взглядах и поведении должностных лиц в отношении прав женщин.

ГЕНДЕРНОЕ РАВЕНСТВО В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ. КОНЦЕПЦИЯ СЕМИНАРА МЦГИ

Авторы: Баллаева Е., Лунякова Л.

В последние годы в России наметились определенные сдвиги в осмыслении проблем гендерного равенства. Об этом свидетельствует, с одной стороны, начавшийся процесс интеграции гендерного подхода в науку и политическую практику, с другой — развитие женского, в том числе правозащитного движения, разнообразных инициатив, направленных на достижение равенства между полами. Вместе с тем, в силу самых разных причин, пока рано говорить о значительном прогрессе в преодолении дискриминации женщин и достижении гендерной симметрии в различных сферах общественной жизни.

Цель семинара Московского центра гендерных исследований "Гендерное равенство в России: законодательство, политика, практика", который проходил 26 февраля 2003 г. в Москве в Фонде Макартуров, заключалась в организации дискуссии по наиболее острым и актуальным проблемам гендерной политики, законодательства и правозащитной практики.

По своему замыслу семинар охватывал три проблемных поля:

Законодательное обеспечение равенства прав и возможностей женщин и мужчин. Проблемы становления и развития гендерной экспертизы законодательства.

Политическое обеспечение гендерного равенства. Интеграция комплексного гендерного подхода на всех уровнях политического процесса.

Практическая реализация гендерного равноправия, рассматриваемая сквозь призму научных исследований относительно социально-экономического положения полов, а также мониторинга соблюдения прав женщин.

Гендерный подход позволяет оценить эффективность законодательства — насколько полно оно отражает социальные потребности мужчин и женщин; отслеживать институциональные механизмы — экономические, управленческие, организационные меры, обеспечивающие исполнение законов; и, наконец, отслеживать реализацию основных прав женщины в контексте прав человека.

Реформаторы первой волны игнорировали проблемы гендерного равенства. Ни одно из сменявших друг друга правительств, в том числе и ныне действующее правительство под руководством М. Касьянова, не учитывало в практической политике сложившуюся за годы реформ новую социальную структуру общества. Учет гендерной составляющей и гендерных интересов, в том числе и в сфере равенства прав, представляется исключительно важным для выработки и реализации обоснованных решений в области социальной политики вообще и в сфере политики воспроизводства человека в частности.

В России женщины и мужчины обладают равным правовым статусом в экономике — равными правами на собственность; в сфере занятости — равными трудовыми правами, включая равное вознаграждение за труд одинаковой ценности; равными политическими правами — правом избирать и быть избранным, правом на участие в общественной и политической жизни; в семейной жизни, а также в сфере социального обеспечения. Но, к сожалению, российское законодательство не гарантирует равенство возможностей мужчин и женщин.

Независимые женские организации в партнерстве с группой депутатов Государственной Думы инициировали законопроект о равных правах и равных возможностях мужчин и женщин.

Помимо равных прав с мужчинами, российское законодательство предоставляет женщинам некоторые специальные права, связанные с материнством. Однако новый Трудовой кодекс и законодательство в сфере социального и пенсионного обеспечения ухудшили позиции женщин на рынке труда и в социальной сфере. Следует ожидать, что дальнейшее реформирование законодательства (например, в сфере охраны здоровья, жилищной политики и др.) еще больше снизит уровень социальной защищенности женщин и усилит гендерное неравенство.

В целом, правовой статус российских женщин соответствует международным нормам и правовым стандартам, но в последние годы законодательное обеспечение равенства прав и возможностей заметно сократилось. Важной проблемой остается отсутствие специального законодательства в отношении домашнего насилия и торговли женщинами, в силу чего затруднено привлечение виновных к правовой ответственности; неразрешимой проблемой остается правовая защита пострадавших от насилия, связанного с продолжающимися на территории России вооруженными конфликтами.

Поэтому последовательное проведение принципа гендерного равенства в законодательстве не сводится только к юридическим гарантиям равенства прав мужчин и женщин, но непосредственно соприкасается с широким кругом задач законодательного регулирования. Не случайно гендерное сообщество в России вместе с женскими организациями выдвинуло на повестку дня вопрос о гендерной экспертизе действующего законодательства и законодательного процесса в целом.

Гендерная экспертиза законодательства и политики является важным условием продвижения общества к демократии и подлинному равноправию и равенству всех граждан независимо от пола. Её необходимость начинает все больше осознаваться ответственными политическими структурами и общественными организациями.

Приоритет в разработке методологии гендерной экспертизы в России принадлежит Московскому центру гендерных исследований. В 1997-1998 гг. сотрудницы МЦГИ под руководством Е.В. Кочкиной осуществили первый в России проект "Гендерная экспертиза российского законодательства", в рамках которого была проведена гендерная экспертиза законодательства в сфере занятости, репродуктивных прав, СМИ, миграционных процессов ⁽¹⁾. Необходимо отметить работу авторского коллектива под руководством Л.Н. Завадской, который избрал предметом экспертизы прежде всего конституционное законодательство как базовую отрасль, законодательство о выборах, семейное, трудовое, уголовное и уголовно-исполнительное законодательства и дал практические рекомендации по их совершенствованию ⁽²⁾. Методологическая модель проведения гендерной экспертизы, предложенная Н.И. Абубикировой и Е.В. Кочкиной ⁽³⁾ является вкладом российских ученых в методологию гендерного анализа. По институционализации проблем гендерного равенства и равноправия женщин и мужчин большая работа проделана Консорциумом женских неправительственных организаций и лично ее директором Е.Н. Ершовой. Таким образом ситуация с осознанием необходимости интеграции проблем гендерного равноправия и равенства и гендерной экспертизы начинает меняться к лучшему.

В сфере гендерной политики важное значение имеют два круга проблем: становление национального механизма по обеспечению гендерного равенства и интеграция комплексного гендерного подхода в процесс принятия политических решений. Национальный механизм в настоящее время переживает глубокий кризис и предпринимает попытки выхода из него. Идеология гендерного равенства пробивает себе дорогу на региональном уровне, в частности в таких субъектах Федерации как Калининградская, Ростовская, Самарская, Тульская области, в республиках Карелия и Татарстан. Однако чтобы переломить кризисные тенденции, этого явно недостаточно. В значительной степени это связано с низкой представленностью женщин в органах власти.

Отсутствие законодательного закрепления деятельности Национального механизма делает его особенно уязвимым как с точки зрения условий финансирования, так и обеспечения профессионально подготовленными кадрами. Это же относится и к Национальному плану действий. Характерно, что при его формировании Российская Федерации исключила из числа приоритетов, определенных Платформой действий Пекинской Конференции по положению женщин (1995 г.) такие проблемы, как "Женщины и вооруженные конфликты", "Женщины во власти и принятии решений", "Женщины в законодательных и исполнительных органах", "Женщины и окружающая среда". Данный пример наглядно характеризует и качество самого Национального плана и профессионализм его разработчиков.

Неслучайно в России отмечается резкое снижение числа женщин-депутатов федерального и региональных парламентов, женщин на руководящих должностях в исполнительных органах власти, в управлении финансами и промышленностью (на уровне директоров и руководителей предприятий). Отсутствие женщин во власти — серьезная политическая проблема для страны. Потребности женщин в условиях переходного периода оказываются неудовлетворенными, а их права значительно ограничиваются. По мере того, как все меньше женщин избирается на высокие посты и по мере укрепления тенденции избрания мужчин (в том числе и голосами женщин), положение может ухудшиться. Наиболее инициативные женские организации безуспешно ставят вопрос о введении квотирования мест в законодательных органах на основе международной нормы "не более 30% лиц одного пола". Но многие женские организации пока еще не осознают всей важности этой проблемы. Само женское движение переживает в настоящее время "трудности роста", связанные с некоторым спадом общественного интереса к правам человека и правам женщин в аспекте прав человека, трудностями финансирования и инфраструктурного обеспечения своей деятельности. Все большее число женских организаций призывают к пересмотру общих стратегий женского движения в условиях антитеррористической войны и глобализации.

Проблемы интеграции комплексного гендерного подхода в сегодняшней России пока еще не вышли за пределы дискуссий экспертов гендерного сообщества и активистов женских организаций. Это обусловлено в частности тем, что определение и методология комплексного гендерного подхода разработаны недавно (1997 г.). Их авторство принадлежит Согласительной комиссии Совета по экономическим и социальным правам (ECOSOC) и относится к 1997 году. Разработчики стратегии комплексного гендерного подхода заложили в его основу как факторы социальной справедливости, так и права человека — равноправие женщин и мужчин и стимулирование развития. Устойчивое и эффективное развитие, включая и экономическое развитие, достижимо только на уровне социетальной активности, при учете интересов и потребностей всех социальных групп и использовании их потенциала в интересах развития. Роль стратегии комплексного гендерного подхода, как это указано в Согласованных заключениях Комиссии по статусу женщин (2000), состоит в создании предпосылок для идентификации реального вклада в экономическое развитие со стороны женщин и мужчин и стимулировании их участия в развитии. В то же время комплексный гендерный подход выходит за рамки проблем расширения участия женщин; он включает в себя гендерную перспективу во всех сферах социального развития. Ограниченность подходов, игнорирующих гендерную перспективу (то есть, нацеленность на достижение гендерного равенства) в настоящее время становится все более очевидной. Гендерная перспектива становится интегральной и включает себя исследования, анализ, политическую практику, планирование и институциональное развитие во всех сферах развития, включая экономическое развитие.

В некоторых сферах взаимосвязь между гендерным равноправием и развитием ясна и очевидна (в здравоохранении, образовании и сельском хозяйстве и др.), в других — как, например, в макроэкономике, — она носит опосредованный характер. С точки зрения комплексного гендерного подхода, гендерное равенство является и целью, и правом.

В настоящее время существует два понимания комплексного гендерного подхода: интеграционный и меняющий повестку дня. Интеграционный подход подразумевает включение проблем гендерного равенства в существующие парадигмы социально-экономического развития, что позволяет обновить (переосмыслить, расширить) имеющиеся представления о тех или иных проблемах. Преимуществом данного подхода является большая степень его реализуемости. Не случайно его взяли на вооружение не только многие национальные правительства, но и такие малоповоротливые международные институты как Мировой банк, ПРООН, МОТ. В обоих случаях речь идет об институциональном обеспечении гендерного равенства. Серьезно обсуждать эту проблему ни законодательная, ни исполнительная власть в России пока не готовы. В то же время существуют глубокие исследования в сфере гендерной политики и экономики, разработан научно-теоретический дискурс, накоплен солидный информационный ресурс, что позволяет ставить проблемы интеграции комплексного гендерного подхода ⁽⁴⁾.

Чрезвычайно важными являются вопросы взаимодействия женского и правозащитного движений. В условиях нарастания авторитарных тенденций в российском обществе, явного кризиса международных институтов, отвечающих за соблюдение прав человека, в том числе Организации объединенных наций, чрезвычайно важно не только сохранить правозащитную повестку дня, но и вывести ее на передний план общественной жизни. Некоторые предпосылки к этому имеются: например, женщины — активистки правозащитного и женского движений (Л.М. Алексеева, Е.Н. Ершова и др.), признанные эксперты-юристы (в частности, Т.Г. Морщакова) вошли в состав Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Председателем этой Комиссии назначена известная общественная деятельница Э.А. Памфилова. В 1998 г. она впервые в истории демократической России выдвигалась кандидатом на выборах Президента России. Высокий профессиональный статус женщин — членов Комиссии по правам человека позволяет надеяться на успешное влияние на политику государственных институтов в сфере гендерного равенства.

Другой многообещающий фактор — рост понимания необходимости сотрудничества правозащитных и женских организаций. В своей деятельности защитники прав человека и защитники прав женщин в аспекте прав человека используют один и тот же базисный подход. Деятельность по защите прав человека направлена на превращение формальных прав человека в действенные — истинные, реальные — права. Используя конституционные гарантии и международные правовые нормы, стандарты и механизмы, правозащитники стремятся добиться от правительств ответственности за свои действия, а также расширения внутреннего содержания гарантированных прав и свобод.

В рамках поддержки и защиты прав женщин в аспекте прав человека правозащитные инициативы обычно сосредоточиваются на следующих ключевых аспектах системы прав человека:

· законах и политике, определяющих толкование прав женщин в аспекте прав человека;

· национальных, региональных и международных институтах;

взглядах и поведении должностных лиц в отношении прав женщин.

Для эффективного взаимодействия правозащитного и женского движений, на наш взгляд, необходимо прежде всего договориться о том, какие проблемы политического, гражданского, социально-экономического и культурного содержания относятся к сфере прав человека.

Проблемы прав человека можно идентифицировать по-разному. В стратегическом плане этот процесс включает в себя, во-первых, доказательство существования права; во-вторых, подтверждение факта нарушения; и, в-третьих, доказательство ответственности государства за нарушение. В связи с тем, что до сих пор существует значительная неопределенность в отношении прав женщин, доказать и отстоять существование того или иного права не всегда просто. Исторически сложилось так, что в практике реализации прав человека не признавались нарушения прав, в которых фактором риска выступала принадлежность к женскому полу.

Хотя существующие права человека призваны защищать всех людей — независимо от пола — в применении их на практике существует неравенство. Все еще не достигнуто полное понимание того, как права человека могут и должны защищать женщин. В стандартных методах расследования, используемых правозащитными организациями, пол и гендерные различия не всегда принимаются во внимание. Другая трудность состоит в том, что механизмы в области прав женщин не разработали соответствующих процедур, облегчающих доступ к ним женщин. Многие женщины не знают о существующих правах и механизмах, а также о способах их оптимального использования.

Концепция прав человека и законов о правах человека по своей природе динамична. Хотя рамки основных прав человека уже юридически определены, не существует препятствий к тому, чтобы предложить более широкое толкование существующих прав или принять дополнительные права. На каждом историческом этапе права человека обретают новое значение и новые измерения. Отрицательное воздействие на одно измерение прав человека, например, экономические права, обязательно — по принципу домино — имеет результатом влияние на другие права. Это свидетельствует о правильности принципов, изложенных в Венской Декларации и Программе действий (1993), согласно которым права человека "универсальны, неделимы, взаимодополняемы и взаимозависимы". Поэтому в настоящее время все международные обязательства по правам человека должны рассматриваться через призму этого фундаментального принципа. Устав Организации объединенных наций признает важную взаимосвязь между поддержанием мира и безопасности во всем мир, необходимостью создания условий для экономического и социального прогресса и развития и продвижением и защитой универсальных прав человека. Особенно важно, что Устав юридически обязывает государства — члены ООН — предпринимать совместные и индивидуальные усилия (в сотрудничестве с Организацией) по продвижению к достижению более высокого уровня жизни, полной занятости и экономического и социального прогресса и развития, а также всеобщего признания прав человека.

Как указывается в Докладе Подкомиссии по продвижению и защите прав человека ООН "Реализация экономических, социальных прав и культурных прав. Воздействие глобализации на права человека" (2001), "становится все более ясно, что жесткое различение между характером обязательств государств в отношении гражданских и политических прав с одной стороны, и экономических, социальных и культурных прав с другой не является продуктивным. Созданные Организацией объединенных наций механизмы прав человека развенчивают традиционные представления о том, что гражданские и политические права влекут за собой только отрицательные (негативные) обязательства, в то время как экономические, социальные и культурные права вызывает необходимость решения более сложных проблем положительных (позитивных) обязательств государств, которые требуют расходования ресурсов ⁽⁵⁾. Комитет по правам человека ООН интерпретировал некоторые права, гарантируемые Международным пактом о гражданских и политических правах, как стимулирование положительных обязательств. Например, в Общем комментарии относительно статьи 6 Комитет интерпретировал право на жизнь в самом широким смысле, что подразумевает необходимость положительных (позитивных) действий со стороны государств, таких как мер по сокращению младенческой смертности и сведению к минимуму материнской смертности, действий по ликвидации недоедания, локализации и прекращению эпидемий и др.

Действия государства должны соответствовать принятым международным обязательствам в отношении прав человека: "Уважать, соблюдать и осуществлять". И если государство допускает ограничения прав человека, оно тем самым нарушает их.

Между тем исследования экспертов в сфере гендерного анализа показывают, что соблюдение прав человека и прав женщин в аспекте прав человека важно не только с точки зрения морали и гуманитарного развития, но и является экономически эффективным. Гендерное равенство (особенно в социально-экономической сфере) не только не тормозит экономический рост, но и, напротив, способствует ему. Наиболее продуктивной является техника оценки экономической эффективности гендерного равенства с использованием инструментальных переменных. Этот метод основан на идентификации экзогенных переменных, воздействующих на гендерное равенство, но непосредственно не влияющих на экономический рост.

Эксперты Мирового банка Д.Доллар и Р.Гатти (1999) использовали данные об отношении к религии и к гражданским свободам как переменные, которые воздействуют на величину дохода только благодаря их влиянию на гендерное равенство в образовании. Другой эксперт Мирового банка С.Класен (1999) обнаружил, что доля участия женщин в составе населения трудоспособного возраста в формальном секторе оказывает экономически и статистически значимое позитивное воздействие на экономический рост. Таким образом, гендерное равенство создает в отношении экономического роста то, что экономисты называют "позитивными экстерналиями". "Игнорирование гендерной дифференциации эффектов социально-экономической политики приводит не только к нарушению прав, но и к снижению эффективности и устойчивости социальной политики и социальных программ" ⁽⁶⁾.

Одной из самых серьезных трудностей на пути продвижения гендерного равноправия является различное отношение к этой проблеме со стороны правозащитных организаций, института Уполномоченного по правам человека, а также органов государственного управления, занимающихся вопросами гендерной политики. Необходима консолидация стратегий по крайней мере в отношении прав женщин в аспекте прав человека. Помимо семинаров и круглых столов имеет смысл подумать о проведении общероссийской конференции по оценке статуса прав женщин в аспекте прав человека и по подготовке стратегий лоббирования совместно с представителями правительства, СМИ, женских и правозащитных организаций.

* * *

В публикуемых материалах семинара отражены разнообразные мнения о гендерном равенстве в России представителей органов государственной власти, экспертов в сфере прав человека и гендерных исследований, активистов женского и правозащитного движения. Сборник содержит практически все заслушанные и обсужденные тексты выступлений. Его структура отражает программу и следует повестке дня семинара.

Организаторы семинара выражают глубокую благодарность Фонду Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров за помощь, сделавшую возможным проведение семинара и публикацию докладов и выступлений. Мы искренне благодарим всех участников семинара за его поддержку и предоставленные материалы, дополнившие наш Сборник, и надеемся на дальнейшее сотрудничество.

Мы надеемся, что читатель воспримет это издание не как подведение итогов, а как постановку задач на завтрашний день.

⁽¹⁾ Баллаева Е.А. Гендерная экспертиза законодательства РФ: репродуктивные права женщин в России. М.: МЦГИ, 1998; Воронина О.А. Гендерная экспертиза законодательства РФ о средствах массовой информации. М.: МЦГИ, 1998; Баскакова М.Е. Равные возможности и гендерные стереотипы на рынке труда. М.: МЦГИ, 1998; Космарская Н.П. "Женское измерение" вынужденной миграции и миграционное законодательство России. М.: МЦГИ, 1998.

⁽²⁾ Гендерная экспертиза российского законодательства / Отв. ред. Л.Н. Завадская. М.: Изд-во БЕК, 2001.

⁽³⁾ Абубикирова Н.И., Кочкина Е.В. О гендерной экспертизе законодательства // Женщина в обществе: мифы и реалии. Сборник статей. М.: Информация — XXI век, 2001. СС. 209-236.

⁽⁴⁾ См., в частности: "Экономика и социальная политика: гендерное измерение" М.: ИСЭПН РАН — МЦГИ, 2002; Гендер и экономика: мировой опыт и экспертиза российской практики. М.: ИСЭПН РАН — МЦГИ — "Русская панорама", 2002; Права человека для женщин. Второй выпуск. Набережные Челны, Фемина, 2002; Россия в XXI веке: экономика, политика культура. Издание Владивостокского государственного университета экономики и сервиса, 2002; Ржаницына Л.С. Гендерный бюджет. Первый опыт в России. М.: Гелиос, 2002 и др. Недавно в переводе на русский язык вышел Научный доклад о политике Всемирного банка "Гендерные проблемы и развитие. Стимулирование развития через гендерное равенство в правах, в доступности ресурсов и возможности выражать свои интересы". М.: Изд-во "Весь мир", 2002; Стратегия преодоления бедности. Сборник материалов. М.: Московская городская Дума, 2002. На английском языке вышла работа эксперта Мирового банка Памелы Пачи (Pamela Paci) "Gender in Transition", с которой можно ознакомиться на сайте Мирового банка "Gender Net".

⁽⁵⁾ The realization of economic, social and cultural rights: Globalization and its impact on the full enjoyment of human rights. Preliminary report submitted by J. Oloka-Onyango and Deepika Udagama, in accordance with Sub-Commission resolution 1999/8. Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights Fifty-second session. Item 4 of the provisional agenda. N.Y., 2001.

⁽⁶⁾ The realization of economic, social and cultural rights: Globalization and its impact on the full enjoyment of human rights. Preliminary report submitted by J. Oloka-Onyango and Deepika Udagama, in accordance with Sub-Commission resolution 1999/8. Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights Fifty-second session. Item 4 of the provisional agenda. N.Y., 2001.

Дата добавления: 2015-07-08