.

Разграничение полномочий Федерации и субъектов Федерации, местных органов осуществлено как в природноресурсном, так и в природоохранительном законодательстве. Например, компетенция названных органов определена в Законе РФ «Об охране окружающей среды» (ст. 5—10), где правовое регулирование осуществляется по двум направлениям:

· разграничение пол­номочий Федерации и субъектов Федерации, местных органов;

· разграничение полномочий представительных и исполнитель­ных органов власти.

По Конституции РФ, природопользование, охрана окружаю­щей среды, обеспечение экологической безопасности составля­ют совместную компетенцию Федерации и субъектов Федера­ции. Вопросы, входящие в компетенцию названных органов, можно подразделить на семь комплексных групп.

1-я группа. Определение основных направлений экологической политики. Утверждение экологических программ. Установление правовых и экономических основ ре­гулирования природопользования, охраны окружающей сре­ды и обеспечения экологической безопасности;

2-я группа. Планирование, финансирование, материально-тех­ническое обеспечение экологических программ. Ко­ординация деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

3-я группа. Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состо­яния окружающей среды, ведение кадастров приро­дных ресурсов; осуществление мониторинга окру­жающей среды;

4-я группа. Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных веществ, захоронение. Выдача разрешений на природопользование, вы­брос, сброс, захоронение вредных веществ. Форми­рование и расходование экологических фондов;

5 -я группа. Государственный экологический контроль. Государ­ственная экологическая экспертиза. Решение об ограничении, приостановлении, прекращении дея­тельности экологически вредных производств и ус­луг. Привлечение к административной ответствен­ности за правонарушения. Предъявление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, причи­ненного экологическим правонарушением;

6-я группа. Организация заповедного дела. Охрана памятников природы. Ведение Красной книги. Экологическое образование и воспитание;

7-я группа. Международное сотрудничество.

Названные полномочия присущи всем управленческим структурам. Линия разграничения идет по двум признакам — пространственному и ресурсовому. С точки зрения пространства, представительные и исполнительные органы Федерации осу­ществляют указанные полномочия в масштабе всей территории России, органы субъектов Федерации реализуют названные полномочия в границах представляемых ими республик или административно-территориальных образований. Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, учет, оценка, монито­ринг, контроль, охрана заповедных объектов, экологическое образование и воспитание и т.д. являются предметом деятель­ности государственных органов всех уровней.

Однако в рамках одного и того же территориального пространства могут находиться ресурсы разного значения - представляющие исключительную федеральную собственность, республиканского, краевого, областного, муниципального ведения - что сказывается на объеме предоставляемых полномочий. Нап­ример, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уровня. Однако каждый раз оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся в ведении Федерации или субъек­тов Федерации, местных органов. Согласно данному порядку, разрешение на использование земель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, выдается исполнительными органами Федерации. Подобное же правомочие принадлежит республиканским органам, краевым, областным в отношении природных ресурсов, находящихся в их ведении. Этим правом обладают и местные исполнительные органы применительно к ресурсам, составляющим муниципальную собственность — вы­дача разрешений на разработку общераспространенных полез­ных ископаемых, на отдельные виды лесопользований, водопользования на водоемах местного значения. Более конкретные данные содержатся в отраслевых законодательных актах.

Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов, как и в других областях общественной жизни, в области природопользования и охраны окружающей природной среды построено на консти­туционном принципе разделения властей. В рамках своей ком­петенции представительные органы, как правило, решают об­щие, принципиальные вопросы, не требующие исполнительно-распорядительных действий. Однако Закон «Об охране окружающей среды» не разграничивает этих полномочий, а приводит полный их перечень в ст. 5.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

· обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

· разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

· разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

· объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

· координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

· установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

· установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации (федеральный государственный экологический контроль);

· установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

· обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

· установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

· подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

· установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

· установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

· организация и проведение государственной экологической экспертизы;

· взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

· установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

· предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

· организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

· обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

· образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

· ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

· ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

· экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

· экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

· установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

· осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

· осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.

На аналогичных принципах строятся полномочия органов государственной власти субъектов федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей среды определяются в соответствии с федеральными законами. Так, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995) устанав­ливает полномочия местных органов в этой области по следующим направлениям:

· разработка порядка охраны и использования природных ресурсов,

· запре­т на проведение на подведомственной территории мероприя­тий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические последствия,

· вынесение решений о приостановлении строительст­ва или эксплуатации объекта в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной территории,

· объявление природных объектов местного значения, представляющих экологическую, историческую, научную ценность, памятниками природы и определение режима их охраны.

Некоторые полномочия в данной области принадлежат сельским и поселковым представительным органам, например:

· установление на подведомственной территории условий размещения предприятий, не находящихся в муниципальной собственности;

· вынесение решений о приостановлении строительства или эксплуатации объектов с нарушением экологических, санитарных, строительных норм;

· запрещение мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические последствия.

Причем, последние меры осуществляются на основании заключения органов санитарно-эпидемиологического надзора и органов охраны окружающей природной среды.

Представительные органы всех рангов вправе рассмотреть и любые вопросы, относящиеся к компетенции исполнительных органов, если на этот счет есть требования населения, общественных организаций, депутатов. В то же время они могут делегировать свои полномочия в области охраны окружающей среды исполнительным органам для решения вопроса по су­ществу. Например, о приостановлении деятельности предприятий ввиду нарушения ими экологических и санитарных норм или о запрещении экологически вредных мероприятий. По общему правилу, представительные органы могут приостановить решение администрации, если оно противоречит экологическим требованиям охраны окружающей среды. В то же время администрация вправе обратиться в суд и обжаловать принятое решение.

К государственным органам специальной компетенции относятся те органы государства, которые в соответствии с Законом «О Правительстве Российской Федерации» и положениями о них, утвержденными Правительством, специально уполномочены выполнять определенные функции. По объему и характеру своей специальной компетенции они подразделяются на три вида:

· комплексные – выполняют все задачи, или блок задач по природопользованию и охране природной среды;

· отраслевые – сосредотачивают внимание на охране и использовании отдельных природных объектов;

· функциональные – выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов.

Согласно Указу Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 года № 867 перечень органов управления природопользованием и охраны окружающей среды претерпел существенные изменения. В частности упразднены Роскомзем, Рослесхоз, Госкомэкология, а их функции переданы частично в Минприроды, частично в другие органы. Структура Федеральных органов исполнительной власти по Указу № 867, включает в себя 58 ведомств, в том числе - 24 Федеральных министерства, 6 Государственных комитетов, 2 Федеральные комиссии, 13 Федеральных служб, 7 Российских федеральных агентств, 2 Федеральных надзора России и 4 иных органов федеральной исполнительной власти.

В числе комплексных специально уполномоченных органов управления важное место занимает Министерство природных ресурсов Российской федерации (Минприроды). Положением «О министерстве природных ресурсов Российской Федерации» определены его компетенция, полномочия, задачи и функции, права и обязанности.

Минприроды РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является:

· федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;

· специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;

· специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также, в пределах своей компетенции - в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;

· федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

Минприроды РФ осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В его ведении находятся предприятия, особо охраняемые природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские учреждения и иные организации. Свою деятельность Минприроды РФ осуществляет во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами.

Основными задачами Минприроды РФ являются:

· разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;

· разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики Российской Федерации в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение;

· координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий, обращения с отходами (за исключением радиоактивных);

· комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией;

· организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в международных организациях и участия в международных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации в соответствии с возложенными задачами в области реализации государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды осуществляет следующие функции:

· разрабатывает с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации основные направления изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей природной среды, развития системы особо охраняемых природных территорий и сохранения биологического разнообразия;

· разрабатывает и организует выполнение федеральных целевых программ геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы, рационального использования, восстановления и охраны водных объектов, предупреждения и ликвидации вредного воздействия вод, использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, а также участвует совместно с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке и реализации федеральных и территориальных целевых программ, включающих в себя вопросы природопользования, охраны окружающей природной среды, водообеспечения населения и объектов экономики;

· разрабатывает и утверждает приоритетные направления научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ (включая организацию их проведения), создания новой техники и прогрессивных технологий в установленных сферах ведения;

· выполняет в пределах своей компетенции функции государственного заказчика и обеспечивает проведение работ для государственных нужд;

· в установленном порядке разрабатывает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов и направляет их на рассмотрение в Правительство Российской Федерации, издает по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, нормативные правовые акты (с последующей государственной регистрацией их в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях), а также методические и инструктивно - технические документы;

· организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование видов деятельности, связанных с недро-, водо- и лесопользованием, пользованием объектами животного мира, охраной окружающей природной среды, а также контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий;

· обеспечивает организацию и проведение государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию водохозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов и их водоохранных зон, экспертизы проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр;

· обеспечивает ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного учета и государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, государственного водного кадастра с участием федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, государственного кадастра отходов и государственного реестра объектов их размещения, государственного лесного кадастра, государственного кадастра особо охраняемых природных территорий и определяет перечень их показателей, а также координирует в пределах своей компетенции деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам ведения государственных кадастров в области природопользования и охраны окружающей природной среды;

· разрабатывает и осуществляет с участием других федеральных органов исполнительной власти меры по совершенствованию механизма экономического регулирования рационального природопользования и охраны окружающей природной среды, определяет методики экономической (стоимостной) оценки природных ресурсов;

· осуществляет с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти прогнозирование влияния использования одного вида природных ресурсов на состояние других видов природных ресурсов и определяет экономически обоснованные условия рационального и комплексного использования природных ресурсов;

· осуществляет в установленном порядке координацию деятельности по созданию и обеспечению функционирования комплексной системы мониторинга состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, осуществляет государственный мониторинг состояния недр, водных объектов, лесов, животного и растительного мира, устанавливает порядок его ведения, а также, участвует в ведении другими федеральными органами исполнительной власти государственного мониторинга состояния иных видов природных ресурсов;

· организует и осуществляет государственный экологический контроль, государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за использованием и охраной водных объектов, за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно-кустарниковой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов, охраной атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - за охраной объектов животного мира и среды их обитания, использованием и охраной земель, контроль за соблюдением природоохранных требований при обращении с отходами (за исключением радиоактивных);

· обеспечивает в пределах своей компетенции охрану морской среды, ее природных ресурсов, сохранение биологического разнообразия, соблюдение норм экологической безопасности во внутренних морских водах и территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

· организует и обеспечивает государственное геологическое изучение недр, участвует в подготовке предложений по использованию и охране недр и минерально-сырьевых ресурсов исключительной экономической зоны Российской Федерации, Антарктиды и дна Мирового океана;

· формирует систему особо охраняемых природных территорий, осуществляет государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий, находящихся в ведении Министерства, ведет Красную книгу Российской Федерации;

· осуществляет совместно с другими специально уполномоченными государственными органами охрану объектов животного мира и среды их обитания, определяет порядок регулирования численности объектов животного мира на подведомственных особо охраняемых природных территориях;

· формирует фонд государственных информационных ресурсов, включающий данные о состоянии природных ресурсов и окружающей природной среды, об их использовании и охране, регулирует в установленном порядке использование этой информации, участвует в создании информационных систем по видам природных ресурсов, организует подготовку государственных докладов о состоянии окружающей природной среды и об использовании природных ресурсов в Российской Федерации;

· обеспечивает в установленном порядке проведение работ по стандартизации, сертификации, метрологическому контролю и надзору в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, участвует в разработке форм государственной статистической отчетности в этой сфере;

· осуществляет в пределах своей компетенции международное сотрудничество в области природопользования и охраны окружающей природной среды, заключает в установленном порядке международные договоры и выполняет международные обязательства Российской Федерации;

Аналогичные функции Минприроды РФ осуществляет в области управления государственным фондом недр, в области управления использованием и охраной водного фонда, в области управления использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов и ведением лесного хозяйства, в области охраны окружающей природной среды.

Минприроды РФ пределах своей компетенции имеет право:

· запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц информацию по вопросам, отнесенным к ведению Министерства;

· прекращать, приостанавливать или ограничивать в установленном законодательством Российской Федерации порядке право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей природной среды, экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы;

· направлять представления об аннулировании лицензий (разрешений), выданных другими органами исполнительной власти, в случае нарушения указанных требований, норм и правил;

· запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм, правил и заключений государственной экологической экспертизы;

· запрещать в случае необходимости на период высокой пожарной опасности в лесах посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда;

· осуществлять государственный контроль по вопросам, отнесенным к ведению Министерства. В этих целях должностные лица Министерства имеют право беспрепятственно посещать организации и объекты (в том числе в установленном порядке режимные) независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности;

· давать обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений законодательства Российской Федерации, режима пользования недрами, водными объектами, порядка пользования участками лесного фонда и лесами, не входящими в лесной фонд, а также экологических норм и правил;

· осуществлять во взаимодействии с уполномоченными государственными органами проверку российских и иностранных судов и других плавучих средств с целью обеспечения соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Должностные лица Министерства имеют право останавливать и осматривать указанные суда и средства и в случае выявления нарушений задерживать их до решения вопроса о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде;

· запрещать ввоз на территорию Российской Федерации, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически опасных грузов (изделий, отходов, сырьевых ресурсов), осуществляемые с нарушением природоохранных и экологических норм и правил;

· рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания;

· направлять материалы о нарушениях законодательства Российской Федерации о недрах, о животном мире, об охране окружающей природной среды, водного и лесного законодательства в органы внутренних дел, прокуратуру, суд, предъявлять в установленном законом порядке в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного недрам, водным объектам, лесному фонду, окружающей природной среде, а также о взыскании неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах.

Решения Минприроды РФ и его территориальных органов, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для органов исполнительной власти, организаций и граждан. В Министерстве создаются научно-технический, экспертные и другие советы, временные рабочие комиссии и группы. Оно издает в пределах своей компетенции в установленном порядке приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции и положения (в случае необходимости совместно с другими федеральными органами исполнительной власти), дает указания и организует контроль за их исполнением.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Минприроды РФ и его территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление.

К группе комплексных органов управления природопользованием и охраны окружающей природной среды в настоящее время можно также отнести:

· МЧС России – его специфические функции связаны с принятием чрезвычайных мер по предупреждению, предотвращению и ликвидации экологических катастроф, вызванных стихийными природными катаклизмами или антропогенными факторами;

· Росгидромет – головная организация по мониторингу окружающей природной среды, природных объектов и ресурсов, основными функциями которой являются наблюдение, оценка состояния и прогноз их изменения в процессе естественного развития или хозяйственного использования;

· Минздрав РФ – через органы санэпиднадзора выполняет ряд эколого-санитарных функций, вытекающих из санитарной охраны природы, координирует деятельность министерств и ведомств, разрабатывает и утверждает санитарные нормативы и правила вредных веществ и ведет надзор за их соблюдением;

Отраслевые специально уполномоченные органы осуществляют деятельность, по регулированию рационального использования и охраны конкретного природного ресурса, входящую в их компетенцию. К ним можно отнести:

· Минсельхоз РФ – специально уполномоченный орган в области охраны, контроля и регулирования животного мира, отнесенного к объектам охоты, а также среды его обитания, исследования, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, мелиорации земель,

· Госкомрыболовства – осуществляет разработку и проведение мероприятий по регулированию использования, охране и воспроизводству рыбных запасов, регулированию рыболовства, государственный контроль за соблюдением нормативов и правил использования рыбных ресурсов.

· Федеральная служба земельного кадастра – осуществляет ведение земельного кадастра, учет земель, государственный контроль за охраной и использованием земель, руководство землеустроительной службой, регулирование предоставления и изъятия земель.

Функциональные органы управления природопользованием и охраной окружающей природной среды осуществляют специфические, присущие только им функции по природопользованию. К ним относятся:

· Госатомнадзор РФ – осуществляет контроль и надзор за производством, транспортировкой, хранением, применением в народном хозяйстве атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на из основе с целью безопасности населения и охраны окружающей среды.

· Госгортехнадзор – комплексная организация, в структуре которой объединены несколько направлений деятельности, в частности - осуществляет горный надзор для обеспечения всеми пользователями недр правил недропользования; энергонадзор за использованием и охраной энергокоммуникаций; котлонадзор за эксплуатацией установок, находящихся под давлением; морской и речной регистры за эксплуатацией морских и речных судов и др.

· Государственный таможенный комитет (ГТК) – в своей деятельности руководствуется Таможенным кодексом РФ. Обеспечивает законность ввоза и вывоза природных ресурсов, составляющих национальное богатство России, Осуществляет специфические карантинные мероприятия.

· МВД – выполняет ряд специфических функций, присущих этому ведомству – обеспечивает охрану природных объектов, контролирует законность природопользования, оказывает содействие в государственной охране природной среды и др.

Помимо специально уполномоченных органов государства, ряд иных органов исполнительной власти решают отдельные вопросы природопользования, например:

· Минимущества РФ – ведет учет, устанавливает порядок распоряжения природными ресурсами на территории РФ, регулирует изменение форм собственности на природные объекты и ресурсы;

· Минэкономики РФ – формирует стратегию социально-экономического развития страны;

· Госстандарт – совместно с другими органами разрабатывает и утверждает стандарты по охране природной среды и рациональному природопользованию;

· Госстрой РФ – разрабатывает, утверждает, издает государственные стандарты, нормы и правила в области строительства, архитектуры, градостроительства и ведет контроль за обязательным их применением.

· Роскартография – проводит картографирование природных ресурсов, мониторинг природной среды, взаимодействуют по вопросам ведения природных кадастров.

Дата добавления: 2015-10-24