всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований); 15 страница

Федеральный закон 2003 г. выделяет такой вопрос местного значения городского округа, как организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа. Причем дополнениями от 4 декабря 2006 г. были усилены позиции городского округа именно в отношении всех лесов на его территории. В отношении обоих видов муниципальных образований Закон усилил также позиции в части организации мероприятий по охране окружающей среды (для муниципального района - межпоселенческого характера).

Муниципальным районам поручен такой вопрос местного значения, как организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, а городским округам - организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Дополнениями от 16 октября 2006 г. муниципальным районам и городским округам переданы вопросы местного значения - выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование этих разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе".

Городскому округу поручен и такой вопрос местного значения, как организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов. Это сближает городской округ с городским поселением, на которое тоже возложен этот вопрос местного значения.

Как отмечалось ранее, на муниципальные образования возлагаются важные задачи в связи с возникновением обстоятельств чрезвычайного характера. Федеральный закон 2003 г. относит к ведению муниципального района, городского округа участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования; для городского округа - обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

В круг вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов Законом от 29 декабря 2004 г. были включены: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Применительно к городским округам включена поддержка в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. Трудно сказать, почему то же самое не записано в отношении муниципального района.

К ведению городского округа Закон от 29 декабря 2004 г. относит также создание, содержание и организацию деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа, организацию и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории городского округа. В муниципальном районе этими вопросами местного значения должны заниматься на своей территории сельские и городские поселения, отсюда для самого района вопросом местного значения стала организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях.

Как уже отмечалось ранее, для всех муниципальных образований, в том числе для районов и округов, вопросом местного значения стало участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на своей территории.

Что касается обеспечения правопорядка, к вопросам местного значения районов и городов отнесена организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией. Как определено в ст. 83 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", эти пункты вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции, чего пока не сделано. В целом органы внутренних дел выведены из ведения муниципальных образований, в том числе районов и городских округов.

К ведению поселений отнесено создание добровольных формирований населения по охране общественного порядка, а к ведению муниципальных районов, городских округов - создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (дополнено Законом от 29 декабря 2006 г.).

Завершая рассмотрение вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов, следует назвать некоторые позиции, которые на этом уровне, так же как для поселений, не укладываются в приведенные выше группы. Это:

формирование и содержание муниципального архива, включая - для муниципального района - хранение архивных фондов поселений;

опека и попечительство (с января 2008 г. норма утратила силу, но приобрела новое звучание - см. об этом ниже);

содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера либо в рамках городского округа по работе с детьми и молодежью.

Для городского округа Закон определил обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Это положение сближает городской округ с городским поселением, за которым закреплен аналогичный вопрос местного значения.

Итак, содержание действующих редакций ст. ст. 15 и 16 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" усиливает возможности муниципального района и городского округа, особенно в таких направлениях деятельности, как территориальное планирование, культурная, спортивно-оздоровительная и воспитательная работа с населением, участие в борьбе с антиобщественными проявлениями, контроль на подведомственной территории.

В связи с тем что в состав муниципального района могут входить так называемые межселенные территории, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в подобных сельских населенных пунктах, в том числе полномочиями органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (ч. 2 ст. 15).

В целях эффективного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципального района и входящими в его состав поселениями, являющимися наряду с муниципальным районом самостоятельными муниципальными образованиями, Федеральный закон 2003 г. предусмотрел возможность взаимного делегирования полномочий на договорной основе. А поскольку такая возможность обозначена в ч. 4 ст. 15 Закона, посвященной вопросам местного значения муниципального района, можно сделать вывод о том, что соглашениями взаимно передаются не только полномочия, но и иные вопросы местного значения соответствующих муниципальных образований.

В частности, Закон установил, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

При этом указанные соглашения (обоих видов) должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Закрепление в Законе требований к содержанию соглашений о делегировании полномочий направлено на четкое определение прав, обязанностей и ответственности муниципальных образований и может служить своеобразной гарантией эффективности реализации делегируемых полномочий и недопустимости ненадлежащего выполнения соответствующими органами местного самоуправления заключенных соглашений, которое может привести к нарушению прав и законных интересов населения муниципального образования.

Дополнениями от 29 декабря 2006 г. в Федеральный закон 2003 г. включены ст. 15.1 "Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов " (выделено нами. - Авт.), ст. 16.1 с аналогичным наименованием применительно к городскому округу. Согласно ч. 1 ст. 15.1 органы местного самоуправления муниципального района имеют право:

1) на создание музеев муниципального района;

2) на участие в организации и финансировании проведения на территории муниципального района общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

3) на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

4) на создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района;

5) на оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района.

Эти же пять позиций обозначены в ст. 16.1 и для городского округа, но еще для него добавлено следующее:

создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования;

осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.

В ст. 15.1 включена ч. 2: "Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)".

Точно такое же регулирование включено в Закон (ст. 16.1) и для городских округов.

Таким образом, вопросы местного значения для муниципального района, городского округа теперь более четко обозначены в ст. ст. 15 и 16 Федерального закона 2003 г. Вместе с тем Закон не исключает участие органов местного самоуправления муниципального района, городского округа в осуществлении как государственных полномочий, так и полномочий, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, иных муниципальных образований, не связывая их с вопросами местного значения муниципального района, городского округа.

Некоторые обобщения

Весь массив вопросов местного значения, закрепленный в Федеральном законе 2003 г., можно подразделить на несколько групп.

1. В зависимости от степени участия органов местного самоуправления муниципального образования в решении вопросов местного значения:

а) вопросы местного значения, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, т.е. те вопросы, результаты решения которых полностью зависят от органов местного самоуправления. Это самый большой блок вопросов - формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования, контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального образования и т.д.;

б) вопросы местного значения, влияние органов местного самоуправления на содержание окончательных результатов решения которых может быть опосредованным. Например, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения может осуществляться непосредственно на основе муниципального имущества или же на основе заключения договоров с субъектами предпринимательской деятельности;

в) вопросы местного значения, связанные с содействием предоставлению гражданам услуг - транспортных, связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для организации досуга и массового отдыха жителей муниципального образования и др.

Данная классификация вопросов местного значения носит во многом относительный характер, поскольку на практике зачастую довольно сложно провести видимое различие между ними. Так, создание условий для предоставления транспортных услуг населению можно трактовать как обязанность органов местного самоуправления не только создавать условия для предоставления транспортных услуг населению, но и непосредственно предоставлять данные услуги.

2. В зависимости от типа (вида) муниципального образования вопросы местного значения могут подразделяться на вопросы местного значения: поселения; муниципального района; городского округа. При этом, хотя многие вопросы местного значения являются одинаковыми, общими для всех типов муниципальных образований, они в Законе закрепляются отдельно за каждым из них.

Федеральный закон 2003 г. в последней редакции выделяет для каждого типа (вида) муниципальных образований наряду с вопросами местного значения также и возможность участвовать в осуществлении государственных полномочий, решать иные вопросы, если они не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Эти вопросы органы местного самоуправления вправе решать только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъекта РФ).

В завершение отметим, что Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дает перечня вопросов местного значения еще одного типа (вида) муниципальных образований, им предусмотренных, - внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Согласно ч. 3 ст. 79 Закона перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований этих городов определяются законами данных субъектов РФ.

§ 3. Полномочия органов местного самоуправления

по решению вопросов местного значения

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вслед за изложением в ст. ст. 14, 15, 16 вопросов местного значения трех видов муниципальных образований помещена ст. 17 "Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения". В ней в обобщенной форме изложены единые для органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочия, необходимые для реализации вопросов местного значения. Несмотря на специфику муниципальных образований, их органы обладают одинаковыми ключевыми полномочиями для достижения своих задач, хотя конкретный объем этих полномочий зависит от уровня муниципальных образований.

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями (ч. 1 ст. 17):

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

6) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

7) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

8) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и об иной официальной информации;

9) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

10) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

Учитывая широкий спектр вопросов местного значения и в связи с этим объективную невозможность перечисления всех полномочий органов местного самоуправления по их решению, Федеральным законом 2003 г. указанный выше перечень полномочий оставлен открытым и предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут обладать иными полномочиями в соответствии с названным Законом 2003 г. и уставами муниципальных образований.

В целом объем издания муниципальных правовых актов, особенно нормативных актов, больше на уровне муниципального района, городского округа в сопоставлении с поселениями. Муниципальное образование может утверждать свою символику. А вот объем местного хозяйства, а тем более муниципального заказа у сельского поселения гораздо скромнее, чем, например, у городского округа, отсюда и разные масштабы в равной мере принадлежащих каждому уровню полномочий. Далеко не каждое сельское поселение "размахнется" на учреждение печатного средства массовой информации, муниципальные районы и городские округа сделают это скорее.

Вопросы местного значения и полномочия по их решению - разные по характеру и значению категории, их нельзя отождествлять.

Вопросы местного значения - это соответствующие сферы, направления, предметы ведения, в которых местное самоуправление, его органы и должностные лица, в ряде случаев и непосредственно население вправе действовать, более того, они и обязаны это делать. По сути, это и цели деятельности местного самоуправления как одного из уровней публичной власти.

Каждое из таких полномочий по решению вопросов местного значения представляет собой право органов местного самоуправления действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом, предпринимать соответствующие действия, принимать при необходимости муниципальные правовые акты.

Федеральный закон 2003 г. (ч. 3 ст. 17) подчеркнул, что полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

В ст. 18 "Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления" установлен ряд гарантий в части закрепления вопросов местного значения, которые можно считать и гарантиями полномочий. Согласно ч. 1 ст. 18 перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Это означает, что хотя согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, на деле перечень вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления является исключительным федеральным ведением. Надо полагать, таким же федеральным ведением является и круг полномочий органов местного самоуправления, приведенный ранее.

И одно из последних новшеств Федерального закона 2003 г. убедительно подтверждает данный вывод. Дополнением от 18 октября 2007 г. в Закон включена ст. 18.1 "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления". Она гласит, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ. И далее, нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В целях реализации названных положений Закона принят Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Указом утвержден Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления названных муниципальных образований, а Правительству РФ поручается разработать и утвердить перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов; типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период; методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; методические рекомендации о порядке выделения за счет ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Правительство должно обеспечить включение показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в федеральную программу статистических работ на 2009 г. и последующие годы.

Главам местных администраций городских округов и муниципальных районов в Указе предписано ежегодно до 1 мая представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

В Указе рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ: выделять за счет ассигнований из бюджета субъекта РФ гранты городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Кроме того, рекомендуется также устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц. Для муниципальных районов указанный перечень устанавливается в случае, когда решение этих вопросов осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов.

Утвержденный Указом от 28 апреля 2008 г. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов насчитывает 30 пунктов и в общей сложности около 50 позиций. Они охватывают вопросы занятости населения, его медицинского обслуживания, наличия дошкольных детских учреждений, состояние образования, число субъектов малого предпринимательства, качество автомобильных дорог, состояние и продолжительность строительства зданий и сооружений, жилищное и коммунальное хозяйство, благоустройство и т.д.

Появление подобного регулирования - это своего рода показатель усиления государственного влияния на местное самоуправление, причем по линии исполнительной власти.

В соответствии с ч. 2 ст. 18 Закона финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ. Согласно ч. 3 ст. 18 федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Эти правила означают, что Закон исходит из самостоятельности органов местного самоуправления в рамках закрепленных вопросов местного значения и полномочий. Российская Федерация и ее субъекты могут дать дополнительное финансирование из своих источников, и тогда они вправе влиять на осуществление полномочий органов местного самоуправления. Но если основой полномочий являются средства местных бюджетов, нормативным регулированием Российской Федерации или ее субъекта предопределить объем соответствующих расходов нельзя. Конечно, нельзя исключить "текущее" воздействие, когда органам местного самоуправления "подсказывают", на что тратить свои бюджетные средства.

§ 4. О научном и правовом понятии

"компетенция местного самоуправления"

В литературе по конституционному, муниципальному, административному праву понятие "компетенция" связывается чаще всего с государственными или муниципальными органами. Понятие "компетенция" раскрывают через два составных компонента: "предметы ведения" и "полномочия". Под предметами ведения обычно понимают те сферы хозяйственной, социально-культурной, административно-политической жизни, в которых соответствующий орган действует (т.е. вправе действовать) в соответствии со своим статусом, назначением. Полномочиями считаются во взаимосвязи права и обязанности органа.

Дата добавления: 2015-08-17