| А. Цыганов
Рассматривая проблемы развития малого бизнеса в России, неизбежно приходится затрагивать вопросы взаимоотношений между предпринимателями и различными властными структурами. К сожалению, они весьма далеки от совершенства. В своей деятельности предприниматели постоянно сталкиваются с разнообразными препятствиями, создаваемыми органами власти на федеральном, региональном и местном уровнях, которые существенно затрудняют создание новых фирм, мешают им выходить на рынок и успешно развиваться.
Прежде всего речь идет об экономической политике государства в целом. Поддержка развития частного предпринимательства, стимулирование хозяйственной инициативы граждан пока еще не стали основой государственной экономической политики, ориентиром для деятельности всех органов власти как в центре, так и на местах. Рассогласованность экономической политики приводит к тому, что в системе целевых установок государственного регулирования экономики интересы поддержки малого бизнеса вступают в противоречие с задачами достижения оптимальных макроэкономических показателей, фискальными механизмами наполнения бюджета, затратными методами решения социальных проблем. В таких условиях эффективность мер по государственной поддержке предпринимательства сводится к нулю в результате негативного воздействия на деловой климат других направлений государственного регулирования (налогового, лицензионного, внешнеэкономического).
С одной стороны, государство осуществляет финансовую поддержку малых предприятий за счет бюджетных средств, с другой -ужесточает систему налогообложения в целом, что сокращает собственные ресурсы развития тех же малых предприятий. Принимаются меры, способствующие расширению внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства, и одновременно вводятся ограничения на деятельность "челноков", обеспечивающих, по некоторым данным, около российского импорта.
Такая противоречивость государственной политики неизбежно проецируется на хозяйственную деятельность самих малых предприятий. Так, в интересах минимизации налогообложения они стремятся к занижению показателей прибыли в отчетных документах. Однако это существенно ограничивает возможности привлечения внешних источников капитала, поскольку, по официальным данным, проекты, представляемые банкам и другим инвесторам для финансирования, являются заведомо неокупаемыми (что, конечно, совершенно не отражает реального финансового положения предприятия).
У проблемы взаимоотношений предпринимателей и органов власти есть и еще один важный аспект. По мере развития рыночных отношений органы исполнительной власти и органы местного самоуправления во все большей степени освобождаются от необходимости вмешательства в хозяйственную деятельность. Однако до тех пор пока за ними сохраняются отдельные полномочия, ставящие действующие на рынке предприятия в зависимость от властей, будет существовать опасность превышения данными органами своих прав в хозяйственной сфере, ущемления интересов хозяйствующих субъектов, создания барьеров на пути дальнейшего развития рыночных отношений.
Органы исполнительной власти и местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные переходной экономике способы совершенствования взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Они компенсируют свою беспомощность тем, что принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования, квотирования, усложняют порядок регистрации предприятий, чинят препятствия в отведении земельных участков, предоставлении производственных и служебных помещений и т.п. Так называемые "административные барьеры" способны существенно ограничить развитие предпринимательской деятельности в целом, а для субъектов малого бизнеса могут стать непреодолимыми.
Об остроте этой проблемы свидетельствует правоприменительная практика антимонопольных органов. Принятый в 1995 г. Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части статьи 7 ("Акты и действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на ограничение конкуренции"), а также статьи 8 ("Соглашения (согласованные действия) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, ограничивающие конкуренцию") устанавливает перечень жестких запретов на действия государственных и местных органов управления, направленных на ограничение конкуренции на товарных рынках, и дает ГКАП России широкие права и полномочия по контролю за соблюдением данных норм антимонопольного законодательства.
Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в соответствии со статьей 7 Закона запрещается принимать акты и совершать действия, направленные на:
- введение ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов, а также установление запретов на осуществление отдельных видов деятельности;
- установление запретов и иных ограничений на вывоз и продажу товаров из одного региона Российской Федерации в другой;
- выдачу хозяйствующим субъектам указаний о приоритетном заключении договоров или о первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей;
- предоставление отдельным хозяйствующим субъектам необоснованных льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим предприятиям, действующим на данном рынке, и др.
Этой же статьей запрещается совмещение функций органов исполнительной власти с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
В соответствии с положениями статьи 8 Закона запрещаются достигнутые в любой форме соглашения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления между собой либо с хозяйствующими субъектами, направленные на повышение или поддержание цен (тарифов), раздел рынка по территориальному принципу, по объему продаж, по ассортименту, ограничение доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъектов.
Анализ деятельности антимонопольных органов России на основе отчетных данных 1996 г. показывает, что за истекший год они приняли к рассмотрению около тысячи заявлений по нарушениям законодательства органами исполнительной власти различных уровней и возбудили 489 дел, что составило почти 40% от общего количества рассмотренных дел по фактам нарушения антимонопольного законодательства.
В течение последних трех лет сохраняется тенденция увеличения как количества, так и удельного веса дел по фактам нарушения статей 7 и 8 Закона о конкуренции, что свидетельствует о серьезности проблем, возникающих в процессе государственного регулирования предпринимательской деятельности, особенно на региональном и местном уровнях.
Практика показывает, что в различных субъектах Российской Федерации имеют место несколько видов нарушений антимонопольного законодательства. Так, основным видом нарушений по статье 7 Закона является необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов со стороны органов исполнительной власти - около '/д от общего количества рассмотренных по данной статье дел.
Что касается регистрации субъектов малого предпринимательства, то в целом здесь нет нареканий. Характерные, например, для начала 90-х годов случаи отказа от регистрации по мотивам нецелесообразности практически не наблюдаются. Вместе с тем в ряде регионов хозяйствующие субъекты в обязательном порядке принуждались к заключению договоров с местной администрацией об условиях функционирования и сотрудничества в области экономического и социального развития. Эти договоры предусматривают различные ограничительные условия деятельности для предпринимателей, как то: обязанность реализовывать определенную часть товаров и услуг в пределах данного региона, отчислять средства в различные муниципальные фонды (что фактически является дополнительным налогообложением) и т.д. Если хозяйствующие субъекты отказывались от заключения подобного договора, им могли отказать в регистрации, лишить прав пользования производственными и служебными помещениями, электрической и тепловой энергией, сетями водоснабжения и другими коммунальными услугами.
Во многих регионах Российской Федерации сохраняется практика необоснованного препятствования предпринимательской деятельности путем усложнения порядка лицензирования и произвольного расширения перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, в нарушение действующих правовых актов (постановления правительства Российской Федерации от 24.12.1994 г. №1418 и принятые в его исполнение правительством Российской Федерации положения о лицензировании отдельных видов деятельности). Широкое распространение получило проведение самими лицензионными органами на платной основе всевозможных экспертиз и проверок, хотя лицензирование является прерогативой органов исполнительной власти и должно осуществляться за счет бюджетных ассигнований на содержание этих органов. Продолжается также практика замены лицензирования (по видам деятельности, не подлежащим лицензированию) иными разрешительными процедурами, например, аттестацией предприятий торговли, бытового обслуживания, общественного питания.
Ничем иным, как введением разрешительного (ограничительного) порядка предпринимательской деятельности, является практика выдачи •свидетельств на право розничной торговли, для чего в ряде регионов требуется представление в соответствующие органы исполнительной власти разнообразных документов (копии уставов, разрешения Госсанэпидемнадзора, свидетельства о собственности на нежилые помещения, справки налоговых органов, балансы и финансовые отчеты и др.), в то время как налоговое законодательство Российской Федерации уже предусмотрело введение сбора за право торговли, уплачиваемого путем приобретения талона или временного патента.
Характерно, что незаконные ограничения на занятие предпринимательской деятельностью чаще всего имеют место в таких отраслях, как торговля, бытовое обслуживание, транспортные перевозки, общественное питание, коммунальное хозяйство, то есть в тех сферах, где малые предприятия развиваются наиболее активно, уже вступая в конкуренцию с другими субъектами рынка.
Второй значимой группой нарушений статьи 7 Закона о конкуренции является необоснованное предоставление льгот отдельным хозяйствующим субъектам (группам хозяйствующих субъектов) или установление дискриминирующих условий для хозяйствующих субъектов - около 20% от рассмотренных по статье дел.
Например, признано противоречащим антимонопольному законодательству и отменено решение МПС России, которое обязывало собственников грузовых вагонов, не относящихся к парку МПС России, приобретать новые узлы для ремонта вагонов за счет собственных средств, в то время как действующие инструктивные документы предполагают единые правила проведения планового ремонта подвижного состава для всех предприятий и организаций независимо от их подведомственности и форм собственности. Тем самым создавались дискриминирующие условия для предприятий, располагающих собственным вагонным парком и не входящих в систему МПС России.
Органы местного самоуправления при установлении местных налогов делают исключения для государственных и муниципальных предприятий и потребительской кооперации. Подобные решения расцениваются антимонопольными органами как введение дискриминирующих условий для отдельных хозяйствующих субъектов в зависимости от формы собственности и, как правило, отменяются.
Достаточно часты в практике антимонопольных органов случаи, когда органы исполнительной власти своими актами устанавливают индивидуальные налоговые льготы, пониженные ставки арендной платы и платежей за коммунальные услуги, вводят целевые сборы в пользу отдельных хозяйствующих субъектов. Нередко здесь, помимо нарушений антимонопольного законодательства и искусственного создания неравных условий для действующих на одном рынке предприятий, выявляются также" факты коррупции и должностных преступлений. В еще большей степени это относится и к распределению ограниченных ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности - бюджетным средствам, земле, природным ресурсам, недвижимому имуществу. Порядок и условия их распределения юридически не закреплены, поэтому они недоступны малому предпринимательству.
Дискриминация со стороны органов исполнительной власти по отношению к одним хозяйствующим субъектам и предоставление льгот другим зачастую сочетаются с установлением запретов на вывоз и продажу товаров из одного региона Российской Федерации в другой. Тем самым разрушается единое экономическое пространство России, устанавливаются межрегиональные барьеры движения товаров, что противоречит не только антимонопольному законодательству, но и Конституции Российской Федерации.
Однако в поведении региональных властей при осуществлении регулирования предпринимательской деятельности и межрегиональных торгово-экономических отношений произошли существенные сдвиги. Так, в начале 90-х годов во многих регионах России вводились запреты и ограничения на вывоз значительного количества товаров собственного производства с целью предотвращения дефицита и обеспечения первоочередных потребностей региона. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась и главными нарушениями законодательства РФ стали запреты на ввоз товаров на территорию региона. Такими мерами органы власти пытаются оградить местные предприятия от межрегиональной конкуренции, решить налоговые проблемы.
С этой целью, например, вводятся прямые запреты деятельности "заезжих" предпринимателей (то есть зарегистрированных не на данной территории), устанавливаются ставки сборов за право торговли для "чужих" юридических лиц в несколько раз выше, чем для "своих". Во многих субъектах Федерации введена сплошная обязательная дополнительная сертификация на платной основе продовольственных и иных товаров, поступающих из других регионов России, в то время как выданные уполномоченными органами сертификаты действуют на всей территории России. К контролю за исполнением таких незаконных решений привлекаются органы внутренних дел, транспортные предприятия.
Антимонопольные органы включились в работу по контролю за реализацией федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции". К сожалению, при этом выявляются многочисленные нарушения со стороны не только предпринимателей, незаконно сбывающих фальсифицированные вино-водочные изделия, но и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (как правило, в виде установления дополнительных сборов и иных ограничений на продажу ликеро-водочных изделий, завозимых из-за пределов данного региона).
Рядом нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации вводится обложение дополнительными сборами всех спиртных напитков, ввозимых на территорию конкретного субъекта из других регионов, стран дальнего и ближнего зарубежья, что преследует цели защиты местных производителей ликеро-водочных изделий и обеспечения контроля за бюджетными поступлениями. При этом размеры заградительных сборов и технология их расчета и взимания по регионам различны (100% от отпускной цены, % от установленного законом минимального размера оплаты труда за литр, 70% от минимальной цены, 4 тыс. руб. за литр и т.п.) и, как правило, не обоснованы какими-либо экономическими расчетами. Местная продукция от таких сборов освобождается полностью либо они устанавливаются в существенно меньшем размере.
Характерным примером нарушения антимонопольного законодательства являются указания органов исполнительной власти о приоритетном заключении договоров по поставке товаров и оказанию услуг. Так, в большинстве сельскохозяйственных регионов периодически принимаются решения, запрещающие производить отгрузку зерна иным потребителям до окончания поставок в региональные фонды. Эти акты не только ограничивают установленную законодательством свободу действий хозяйствующих субъектов на рынке сельскохозяйственной продукции, но и обусловливают нанесение прямого экономического ущерба в связи с неисполнением ранее заключенных договоров.
Подобные нарушения часто сочетаются.с предоставлением отдельным предприятиям тех или иных эксклюзивных прав и имеют место, например, на страховом рынке (наделение одной страховой компании исключительными правами страхования муниципального имущества), рынке рекламных услуг (предоставление одной фирме права на размещение наружной рекламы на подведомственной территории) и др. Обращает на себя внимание недостаточное знание работниками и руководителями органов исполнительной власти норм антимонопольного законодательства, особенно на региональном и местном уровнях. Учитывая, что значительную часть нарушений можно устранить на стадии рассмотрения и согласования проектов документов, антимонопольные органы особое внимание уделяют этой форме профилактической работы, в том числе путем участия в коллегиальных органах, создаваемых местной администрацией.
Характерно, что в последнее время все большая часть решений, тем или иным образом ограничивающих конкуренцию, принимается законодательными (представительными) органами власти, по отношению к которым в соответствии с законодательством антимонопольные органы не имеют действенных рычагов воздействия. Данная проблема может быть решена только путем внесения изменений в действующее законодательство.
В то же время и сами хозяйствующие субъекты далеко не всегда обращаются в антимонопольные органы в случаях ущемления их прав органами исполнительной власти. Причинами этого являются как незнание норм Закона о конкуренции и полномочий антимонопольных органов, так и неверие в их возможность пресечь и устранить нарушения, хотя практика показывает обратное.
Особую роль в формировании правового поля конкурентных рыночных отношений играет совершенствование федерального законодательства. В этой связи настоятельно необходимо ускорить разработку и принятие федеральных законов и иных правовых актов по вопросам регистрации юридических лиц, лицензирования, защиты конкуренции на финансовых рынках, государственной помощи, конкурсного порядка распределения заказов на поставку продукции для государственных нужд, охраны интеллектуальной собственности, сертификации. Четкая правовая регламентация данных вопросов на федеральном уровне позволит существенно ограничить нарушения законодательства и злоупотребления со стороны органов власти, даст возможность предпринимателям (особенно субъектам малого предпринимательства) эффективно защищать свои права и интересы.
|
