Реализация постановлений Европейского суда по правам человека в России: органы, ответственные за их исполнение

Из анализа документов Совета Европы следует, что исполнение постановлений ЕСПЧ на национальном уровне предполагает следующее:

1. Выплата компенсации, назначенной ЕСПЧ;

2. Восстановление нарушенных прав индивида;

3. Принятие мер общего характера, вытекающих из принятого ЕСПЧ постановления.

Определенные Судом выплаты производятся РФ из федерального бюджета. В случае неисполнения обязательств государством-ответчиком Комитет Министров (контролирующий орган) может принять решение о принятии определенных мер. Постановление снимается с контроля Комитета только после того, как все установленные условия были выполнены. Когда единственным эффективным средством исполнения постановления Суда является проведение законодательных реформ, дело обстоит сложнее. Комитет министров не может принудить государство-ответчика изменить законодательство и сложившуюся судебную практику. В то же время, Конвенцией не предусмотрено каких-либо санкций за неисполнение решений Суда. Такие санкции предусматривает Совет Европы, что может грозить приостановлением членства или исключения из членов Совета. Если государство-ответчик не может исполнить постановление Суда, оно должно сообщить о том, что аналогичные нарушения будут иметь место до завершения внутренних законодательных реформ.

Как мы уже знаем, юридическая природа судебных актов Европейского суда двуедина. Меры индивидуального характера направлены на исполнение решений Европейского суда как актов казуального решения споров о соответствии Конвенции действий российских национальных властей, а меры общего характера - на реализацию решений Европейского суда как актов официального (нормативного) толкования конвенционных положений[41]. Следовательно, именно, меры общего характера следует рассматривать в качестве средства реализации правовых позиций Европейского суда, которые содержат толкование норм Конвенции и Протоколов к ней.

Меры общего характера, по мнению А.В. Деменевой, способствуют реализации общего обязательства государства по ст. 1 Конвенции и могут быть условно разделены на меры законодательного и практического характера[42]. Меры законодательного характера применяются, когда из мотивировочной части решения Европейского суда следует, что примененное в ситуации заявителя национальное законодательство противоречит смыслу и духу Конвенции либо необходимое законодательство отсутствует. Меры практического характера разнообразны и включают в себя:

1. Письма и инструкции исполнительных органов власти о запрете применения положений законодательства до приведения его в соответствие с Конвенцией;

2. Разъяснения, как толковать национальное законодательство в свете правовых позиций Европейского суда;

3. Информирование правоприменительных органов о решениях Суда, доведение их содержания до компетентных органов и до широкого круга граждан;

4. Применение правовых позиций Европейского суда непосредственно правоприменительными органами государства по аналогичным делам;

5. Использование дипломатических сношений для устранения и предупреждения нарушений;

6. Создание специальных органов для усиления внутренней системы защиты;

7. Проведение реформ по управлению государственными учреждениями и их финансированию;

8. Обучение специалистов по применению правовых позиций Суда в национальном правоприменительном процессе и прочее.

В России создан действенный организационно-правовой механизм реализации мер индивидуального характера. Как отмечают исследователи деятельности Европейского суда, в России не существует проблем с выплатой компенсаций, присужденных Судом, чему способствует ежегодное включение в расходную часть федерального бюджета серьезной суммы, предусмотренной для этой цели[43]. Сегодня в России нет неразрешимых правовых препятствий для реализации такой меры индивидуального характера, как пересмотр решений национальных судов после установления Европейским судом факта нарушения Конвенции. Нормативно-правовые акты РФ относят установление факта нарушения Конвенции к новым обстоятельствам, которые являются основаниями для пересмотра национальных судебных актов, вступивших в законную силу (например, п.2 ч.4 ст.413 УПК РФ). Можно сделать вывод о том, что в России установлены основные организационные и правовые гарантии реализации мер индивидуального характера, направленных на исполнение решений Европейского суда. Иначе обстоят дела с реализацией мер общего характера. Основным источником проблем в сфере реагирования государства на решения суда - отсутствие системного подхода к обеспечению реализации общих мер по исполнению решений Европейского суда. К обстоятельствам, препятствующим исполнению решений мы вернемся в следующем параграфе.

Однако, несмотря на указанные препоны, стоящие на пути прямого действия решений Европейского суда, российские судебные органы все же осуществляют непосредственное применение правовых позиций Европейского суда при рассмотрении конкретных дел. Так правовыми позициями Европейского суда в своей деятельности руководствуются высшие судебные инстанции России. Конституционный Суд РФ применяет правовые позиции ЕСПЧ при оценке конституционности оспариваемых законоположений. По общему правилу решения Европейского суда не могут использоваться Конституционным Судом РФ как непосредственный критерий оценки оспариваемых на соответствие Конституции РФ нормативных актов. Но в отдельных случаях используемые Конституционным Судом РФ для разрешения поставленного вопроса решения Европейского суда имеют существенный вес для конкретного дела и во многом оказывают определяющее влияние[44]. Необходимо отметить, что в процессе реализации постановлений Европейского Суда участвуют государственные органы всех ветвей власти. Нарушения Конвенции зачастую происходят при строгом соблюдении норм национального законодательства, противоречащим нормам Конвенции. Констатация подобного несоответствия вынуждает Европейский Суд делать предписание о необходимости изменения национального законодательства. Законодательные органы государственной власти РФ, как правило, реализуют общие меры, указанные в постановлениях Европейского суда. Государственная Дума РФ – основной субъект, ответственный за выполнение мер общего характера в части приведения законодательства в соответствие с нормами Конвенции. В качестве примера реализации мер общего характера можно назвать принятие Федерального закона от 9 декабря 2010 г. N353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»[45], который устанавливает двухуровневую систему обжалования судебных актов. ЕСПЧ часто указывает на неэффективную систему пересмотра судебных актов в России. В деле «Рябых против России»[46] Европейский Суд повторил свои рассуждения по делу Бурдова, указав, что право тяжущегося на суд было бы иллюзорным, если бы правовая система государства допускала отмену окончательного и вступившего в силу судебного решения судом высшей инстанции. Инициатором данных изменений явился Верховный Суд РФ. Таким образом, Государственная Дума РФ приводит в действие постановления Европейского Суда посредством совершенствования национального законодательства, что является прямой непосредственной формой реализации предписания.

По мнению В.Я. Суворовой, относительно вопросов соответствия законодательства нормам Конвенции основную роль необходимо отвести высшему законодательному органу государства – Федеральному Собранию РФ[47]. В системе органов исполнительной власти можно выделить отдельную структуру, которая будет ответственна за анализ содержания вынесенных против государства постановлений Суда и разработку предложений по принятию общих мер. Таким органом является Уполномоченный РФ при ЕСПЧ – заместитель министра юстиции РФ. Также отдельно следует выделить доступность информационных ресурсов о деятельности ЕСПЧ, а в частности, расширение баз с текстами на русском языке постановлений Суда и текстов Комитета министров. На мой взгляд, этот фактор имеет решающее значение и во многом обеспечивает успешность применения Конвенции и правовых позиций Суда национальными органами. Переводы постановлений Европейского суда с периодичностью публиковала «Российская газета», а Российское издание Бюллетеня Европейского суда по правам человека в настоящее время на регулярной основе публикует постановления в отношении России с соответствующими комментариями. Кроме того, отдельные решения ЕСПЧ и иные документы по теме публикуются в ряде специальных юридических изданий. Например, в 2008 году была издана книга под названием «Российские дела в ЕСПЧ: опыт первого десятилетия», где впервые в систематизированном виде представлены все наиболее значимые прецеденты Европейского суда по жалобам против России. Научно-практический анализ указанных прецедентов, данный в книге, построен таким образом, что позволяет выделить из каждого сформированные им правовые позиции, отражающие европейские стандарты в области прав человека. Знание прецедентной практики ЕСПЧ также необходимо для грамотного обращения с жалобой, как и знание Конвенции[48]. Однако остаются две важные проблемы – систематичность таких изданий и публикация и качество перевода. Очень полезными были бы законодательные положения, обязывающие официальные органы в определенный срок после того, как постановление в отношении России станет окончательным, публиковать его в официальном издании, которое будет доступно обычным гражданам.

В заключении параграфа делаю вывод об отсутствии четко обозначенной процедуры выбора мер по исполнению постановлений Суда и отнесения их к сфере ответственности конкретных государственных органов РФ. На мой взгляд, в настоящее время можно выделить только один нормативно-правовой акт, который детально регулирует порядок исполнения решений ЕСПЧ, а именно в части денежкой компенсации – это Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ)[49]. Следовательно, необходимо подумать о принятии нормативно-правового акта, который закрепит четкую, последовательную процедуру приведения в исполнение решений ЕСПЧ в части исполнения мер индивидуального и общего характера.

Дата добавления: 2015-08-17