Образовательно-правовая компаративистика.

10.2.1. Сравнительно-правовые исследования в области образовательного законодательства России и зарубежных стран

Сотрудничество в области образования – одно из важнейших и перспективных направлений осуществления гуманитарного, политического и культурного сотрудничества на основе добрососедства, миропонимания, доверия, межнационального согласия осуществляется посредством реализации совместных проектов и программ в области науки и образования, культуры и спорта. Обеспечение прав и основных свобод человека (и образования в том числе, как одного из основных, конституционных прав человека и гражданина) является сферой совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты.

Для разрешения обозначенных проблем, реализации вышеизложенных принципов и достиже­ния перечисленных целей потребуется создание адекватной инфраструктуры, включая коорди­национные, консультативные, контрольные и других органов. Часть таких органов уже создана, некоторые еще предстоит создать: Совет по сотрудничеству в области образования, Конференции министров образования, Совещания председателей парламентских комитетов по вопросам образования, науки и культуры, Постоянная Комиссия по вопросам образо­вания, науки, культуры и информации Межпарла­ментской ассамблеи, Рабочие совещания секретарей наци­ональных комиссий по делам ЮНЕСКО, Центр образовательной статистики стран СНГ, Международный центр сравнительных ис­следований систем образования в разных странах и др.

В целях реализации поставленных задач уже была создана, например, Базовая организация государств-участников Содружества Независимых Государств по исследованиям в области образовательной политики, подготовки и переподготовки специалистов в сфере образовательного менеджмента и права с учетом потребностей формирования и развития единого (общего) образовательного пространства СНГ.

Главной целью деятельности Базовой организации является научное, методическое и информационное обеспечение процессов формирования и развития единого (общего) образовательного пространства государств-участников Содружества посредством проведения сравнительных исследований в области образовательной политики, включая:

изучение, обобщение и распространение положительного опыта реформирования и модернизации систем образования государств-участников СНГ, а также международного опыта;

подготовку рекомендаций, аналитических, информационных и методических материалов по направлениям деятельности Базовой организации;

обучение управленческих кадров и специалистов в области образования.

Данной организации предоставлены такие права, как:

- право представлять в соответствующие органы отраслевого сотрудничества СНГ рекомендации, материалы по итогам работы, а также предложения о деятельности Базовой организации;

- право запрашивать через органы отраслевого сотрудничества государств-участников СНГ информацию, необходимую для осуществления деятельности, предусмотренной настоящим Положением;

- право принимать участие в работе органов отраслевого сотрудничества государств-участников СНГ, а также международных организаций;

- право проводить научные, учебно-методические конференции, семинары, совещания и другие мероприятия;

- право организовывать подготовку, переподготовку и повышение квалификации управленческих кадров в области образования для государств-участников СНГ.

Проведенные исследования предоставляют возможность предполагать, что вид и форма источника права об образовании не имеют определяющей зависимости от правовой системы, скорее, такая зависимость существует от формы государственного устройства – унитарного государства или федеративного, а также от политического режима в стране, господствующей правовой и педагогической идеологии.

Так, и в унитарном, и в федеративном государстве первичным источником права об образовании является закон (статут, основной закон), но основной формой закрепления нормы права в унитарном государстве является – распоряжение Министерства образования (Департамента просвещения), а в федеративном – закон штата (для США и Канады – это органы центральной власти по вопросам образования, а не региональной, ибо согласно конституциям стран практически все вопросы образования находятся в компетенции легислатур штатов). Норма права по вопросам образования, закрепленная в постановлении профильного министерства для централизованного государства и в законе штата – для децентрализованного составляют закон (в материальном смысле слова), поэтому данные нормативные акты являются самыми популярными, «силовыми», эффективно действующими. В странах с нестабильной экономикой силу закона имеет нормативный акт, исходящий от государственного исполнительно-распорядительного аппарата в силу действия сильных патриархальных традиций, неурегулированности отношений образования на законодательном уровне, либо отсутствия профильного закона.

Для романо-германской правовой семьи это нормативные акты органов местной власти по вопросам образования, акты органов местного самоуправления, локальные нормативные акты. Таким образом, в данной системе наиболее развито локальное нормотворчество, местные законодательные инициативы, что связано с процессом децентрализации системы управления образованием, тем, что к Романо-германской системе права принадлежат больше федеративных государств и меньше унитарных по форме государственного устройства. При чем, эти разновидности нормативных актов направлены, преимущественно, на урегулирование финансовых и налоговых правоотношений, социально-трудовых отношений, складывающихся в области школьного воспитание и обучения.

Для правовых систем общего права активное нормотворчество наблюдается на основном – региональном – уровне. Скажем, в англо-американской и австралийской правовых системах, федеральное законодательство играет лишь направляющую роль, регламентирующее ключевые моменты управления и функционирования системы образования в федерации. Основной источник права об образовании здесь – закон субъекта федерации. В англо-саксонской правовой системе – основная форма нормотворчества сосредоточена в системе министерских и ведомственных органов образования. Здесь основное внимание правотворческих органов направлено на такие сферы образования как функционирование системы уровней школьного и высшего обучения.

Для стран социалистической правовой семьи (Китай, Куба, Вьетнам, КНДР) характерна такая форма закрепления норм образовательного права как закон государства об образовании, директивы государственного совета, имеющие силу закона (Китай). Для этой системы права это основная форма урегулирования отношений, регламентирующая достаточно широкий круг вопрос. Для северной семьи такая форма – закон Парламента и разнообразные, подтверждающие и конкретизирующие закон распоряжения, директивы министерства образования, разрабатываемые на основании представленных результатов деятельности специальных комиссии, создаваемых по инициативе министра образования (Белая книга для Норвегии). Для системы религиозного и традиционного права характерным источником права об образовании также является закон, но чаще всего органы государственной власти принимают не сам закон (как нормативный акт, отражающий общие направления политики в данной сфере, и его декларативные предписания), а планы социально-экономического развития страны на трех – пяти – десятилетний периоды, где область образования представлена достаточно широко и подробно. Такие планы, как руководящие направления, одобренные высшим руководством страны или парламентом имеют практически ту же силу, что и законы. Конкретизация направлений развития образования находит отражение в постановлениях министерства образования, директивах министра.

В поливалентных (смешанных) системах распространены такие источники образовательного права, как утвержденные на государственном уровне, Планы социально-экономического развития, Планы развития отдельных видов образования, и принятые во исполнение данных Планов приказы, распоряжения и постановления Министерства образования.

В северных странах внимание законодателя уделяется, прежде всего, дошкольному и начальному обучению, преимущественно являющихся частью начальной школы, затем послешкольному, но не высшему, а среднему профессиональному обучению, образованию, расширяющему общий кругозор взрослого населения.

В странах традиционной и религиозной правовых семей, как в странах с преимущественно неразвитой социальной и экономической инфраструктурами больше внимания уделяется начальному профессиональному и дополнительному обучению, переквалификации работников, а также вопросам повышения квалификации.

Определить самый популярный вид источника образовательного права в правовой системе возможно лишь весьма приблизительно, в связи с колоссальной дифференциацией в институтах реализующих образовательные отношения от одной национальной системы к другой.

10.2.2. Методологические основы и методики образовательно-правовой компаративистики

Современное состояние и динамика исследований в области образовательного права закономерно обусловливает актуализацию вопросов планирования, подготовки и проведения сравнительно-правовых исследований в этой сфере как в масштабах Российской Федерации, так и, в особенности, международном масштабе.

Сравнительно-правовые (компаративистские) исследования в сфере образования можно рассматривать с самых различных позиций:

(а) как разновидность сравнительно-правового анализа вообще;

(б) как одну из форм выражения сравнительного метода, присущего практически любому познавательному процессу;

(в) как определенную цель, детерминированную потребностями и интересами общества, государства, правовой и образовательной науки и практики;

(г) как средство решения определенного комплекса политико-правовых, экономических, социолого-правовых и иного рода общественно и государственно значимых задач.

Обратим внимание лишь на наиболее значимых моментах, имеющих как научное (особенно теоретическое), так и практическое значение.

Первое. Образовательное право, как бы его не рассматривать – как научное направление, как комплексную правовую отрасль или как учебную дисциплину, представляет собой поистине благодатную почву для проведения исключительно перспективных научных и практически значимых сравнительно-правовых исследований. И дело не только в том, что, образовательно-правовой нормативный массив, как в количественном, так и в коллизионном отношениях, перешагнул разумные рамки. Более того, именно это обстоятельство и предопределяет объективно необходимость планирования, организации и проведения таких системных исследований. Дело также и в том, что образовательное право (во всех своих трех основных ипостасях) находится лишь в начале своего становления, вызывает бурные споры, что следует оценивать только положительно. Поэтому сравнительно-правовые исследования в области образовательного права будут, безусловно, активно и позитивно способствовать развитию наших представлений о нем, о всех его проявлениях. А учитывая достаточно активную роль России как участника многих образовательных международных конвенций и соглашений и как, что особенно важно, участника Болонского движения (об этом выше говорилось достаточно подробно), роль и значение сравнительно-правовых исследований в этой области имеют непосредственное отношение к анализу состояния и совершенствованию нашего российского как высшего, так и других уровней образования.

Второе. Исходя из общего понятия методологии как стратегического направления познавательной деятельности, включающую в себя принципы, ценности, идеи, правила, требования, методы познания в той или иной интересующей исследователя предметной области, методология сравнительно-правового анализа в области образовательного права также содержит эти основные компоненты предпринимаемых исследований.

Так, на уровне Болонской декларации и в целом на международном уровне сравнительно-правовые исследования будут носить характер макросравнения. Основными объектами сравнения на этом уровне являются объекты, имеющие системный (системообразующий), принципиальный, стратегический характер, отражающих наиболее крупные институты соответствующих систем образования или образовательного законодательства и его реализации. Однако, как показывает обзор литературы, во многих статьях и монографических изданиях этот анализ проводится с применением преимущественно методик микросравнений, что само себе и важно, и интересно, и, безусловно, полезно, но которые, как это давно и хорошо известно, за частностями не позволяют увидеть нечто общее, закономерное. Скажем, нередко исследователи, посетившие учебные заведения Запада или других регионов, с бóльшим или меньшим удовольствием рассказывают об особенностях правового регулирования или организации учебного процесса в Германии, США, Франции, Китая и т.д., призывая под тем или иным предлогом перенять и побыстрее внедрить у нас, либо, напротив, ни в коем случае не перенимать, не внедрять. Однако такие анализы ограничиваются лишь описанием увиденного, услышанного и прочитанного, но не более. Собственно обобщений, имеющих именно методологический характер, выводящих на серьезные научные образовательно-правовые обобщения и выводы, пока еще очень мало, если не сказать более сильно. Поэтому, несмотря на то, что микросравнение - очень важный уровень сравнительно-правовых исследований, но именно в данном случае чаще всего встречаются методологические ошибки, на которые указывают многие специалисты в области сравнительного правоведения, и которые вызваны отсутствием учета факторов и процессов макроуровнего свойства.

Для сравнительно-правовых исследований вообще и в области образования, в частности, свойствен праксиологический характер, который в сфере образовательного права приобретает особое значение уже непосредственно в плане заимствования и творческой переработки опыта – правотворческого, правоприменительного, педагогического, организационного, методического и т.д. Соответственно, предмет и методика конкретных сравнительно-правовых исследований должны быть четко определены, не носить размытый характер. Допустим, если речь идет о проведении исследований в области образовательного нормотворчества, то недопустимо будет смешивать (и содержательно, и инкорпоративно) разные уровни правотворчества (от федерального до локального, соответствующие акты правотворчества и т.д. Приступающему к планированию, организации и проведению таких исследований в сфере образовательного права следует четко знать и постоянно помнить аксиомы сравнительного правоведения, приобретающие специфический оттенок в области образования и образовательного права. К ним, в частности, относятся:

· право (несмотря на множественность методологических подходов к познанию природы и сущности этого феномена) есть, в конечном счете, нормативное выражение особенностей истории, психики, психологии, традиций, культуры, в том числе образования, народов, народностей;

· сравнение правовых систем или отдельных их объектов, в том числе имеющих отношение к правовому регулированию различных компонент образовательных систем) требует интеллектуальной объективности, важнейшим элементом которой является недопустимость религиозных, культовых, национальных и иного рода предубеждений;

· сравнительно-правовые исследования основываются на диалектическом подходе к изучению образовательных систем и образовательно-правового нормативного массива (плюсы и минусы тех и других, возможность совершенствования одних, используя возможности других);

· объективно существует процесс сближения и взаимозаимствования различных элементов правовых систем, в том числе элементов образовательного законодательства, но нет оснований говорить об их полном слиянии; национально-исторические, культурные, содержательные и формально-юридические конфигурации этих систем и массивов не позволят провести тотальной унификации действующего законодательного образовательного законодательства;

· идеология сравнительного правоведения поощряет и одобряет заимствование, но заимствование не механическое (несовместимое);

· необходимо помнить о существовании естественного разрыва между формальным и "живым" правом, что особенно становится важным для проведения исследований на макроуровнях и микроуровнях;

· цель сравнительно-правовых исследований – не превозносить, не безудержно хвалить одни образовательные системы и регулирующее их законодательство, но и не порочить другие, а искать, найти и понять исторические предпосылки формирования каждой из них, изыскивая, тем самым, возможности, для оптимального их сочетания.

В качестве объектов сравнительного правоведения исследователи обычно называют такие, как правовая действительность, правовая реальность, вопросы принадлежности правовых явлений и институтов к той или иной правовой семье, правовые учения, концепции, правовые взгляды, правовые системы государств, правовые массивы и правовые комплексы, складывающиеся в межгосударственных объединениях, национальное законодательство, отрасли, подотрасли законодательства и нормативные массивы, правовые институты как комплексы правовых актов, законы и иные правовые акты, отдельно взятые правовые нормы, юридическая техника и юридические технологии правотворчества и правосудной деятельности и др.

Разумеется, все это может и должно быть включено в перечень объектов сравнительных исследований в сфере образования и образовательного права, проведя соответствующую корректировку. Однако, представляется, что данный перечень должен быть дополнен и объектами, выражающими собственную специфику образовательно-правовых отношений и соответствующего законодательства. К ним могли бы быть отнесены такие, как особенности субъектов образовательных отношений, уровни правового регулирования образовательных отношений, специфика педагогических отношений и их правового регулирования (эта проблема теоретически пока еще очень слабо разработана), своеобразие образовательно-правового менталитета различных участников образовательных правоотношений (перечень этот, конечно, не исчерпывающий).

Особым объектом сравнительного исследования нужно признать права и обязанности (включая, естественно, и ответственность) участников образовательных правоотношений. В этом вопросе очень много пробелов, особенно на уровне действия того самого "живого права". Думается, что в содержательном отношении этот объект сравнительно-правового анализа может и должен включать:

· само понятие, содержание и классификация прав и обязанностей различных участников образовательных отношений;

· существующие обоснованные и необоснованные, законные и незаконные ограничения образовательных прав, а также ограничения возможностей должного исполнения образовательных обязанностей, причины, условия неоправданных ограничений и возможные пути их устранения и недопущения;

· механизмы обеспечения и защиты прав и обеспечения соответствующих обязанностей участников образовательных правоотношений.

Очевидно, такой анализ будет носить не только собственно сравнительно-правовой, но и в значительной мере теоретический характер, поскольку многие из этих вопросов не привлекли к себе пока еще должного внимания в теоретиками права.

Нельзя не обратиться еще к одной стороне обсуждаемой темы. В условиях существования и достаточного активного функционирования федеральных округов, в рамках которых происходят интересные и далеко не однозначно оцениваемые процессы интеграции различных элементов государственной и общественной жизни субъектов РФ, похожие процессы начинают происходить и в сфере образования. Здесь широкое поле для теоретических, отраслевых и прикладных исследований. К примеру, в ноябре 2003 г. в Уральском федеральном округе (УрФО) состоялась первая в России окружная конференция, посвященная вопросам реализации Концепции модернизации российского образования в субъектах РФ, входящих в УрФО. Несомненно, итоги этой конференции дадут исключительно интересную и полезную пищу для организаторов, руководителей и исследователей правового регулирования образовательных отношений в рамках федерального округа и выработки определенных методологических и методических рекомендаций.

Методологические ошибки и правила проведения сравнительно-правовых исследований. Критериями успешности результатов сравнительно-правовых исследований в области образовательного права, являются, во-первых, знание исследователями тех ошибок методологического свойства, которые могут быть допущены при проведении предпринятого анализа, и, во-вторых, соблюдение группы методологических правил, обеспечивающих недопущение указанных ошибок. Именно эти два обстоятельства позволят и спрогнозировать, и реально использовать результаты исследований для научных и практических нужд образовательно-правовой сферы.

К наиболее типичным ошибкам сравнительного правоведения, оказывающим существенное влияние на содержание и характер полученных результатов, относятся:

· неправильный выбор объектов сравнительно-правового анализа и критериев их сравнения;

· отсутствие учета объективных условий и факторов, порождающих одни и те же правовые институты в России и в других странах;

· прямое некритическое заимствование научных правовых концепций, которые объективно не могут быть отражены в российском законодательстве;

· неверное (в том числе не соответствующему смысловому контексту) использование юридических конструкций, понятий и терминов "чужого" юридического языка;

· прямое копирование правовых институтов и норм без оценки возможностей их "вживления" в ткань российской правовой системы и российского законодательства.

Какие же правила следует соблюдать исследователю, чтобы не допустить подобного рода ошибки? В литературе (Ю.А. Тихомиров) предлагается такой их перечень:

· Правильный выбор объектов сравнительного анализа, корректная постановка целей исследования, т.е. целей, которые обусловлены природой объекта, потребностями и интересами субъекта сравнительно-правового анализа.

· Проведение правового сравнения на разных уровнях, с использованием методов системно-исторического, логического анализа, аналогии, моделирования для выяснения внутренних связей и зависимостей в рамках исследуемых правовых систем, а также их развития в контексте конкретного государства и общества.

· Правильное определение признаков сравниваемых правовых явлений, норм, институтов и т.д., установление общественных и государственных задач, решение которых обусловило их появление и развитие.

· Выявление степени сходства и различий юридических понятий и терминов, используемых в сопоставляемых правовых системах, актах и т.д.

· Разработка и применение критериев оценки сходства, различий и несопоставимости правовых явлений, институтов и норм.

· Определение результатов сравнительно-правового исследования и возможностей их использования в нормотворческой деятельности в развитии законодательства и его отраслей, в правоприменительной практике.

С перечисленными правилами тесно связаны и, по сути дела, обусловлены ими, критерии сравнения и оценки правовых объектов. К этим критериям методология сравнительного правоведения относит, прежде всего, а) субъекта, управомоченного действовать и принимать правовые решения правотворческого, правоприменительного или управленческого характера; б) объем и характер правил поведения; в) обеспеченность норм санкциями, стимулами, возможностями правомерного или неправомерного и иного рода ограничений и т.п.; г) связь конкретной правовой нормы с другими нормами; д) положение того или иного правового акта в системе отраслевого и общего законодательства или иерархии индивидуальных (правоприменительных) актов; е) условия и время принятия правового акта; ж) эффективность правового акта по отношению к гражданам и органам и др.

Все названные ошибки, правила и критерии получают своеобразное преломление при проведении сравнительно-правового анализа в сфере образования. В статье невозможно хоть сколько-нибудь подробно остановиться на их характеристике, однако с уверенностью можно говорить, что каждая из этих ошибок, каждое правило, каждый критерий может и должен стать предметом самого пристального внимания со стороны тех, кто целенаправленно работает в области теории и методологии образовательного права.

Естественным "продолжением" и конкретизацией методологической культуры исследователя-компаративиста в области образовательного права является реализуемая им методика проведения сравнительно-правовых исследований. Такая методика также может и должна стать предметом самостоятельного анализа. В данном случае ограничусь рабочим дефинированием методики сравнительно-правовых как совокупности конкретных технико-юридических и иного рода приемов, способов и средств, с помощью которых осуществляется планирование, подготовка, организация, проведение и оценка результатов сравнительно-правовых исследований.

Вопросы для самопроверки и размышлений, практические задания

1. Что понимается под международным образовательно-правовым пространством? К каких «точках» это пространство соприкасается и взаимодействует с международным политико-образовательным пространством?

2. Какие основные международные акты в области образования известны Вам? Соотнесите основные положения этих актов с российскими документами – Конституцией РФ, системными образовательными законами.

3. Какие тенденции в развитии международного образовательно-правового пространства проявляются в последние годы? Дайте им характеристику.

4. Можно ли говорит о неких международных (в том числе европейских) образовательных стандартах? Если да, то не означает ли это, что мировое (европейское) сообщество идет по пути насаждения единых взглядов на сущность, цели, задачи, содержание, критерии образования?

5. В чем смысл и суть Болонского процесса? Что послужило причиной его возникновения?

6. Были ли причины присоединения России к Болонскому процессу? Будет ли обеспечена правовая и образовательная безопасность России как участницы Болонского процесса?

7. Принесет ли пользу государствам-участникам СНГ принятие модельного образовательного кодекса? Может, будет достаточным разработка и подписание некоего «образовательного» договора?

8. Разработайте «свой» исследовательский алгоритм сравнения любых двух образовательных закона (федеральный закон и закон субъекта РФ, российский закон и закон об образовании любого другого государства и т.д.), обеспечив при этом избежания методологических ошибок.

Дата добавления: 2015-07-08