Понятие, сущность и роль контроля в деятельности органов исполнительной власти

Контроль — это система наблюдения и проверки процесса функ­ционирования объекта, чтобы устранить его отклонение от задан­ных параметров.

Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключает­ся в том, что уполномоченные на то государственные органы (за­конодательной, исполнительной, судебной властей) и обществен­ные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных орга­нов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо от­клонений от законности, а если таковые имеются, то своевре­менно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом пра­ва, привлекают виновных к ответственности, принимают меры к профилактике нарушений законности и дисциплины.

Для контроля как способа обеспечения законности характерны следующие признаки.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев суще­ствуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контроли­рующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяй­ственную деятельность контролируемого. Закон, как правило, пре­доставляет значительную свободу выбора для органа исполнитель­ной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой ситуации; отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, контролирующий вправе применять меры воздей­ствия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формы и виды контрольной деятельности.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, на­блюдение за действиями контролируемого (например, по воп­росам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. д. и т. п. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выпол­нении нормативных актов по проверяемым вопросам. Для успеш­ного контроля помимо знания нормативного материала необходим практический опыт работы по вопросам проверки, а также владе­ние методикой и техникой ее проведения.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконт­рольного объекта проводится проверка, различают следующие виды контроля: предварительный, текущий и последующий.

Контроль, осуществляемый за органами исполнительной влас­ти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним контролем, а осуществляемый самими органами исполнительной власти в пре­делах системы — внутренним.

Виды государственного контроля.

Государственный контроль подразделяется на два основных вида: общий и специальный.

Общий контроль охватывает всю деятельность, подконтрольных подразделений, специальный — какой-либо отдельный вопрос.

Государственный контроль, исходя из принципа разделения вла­стей, осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Создание государственной системы контроля связано с необхо­димостью совершенствования как организационно-правовых форм контроля в каждой из ветвей власти, так и законодательной базы реализации контрольных функций. Решение этой задачи, однако, не должно отождествляться с образованием какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего как бы над всеми ветвями власти, — это противоречило бы принципу разделения вла­стей. Контроль в сфере деятельности органов исполнительной вла­сти осуществляется: внешний — со стороны Президента РФ, орга­нов законодательной и судебной властей и внутренний — внутри самой системы исполнительной власти (органами общей, межот­раслевой и отраслевой компетенции).

Основные цели контроля — соблюдение органами исполнитель­ной власти и их должностными лицами законодательства, целесообразного и экономного расходования средств, поддержание ста­бильности государственного устройства, повышение эффективно­сти государственного регулирования, а основными принципами должны быть: законность, объективность, независимость, глас­ность, экономичность, сохранение государственной, коммерчес­кой и иной охраняемой законом тайны.

Контроль законодательных органов регламентирован Конститу­цией РФ, конституциями республик и уставами субъектов Федера­ции. Например, для контроля за исполнением федерального бюд­жета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (и их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все органи­зации и объединения вне зависимости от видов и форм собствен­ности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предо­ставленные льготы и преимущества.

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать ус­ловия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию под угрозой юридической ответственности. По резуль­татам проверок Счетная палата направляет проверяемым организа­циям представления, которые должны быть рассмотрены в опреде­ленные сроки с уведомлением Палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки переда­ются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предписания; предусмотрен механизм их обязательно­го исполнения и обжалования в судебном порядке,

Существует механизм контроля со стороны Федерального Собра­ния за соответствием указов Президента РФ Конституции и законам Российской Федерации. Так, Совет Федерации осуществляет конт­роль при утверждении указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Пре­зидента использовать Вооруженные Силы за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции РФ).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, относятся:

• дача согласия Президенту на назначение Председателя Пра­вительства;

• решение вопроса о доверии Правительству;

• выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93 Кон­ституции РФ,

На основании ст. 103 Конституции РФ Председатель Централь­ного банка России и Уполномоченный но правам человека назна­чаются и освобождаются от должности Государственной Думой.

Государственная Дума контролирует деятельность Правительства РФ по разработке федерального бюджета. Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению палат Федерального Собрания.

Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляют­ся также при назначении и освобождении Президентом РФ от долж­ности дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах (после согласования с соответствующи­ми комитетами и комиссиями обеих палат Федерального Собра­ния).

Для контроля за деятельностью органов исполнительной власти представительные органы образуют соответствующие постоянные комиссии.

Конституции закрепляют и такую форму контроля, как депу­татский запрос в адрес органов исполнительной власти и их долж­ностных лиц.

Контрольные полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти:

Во-первых, согласно ст. 80 Конституции РФ, он определяет ос­новные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие орга­ны исполнительной власти.

Во-вторых, он осуществляет контрольные полномочия, когда формирует Правительство РФ и другие федеральные органы ис­полнительной власти, назначает должностных лиц, в частности/ Председателя Правительства или его заместителей и федеральных министров, когда формирует Совет безопасности и Администра­цию Президента РФ и назначает высшее командование Вооружен­ных Сил (об условиях этих и других "кадровых" процедур четко говорится в Конституции РФ).

В-третьих, Президент РФ имеет возможность повседневного контроля за деятельностью Правительства РФ и других органов ис­полнительной власти, поскольку возглавляет Совет безопасности и может председательствовать на заседаниях Правительства РФ.

В-четвертых, Президент РФ осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Он может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в слу­чае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Он (в определенных Конституцией РФ слу­чаях) вправе приостанавливать действие актов органов исполни­тельной власти субъектов Федерации.

Распоряжением Президента РФ от 18 мая 1993 г. утверждено Положение об организации в Администрации Президента системы контроля за исполнением его указов, распоряжений и поручений.

Контроль в сфере деятельности органов исполнительной власти возложен на полномочных представителей Президента РФ в субъек­тах Федерации, которых он вправе назначать и освобождать от дол­жности. Они являются должностными лицами Администрации Пре­зидента РФ и представляют его на соответствующей территории. Посредством института полномочного представительства обеспе­чивается дополнительное усиление исполнительной власти, конт­роль на местах за выполнением законов, указов и распоряжений Президента РФ при проведении реформ.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти.

К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функ­ции государственного контроля, относятся Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполни­тельной власти.

Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению закон­ности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.

Контрольные функции имеют все федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Среди них есть органы, основной деятельностью которых является специализиро­ванный контроль, например Федеральная служба России по ва­лютному и экспортному контролю, Государственный таможенный комитет РФ, Министерство РФ по налогам и сборам и др. Боль­шинство же из них осуществляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Следует иметь в виду, что контроль составляет непременную часть их исполнительно-распорядительной деятель­ности.

Контроль в сфере, правопорядка осуществляет Министерство юстиции и Министерство внутренних дел; в сфере природопользо­вания, производства и реализации сельскохозяйственной продук­ции — Министерство природных ресурсов, Министерство сельско­го хозяйства и продовольствия, Государственный комитет РФ по рыболовству, Министерство экономики РФ, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральная служба России по геоде­зии и картографии и др.

Для осуществления контрольных функций создаются специали­зированные инспекции (например, Государственная хлебная инс­пекция при Правительстве, Главная государственная жилищная инспекция) и специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, Государ­ственная инспекция безопасности дорожного движения — ГИБДД).

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он охватывает определен­ные сферы деятельности не подчиненных им органов и должност­ных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности этих объек­тов (например, контроль ГИБДД).

Важное значение приобрел миграционный контроль, осуществ­ляемый Федеральной миграционной службой России и ее терри­ториальными органами.

Отраслевой контроль, в отличие от межотраслевого или надве-домственного, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (под­ведомственных), а руководители (администрация) конкретных орга­низаций — внутренний контроль за деятельностью своих структур­ных подразделений и их должностных лиц.

Судебный контроль в сфере исполнительной власти.

Согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, граждан­ского, административного и уголовного судопроизводства Консти­туционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражны­ми судами.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены Конституцией РФ и Федеральном конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федера­ции". Деятельность этого суда призвана служить укреплению основ конституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал закон­ности в правотворчестве и правоприменительной практике, обес­печению верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории страны.

Толкование Основного закола Конституционным Судом явля­ется обязательным для всех органов исполнительной власти.

Формы контроля судов общей компетенции имеют свои осо­бенности, Понятно, основной задачей общих судов является рас­смотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в про­цессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных пре­ступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершенное преступ­ление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали преступной деятельности должностного лица, может быть частное определение. В нем обращается внимание соответствующего органа исполнительной власти, должностного лица на факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие этому и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное оп­ределение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполни­тельной власти и их должностных лиц. Круг дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, весьма обширный. Сюда относятся дела искового производства, производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и особое производство. По этим и другим делам судами могут выноситься решения, определения или постановления. При необходимости в них указывается, что суд, признавая акты управления незаконны­ми, отменяет или изменяет их. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хи­щение и др.) суд проверяет законность действий органа исполни­тельной власти по привлечению лица к административной ответ­ственности и применяет одну из возможных мер воздействия. При необходимости он дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения (на­пример, прекращает производство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органа внутренних дел).

В специфической форме осуществляют свои контрольные пол­номочия в сфере исполнительной власти арбитражные суды. Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разреше­нии возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономи­ческие споры) либо из правоотношений в сфере управления.

Задачами арбитражного суда являются:

- защита нарушенных или оспариваемых прав и интересов орга­низаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность;

- содействие правовыми средствами предупреждению право­нарушений и укрепление законности в экономических от­ношениях.

Дела по спорам в сфере управления рассматриваются арбитраж­ными судами в упрощенной процедуре, предусмотренной Арбит­ражным процессуальным кодексом РФ: судья организует разреше­ние дел, способствуя достижению соглашения между спорящими сторонами.

Специфика обеспечения арбитражным судом законности в сфе­ре исполнительной власти заключается в том, что суд признает полностью или частично недействительным акт, не имеющий нор­мативного характера, и принимает решение на основании действу­ющего законодательства.

Общественный контроль

Субъектами такого контроля являются общественные объедине­ния граждан, политические партии, профессиональные союзы, кооперативные, молодежные и другие организации, органы обще­ственной самодеятельности, трудовые коллективы, а также отдель­ные граждане, выступающие как частные лица. Все эти субъекты выступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически вла­стного характера.

Дата добавления: 2015-11-03