всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований); 10 страница

Городское поселение

По общему определению Федерального закона (ст. 2) городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Вместе с тем из п. 5 ст. 11 Закона следует: в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также - в соответствии с генеральным планом городского поселения - территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В принципе, городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т.е. входили в состав районов (теперь - муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия. Новшества состоят в том, что на статус муниципального образования в виде городского поселения могут претендовать теперь кроме "районных городов" также и поселки - надо полагать, большие и перспективные. Кроме того, Федеральный закон позволяет включать в состав городского поселения дополнительные территории, в том числе поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (иначе говоря, надо вывести их из состава какого-то муниципального образования и передать данному городскому поселению).

В Федеральном законе установлено несколько правил относительно территории, которые (правила) являются общими для сельских и городских поселений. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 11 территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Как отмечалось ранее, эти земли нельзя изъять из поселения под предлогом того, что территория имеет низкую плотность населения, и включить в качестве межселенных территорий в состав муниципального района. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11).

Муниципальный район

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:

из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);

из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);

из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т.е. "напрямую" состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

Для определения границ таких муниципальных образований, как сельские поселения и муниципальные районы, Федеральный закон 2003 г. предлагает руководствоваться соответственно критериями пешеходной и транспортной доступности их административного центра для жителей.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Городской округ

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. (ст. 2) городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Определение в Законе городского округа не совсем удачно в том плане, что городской округ называется городским поселением, тем самым дается повод считать их похожими друг на друга. На самом деле сходство между городским округом и городским поселением возможно лишь в том, что и поселение, и округ могут быть представлены одним и тем же населенным пунктом - городом (Закон позволяет получить статус городского поселения даже поселку, однако вряд ли поселок получит возможность стать городским округом). Отличия состоят в том, что: а) город, претендующий на статус городского округа, выходит из состава муниципального района, перестает состоять в районе; б) городской округ как новое муниципальное образование приобретает право получить отдельные государственные полномочия.

Обычно статус городского округа получают большие города, которым становится "тесно" в рамках района. В Федеральном законе 2003 г. (ч. 2 ст. 11) говорится: наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных данным Законом вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Если строго исходить из данной формы (ч. 2 ст. 11), выход города не должен стать катастрофой для соответствующего района. В Законе прямо сказано, что должна быть в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных данным Законом вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Более того, Федеральный закон не исключает и того, что населенный пункт, приобретая статус городского округа, останется центром района: п. 10 ч. 1 ст. 11 гласит, что административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

Практика реализации Федерального закона выявила такую, несколько необычную, особенность, как стремление больших городов уйти "на вольные хлеба" из районов, "прихватив" с собой немалое число поселков и сельских населенных пунктов, а соответственно, и прилегающих к ним земель. Стремление это понятно: развитие городского округа может потребовать территорий для промышленного и гражданского строительства. В ряде случаев в состав городских округов включаются населенные пункты и земли, расположенные на расстоянии 20 - 30 км от главного города соответствующего городского округа. По существу, такой городской округ мало чем отличается от муниципального района, с той разницей, что включенные в городской округ населенные пункты не являются муниципальными образованиями и именуются территориальными единицами, микрорайонами. Население далеко не всегда заинтересовано в переходе из "сельского" статуса в "городской", поскольку по ряду направлений (тарифы на коммунальные услуги и пр.) сельские жители имеют льготы, которых нет у городских жителей.

Внутригородская территория города федерального значения

Это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Как известно, в Российской Федерации есть два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров - субъектов РФ, имеющих большую численность населения (многие - более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По Закону 1995 г. допускалось создание местного самоуправления в таких районах, т.е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом. Районы городов становятся административно-территориальными единицами. В них нельзя создавать и, соответственно, избирать представительные органы - районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает глава города как муниципального образования (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации.

Отказ от превращения городских районов в муниципальные образования, особенно в больших городах, многие политики, практики и ученые считают неоправданным.

Проблема общих критериев создания

муниципального образования и состава его территории

Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование является поселением или объединением поселений. Под поселением понимаются сельский или городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе 2003 г. не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями являются:

численность населения;

обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

В Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. В состав территории муниципального образования входят:

земли населенных пунктов муниципального образования, на которых расположены жилые дома, прилегающие к ним территории и приусадебные участки;

земли общего пользования;

рекреационные зоны;

земли, необходимые для развития поселений;

другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения;

водные и иные объекты.

Установление и изменение границ муниципального образования

Границы муниципального образования должны устанавливаться или изменяться на основе следующих принципов:

эффективность местного самоуправления;

приближенность органов местного самоуправления к населению;

гарантированность прав местного самоуправления (в том числе гарантированность достаточной бюджетной обеспеченности);

самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

учет административно-территориальных границ территорий субъекта РФ;

учет исторических и иных местных традиций.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ, но эти законы должны приниматься на основе требований Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Наиболее важным является принцип осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Это означает, что вся территория субъекта РФ (за небольшими исключениями, установленными федеральным законом) должна быть разграничена между муниципальными образованиями.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ. Инициатива такого изменения может принадлежать:

населению;

органам местного самоуправления;

органам государственной власти субъекта РФ;

федеральным органам государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления или органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных образований может выглядеть по-разному, что отражается на процедурах решения соответствующего вопроса. Федеральный закон 2003 г. выделяет несколько вариантов таких изменений.

Первый вариант: из одного муниципального района отдельные входящие в его состав поселения или населенные пункты передаются в другой муниципальный район. Согласно ч. 2 ст. 12 Федерального закона 2003 г. в этом случае изменение границ районов осуществляется с согласия населения данных поселений или населенных пунктов, выраженного путем голосования, аналогичного голосованию на местном референдуме, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Обратим внимание на следующие моменты. Во-первых, по Закону голосует население только тех поселений или населенных пунктов, которые переходят в новый для себя муниципальный район; голосования или иной формы согласия населения в целом района, из которого они выходят, так же как и населения района, куда они переходят, не требуется. Во-вторых, если для получения согласия населения используется не голосование, а сход, тогда надо выявить мнения представительных органов как передающего, так и принимающего районов, причем из Закона не очень понятно, когда эти мнения требуются - до проведения схода или позже.

Второй вариант: из поселения территории отдельных входящих в его состав поселков и сельских населенных пунктов переходят в городской округ. В этом случае изменение границ осуществляется (ч. 2.1 ст. 12 Закона) с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов, т.е. голосования населения здесь вообще не требуется (и даже жителей того конкретного поселка или села, которые передаются в городской округ), достаточно выражения своей позиции представительными органами поселения, городского округа, а также того муниципального района, из которого территория "уходит" в состав городского округа.

Третий вариант: изменение границ поселений, которое влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, т.е. все происходит внутри одного муниципального района. В этом случае (ч. 3 ст. 12 Закона) изменение осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по процедуре местного референдума, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. По Закону не требуется участия органов муниципального района, но свое мнение должны выразить представительные органы каждого из заинтересованных поселений.

Четвертый вариант: изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется (ч. 4 ст. 12 Закона) с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. В этом случае не проводится ни голосования населения, ни схода. Но гарантией учета интересов жителей является то, что мнение населения выражают представительные органы двух уровней - района и поселения. Таким образом, в четвертом варианте речь идет просто об упорядочении межмуниципальных границ.

Ранее говорилось о том, что Федеральный закон 2003 г. устанавливает определенные параметры численности населения муниципальных образований, однако, во-первых, позволяет их снижение, во-вторых, дает субъектам РФ возможность принимать более конкретные правила и устанавливать границы поселений. В дополнение к этому следует сказать, что Закон учитывает и возможность уменьшения численности населения в населенных пунктах, входящих в состав муниципальных образований. Он предусматривает: уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, обозначенной данным Законом, после установления законами субъектов РФ границ поселений "не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений" (ч. 5 ст. 12).

Невозможность решения основных вопросов местного значения в предлагаемых границах может явиться основанием для проведения согласительных процедур, связанных с определением оптимальных границ муниципального образования. В этом случае должны быть выработаны согласованные предложения по установлению иных границ муниципального образования (присоединению к нему соответствующих территорий, объединению и т.д.).

§ 2. Административно-территориальное устройство субъекта РФ

и внутреннее территориальное деление

муниципального образования

Административно-территориальное устройство субъекта РФ

и организация местного самоуправления

Как говорилось ранее, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "уровень (уровни)" осуществления местного самоуправления. И все же в известном смысле все существующие и создаваемые по новому Закону виды муниципальных образований являются уровнями местного самоуправления, т.е. сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

Федеральный закон не запрещает субъектам РФ вводить иные виды и уровни муниципальных образований. Однако то, что Федеральный закон содержит исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, означает: вопрос об уровне муниципального образования не может быть решен иначе, чем на основе принципов, установленных Федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. предполагает единство административно-территориальной структуры субъекта РФ и организации местного самоуправления. Итак, в общем и целом территория субъекта РФ разбивается на муниципальные районы и городские округа, ни один клочок земли не должен оставаться за их пределами, они напрямую входят в территорию субъекта РФ. Закрытые административно-территориальные образования, наукограды, все земли тоже являются муниципальными образованиями уровня муниципальных районов или городских округов.

Муниципальные районы и городские округа, будучи муниципальными образованиями, одновременно могут считаться и основой административно-территориального деления (устройства) субъекта РФ. По общему правилу на этом уровне иных органов публичной власти общего характера, кроме органов местного самоуправления районов, округов, не создается. Конечно, на этом уровне могут создаваться и реально создаются такие государственные органы, как, например, суды, подразделения прокуратуры, органов внутренних дел, регистрационной службы. Но, еще раз подчеркнем, не только собрание депутатов, но и орган управления общей компетенции является единственным.

В свое время эта проблема возникла применительно к органу управления общей компетенции. Обсуждалось, должен ли это быть орган местного самоуправления или же местный орган государственного управления, предлагались рассуждения о таких вариантах ее решения:

первый вариант: если в районе, городе создан орган местного самоуправления как орган управления общей компетенции, тогда не требуется создания отдельного местного органа государственного управления, а управление территорией должно быть построено по принципу объединения муниципальных и государственных полномочий в одних руках органа местного самоуправления;

второй вариант: на уровне района, города характер дел таков, что он требует государственного управления, а местное самоуправление можно "спустить" в сельской местности на уровень сельских поселений, в городах - на уровень районов города, а при их отсутствии - микрорайонов города;

третий вариант: в районе, городе есть два вида вопросов - местного значения и государственные, первые пусть решает орган местного самоуправления, вторые - местный орган государственного управления; таким образом, на одной территории будут два органа управления, своеобразное двоевластие, или же пусть основную массу вопросов решает орган местного самоуправления, но в районе, городе должно быть назначенное сверху административное лицо, которое осуществляет контрольные функции.

Наиболее решительно отвергался третий вариант, поскольку, во-первых, двоевластие привело бы к разобщенности органов на соответствующей территории; во-вторых, объем работы вполне позволяет ее поручить одному органу.

Применительно ко второму варианту возникает вопрос: вправе ли субъект РФ не превращать район, город в муниципальное образование, если надо, проводить реорганизацию, делать их (район, город) уровнем осуществления государственной власти?

При характеристике нормативной базы местного самоуправления ранее отмечалось, что вопросы организации публичной власти в субъектах РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В Постановлении от 24 января 1997 г. о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти данной Республики" Конституционный Суд РФ допускает осуществление государственной власти в субъекте РФ на двух уровнях - самого субъекта и тех административно-территориальных единиц, на которые он делится.

Конституционный Суд РФ при формулировании своей позиций исходил из преобладавшего в то время мнения о том, что местное самоуправление должно быть одноуровневым, т.е. если муниципальным образованием является район, тогда таковыми не становятся сельские и городские поселения, входящие в состав района. И поэтому он записал в своем постановлении, что если район, непосредственно входящий в состав республики (субъекта РФ), в обязательном порядке наделить правами муниципального образования, это означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, право на местное самоуправление вопреки Конституции РФ утрачивают и становятся лишь (административными) подразделениями данного муниципального образования. Как видим, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" довольно "спокойно" разрешил эту проблему - муниципальными образованием становятся и район, и входящие в него сельские и городские поселения.

В Постановлении Конституционного Суда РФ говорится, что, учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, субъект РФ вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского (областного, краевого и т.п.) значения, что также должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом конституцией (уставом) субъекта РФ. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д. Федеральный закон 2003 г. не вводит категории таких городов, а пользуется понятием городского округа как муниципального образования. Более того, для частей городов (их районов) Федеральный закон 2003 г. запрещает введение местного самоуправления, разрешая его лишь для внутригородских территорий городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Конституционный Суд РФ исходил в своем Постановлении из возможности преобразования муниципального образования в административно-территориальную единицу, где будет осуществляться государственная власть вместо местного самоуправления, подчеркивая, что такие преобразования могут происходить с обязательным учетом мнения населения. Закон 2003 г. такого рода преобразований муниципальных единиц в обычные административно-территориальные единицы не предусматривает, тем не менее обязывает выявлять волю населения при всех видах изменения границ муниципальных образований.

Таким образом, далеко не все вопросы решены в Федеральном законе 2003 г. в русле прежних позиций Конституционного Суда РФ. И приходится учитывать то, что нововведения Закона ориентируются на иные реалии осуществления публичной власти. Вряд ли в наши дни могут иметь место случаи "замены" органов местного самоуправления органами государственной власти в районах и городских округах. Правда, отказ от районного местного самоуправления в крупных городах не все считают оправданным. И если оно будет введено вновь, может встать вопрос о превращении самого города в административно-территориальную единицу. Конечно, выборный представительный орган при этом сохранится, но он станет органом государственной власти; а глава города будет назначаться главой субъекта РФ, войдет в качестве звена в систему исполнительной ветви государственной власти.

Внутренняя структура муниципального района едина, в состав муниципального района входят два и более сельских поселений, одно, а порой и несколько городских поселений. Такую систему организации местного самоуправления можно в известной степени считать двухуровневой, поскольку территория и население каждого городского и сельского поселения будут одновременно являться территорией и населением соответствующего муниципального района.

Однако Федеральный закон 2003 г. не вводит принципа соподчиненности муниципальных образований. Следовательно, каждый уровень местного самоуправления является самостоятельным в пределах отведенной ему компетенции, органы местного самоуправления любого муниципального образования не имеют права вмешательства в дела других органов местного самоуправления, районным органам местного самоуправления не дано права вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления сельских и городских поселений, входящих в состав данного района.

Конечно, входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения обязаны считаться с фактом пребывания в составе района, для них обязательны решения органов местного самоуправления муниципального района. В свою очередь, и районные власти не могут игнорировать решения органов самоуправления сельских и городских поселений. При возникновении между ними коллизий вопросы разрешаются путем согласования, если это не дает результата, а речь идет о соблюдении правовых норм, - тогда в судебном порядке.

Дата добавления: 2015-08-17