Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты. 4 страница

Конструктивное развитие муниципального права Российской Федерации возможно на основе научного осмысления и использования как позитивного, так и негативного опыта ролевого и функционального значения местного самоуправления в его земском, советском и современном муниципальном вариантах. Проблемы природы местного самоуправления, его форм, уровней и структуры, вопросов местного значения и полномочий местного самоуправления, его материально-финансовой базы, организации работы, гарантий и защиты интересов местного самоуправления приобретут завершенный характер только при целенаправленном и сквозном исследовании. Одной из основных задач науки муниципального права является собирание воедино всего, что способствует непрерывности развития и правового оформления местного самоуправления, его прогрессивному движению на идеалах демократии, гуманизма и свободы.

В становлении муниципального права России как науки можно выделить следующие этапы:

формирование идей и их реализация в Законах о местном самоуправлении СССР 1990 г. и РСФСР 1991 г. Это этап характеризуется попыткой эволюционных преобразований Советов в органы местного самоуправления;

разработка конституционной модели местного самоуправления, получившей реализацию в Конституции РФ 1993 г. и Федеральном законе 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Для этого этапа характерна острая политическая борьба, а не научная дискуссия о концепции реформы, увлечение западными муниципальными ценностями и забвение российских традиций местного самоуправления;

современный этап реформирования местного самоуправления связан с повышением эффективности управления государством в целом по всем уровням реализации публичной власти. При этом особое внимание уделяется местному самоуправлению как одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Принятие нового Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о критической оценке результатов предыдущего этапа и необходимости существенной корректировки курса.

На этом этапе оказались востребованными научные труды последнего десятилетия многих российских государствоведов. Особенно отрадно отметить, что центры "научной поддержки" местного самоуправления образованы в большинстве регионов России. Проблемы местного самоуправления постоянно привлекают внимание участников многочисленных научных конференций, организуемых научными и учебными заведениями, а также ассоциациями и союзами муниципальных образований.

Вопросы местного самоуправления освещаются в журналах: "Местное право", "Муниципальный мир", "Городское управление", "Земский вестник", "Местное право - Всероссийский журнал местного самоуправления", "Малые города: Деловой вестник местного самоуправления", "Конституционное и муниципальное право", "Государственная власть и местное самоуправление" и др.

Большой интерес представляют серия "Библиотека местного самоуправления", издаваемая Московским общественным научным фондом, а также издания Российского научного центра местного самоуправления, Фонда правовых реформ федерализма и местного самоуправления, Российской муниципальной академии и др.

Концепции, возникающие в ходе эволюции муниципального права, свидетельствуют о стремлении закрепить модель местного самоуправления как уровня народовластия, основанного на демократических тенденциях, отвечающих международным стандартам, с учетом обширного многонационального опыта и традиций российской демократии малых пространств.

§ 3. Место науки муниципального права в современной

юридической науке

Муниципальное право как научная дисциплина выступает составной частью юридической науки. Тесная связь науки муниципального права с другими отраслями юридической науки предопределена комплексным характером муниципального права. Двойственная природа местного самоуправления, выражающаяся в сочетании публично-властных и самоуправленческих начал, а также процесс обратного воздействия со стороны муниципального права на другие отрасли права предопределяет особое место и характер отношений муниципального права с другими элементами российской юридической науки.

Вполне допустима постановка вопроса о том, что каждое муниципальное образование "есть элементарная модель общества, воспроизводящая внутри себя его основные закономерности, институты, противоречия. В этом плане муниципальное право представляет собой микромодель национального права и объединяет все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях, обеспечивающих жизнедеятельность населения" <1>.

--------------------------------

<1> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 12.

В связи с этим муниципальное право как наука находится в состоянии взаимодействия с такими отраслями науки, как гражданское, административное, финансовое, экономическое, земельное право и др.

Особая связь определяет отношения наук муниципального права и конституционного права. Ранее отмечалось, что иногда муниципальное право рассматривают в качестве подотрасли конституционного права, в которой связующим звеном выступает местное самоуправление. В конституционном праве и в науке конституционного права выделяется ряд институтов, связанных с природой местного самоуправления и ее нормативным закреплением, вопросами местного значения, муниципальной собственностью, структурой, органами и должностными лицами местного самоуправления, правом на судебную защиту, гарантиями местного самоуправления и т.д.

Однако общепринятой точкой зрения является признание статуса муниципального права как и отрасли права, и самостоятельной науки. Причем развитие этой науки связано не только с правовой материей. Наука муниципального права находится также под влиянием современных ценностных факторов, определяющих значимость местного самоуправления с точки зрения его места в общественных преобразованиях, положения в гражданском обществе и фактора развития демократии на локальном уровне. В этом плане наука муниципального права располагает всеми данными, чтобы занимать в системе российской юридической науки обособленное, самостоятельное и достойное место.

К этому добавим, что не случайно в классификаторе научных отраслей для защиты диссертаций - в той его части, где речь идет о диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук - муниципальное право обозначено самостоятельно, хотя и "в родстве" с конституционным правом, что вполне естественно. Это специальность 12.00.02 - "Конституционное право; муниципальное право".

§ 4. Муниципальное право как учебная дисциплина

Учебный курс "Муниципальное право России" преподается на юридических факультетах университетов и в иных вузах Российской Федерации с начала 90-х гг. XX в. по специальности "Юриспруденция". Он также используется в обучении по специальности "Государственное и муниципальное управление", при изучении курса "Муниципальный менеджмент".

Учебная дисциплина "Муниципальное право России" направлена на обучение будущих юристов как профессионально подготовленных специалистов для обеспечения становления нового для России института публичной власти - местного самоуправления. Муниципальное право как учебная дисциплина ориентирована также на профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов государственной и муниципальной службы.

Задачи учебного курса состоят в изучении правовых, территориальных, экономических основ местного самоуправления, организационно-правовых форм его осуществления, функций и полномочий органов местного самоуправления, ответственности в местном самоуправлении, его гарантий и защиты интересов. Особо выделяются задачи изучения форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

К целевым установкам учебного курса муниципального права относятся следующие проблемы:

освоение знаний о природе и роли местного самоуправления в современном государственном строительстве Российской Федерации;

изучение нормативных правовых актов, являющихся источниками муниципального права;

усвоение теории муниципального права на опыте России и других государств;

создание четких представлений об организации местного самоуправления, деятельности органов местного самоуправления, а также депутатов и должностных лиц в системе местного самоуправления.

Для студентов, которые после окончания вуза поступят на государственную или муниципальную службу, учебный курс "Муниципальное право" является базовой основой их профессии. Для студентов, избравших другие сферы юридической деятельности, этот учебный курс обеспечит возможность профессионально разбираться во всем комплексе проблем взаимодействия государственных, общественных, частных организаций, их руководителей и сотрудников с органами местного самоуправления, а также позволит на должном уровне содействовать реализации прав граждан на местное самоуправление и их защите от неправомерной деятельности органов местного самоуправления.

Раздел II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ИДЕЙНЫЕ И

НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ИСТОРИЧЕСКИЕ ФОРМЫ И ИНСТИТУТЫ

Глава 3. ИДЕЙНЫЕ И НАУЧНО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие местного самоуправления

Истоки местного самоуправления

Единого всеобъемлющего понятия "местное самоуправление" не существует. С этим понятием связаны сложные, комплексные, многообразные явления, зависящие от многих объективных исторических, экономических, политических и иных условий. Особенности местного самоуправления во многом предопределяются индивидуальными национально-государственными традициями организации публичной власти в разных странах.

Зародившись в глубокой древности в форме общинного самоуправления догосударственного периода, самоуправление существовало на всех последующих этапах развития общества и государства, выступая в качестве самостоятельного явления общественной жизни, а с определенного периода - как элемент общей организации государственной власти и управления.

В каждом государстве, пока оно окончательно не сложилось, существовали автономные отдельные города и местности, сословные и территориальные союзы, общины и т.п., которые пользовались почти полной самостоятельностью.

Земские учреждения Ивана IV и земские учреждения второй половины XIX в. общим имеют только название. Самоуправление, существовавшее в условиях эпохи "вечевого уклада", самоуправление средневекового периода, в условиях формирующегося государства, ничего общего ни по существу, ни по форме не имеют с тем, которое возникло в Европе с начала XIX в. и со второй половины XIX столетия применялось в России в форме земских учреждений.

Один из авторов, чьи исследования имели важное значение для формирования концепции местного самоуправления, немецкий ученый Р. фон Гнейст, анализировавший самоуправление как политическое понятие, пришел к выводу, что неправильно находить самоуправление в деятельности сословных местных союзов, городских и сельских общин. По его мнению, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству <1>. К этому следует добавить: самоуправление как форма самоорганизации, конечно, остается в различных объединениях людей - сословных, профессиональных, политических и т.п. Но именно (и только) местное самоуправление становится структурным звеном организации управления территорией государства и включается в качестве элемента в общую систему публичной власти.

--------------------------------

<1> См.: Gneist R. Selfgovernment. Communal Verfassung und Verwaltungsgerichte in England. Berlin, 1871. S. 882.

Местное самоуправление всегда носило и носит зависимый от государства характер, определяемый степенью использования этого института государством. Оно (государство) приспосабливает местное самоуправление для наиболее эффективного выполнения своих функций. Однако при этом сохраняется определенная автономия территориальной общины, предоставляя возможность участия граждан в управлении территорией и решении вопросов местного значения.

В таком плане местное самоуправление может рассматриваться как распределение обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, т.е. как уровень управления.

Данный уровень управления наиболее приближен к населению и дает ему возможность участия в управлении местными делами. Отстранение государственных чиновников от решения местных дел, передача управления этими делами либо всему местному сообществу, либо выборным от сообщества обеспечивают наиболее эффективное их решение.

Уже на ранних стадиях развития местного самоуправления проявляется его неоднозначность, порождающая двойственность его идеалов. Местное самоуправление, с одной стороны, обеспечивает права (и свободы) населения, реализуя местный интерес, в чем проявляется его общественная сущность; с другой стороны, оно выступает в роли проводника общегосударственного интереса, в чем проявляются его черты как государственного института.

Местное самоуправление, его сущность и содержание всегда были подвижной материей. На его изменение и развитие влияло множество экономических, социально-политических, идеологических и иных факторов. Отсутствие единого представления о местном самоуправлении дополнялось постоянно меняющимся его функциональным предназначением, предопределяемым верховенством государственно-правовых или общественно-политических ценностей.

Общеизвестно, что формирование централизованного государства было связано со сосредоточением функций публичной власти в центре. Общины, теряя функции публичной власти, превращались в подконтрольные государству территориальные образования, сохраняли по воле государства (часто вынужденного характера) определенные элементы автономии, в дальнейшем выступая как институты государственной децентрализации.

Понятие "местное самоуправление" долгое время носило научный характер, зависящий от приверженности к той или иной теории местного самоуправления. Более того, само словосочетание "местное самоуправление" как научная и нормативная категория, характерное для Германии и России, было заимствовано в Англии. В США этому термину соответствует "местное управление", во Франции - "децентрализация".

Естественно, определение самоуправления вообще и тем более местного самоуправления зависит от концепции, взятой за основу в соответствующем государстве. Но в обобщенном плане анализ общих и отличительных черт позволяет составить собирательное представление о сущности самоуправления и местного самоуправления.

Теоретические основы местного (коммунального) самоуправления были разработаны в начале XIX в. немецкими исследователями Лоренцем фон Штейном, Рудольфом фон Гнейстом и Отто фон Гирке. Главным в содержании концепции было сочетание децентрализации как формы публичного управления и вовлечения представителей нации не только в процесс законодательной деятельности, но и в осуществление полномочий исполнительной власти <1>. Практическое воплощение эти идеи получили в ходе реформ, осуществленных Л. Штейном в Пруссии.

--------------------------------

<1> См.: Stein L. von. Die Verwaltungslehre. T. 1: Die Vollziehende Gewalt. 2 Bd.: Selbstverwaltung und ihr Rechtssystem. 1869. S. 169 FF. Подробнее см.: Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.

Самоуправленческие идеи Р. фон Гнейста заключались в сосредоточении функций публичного управления в руках почетных граждан, членов городского сообщества, которые на общественных началах выполняют функции профессиональных чиновников <1>. В дальнейшем такое самоуправление стали называть "политическим", или "пассивным".

--------------------------------

<1> Подробный анализ взглядов Р. фон Гнейста см.: Schmidt-Eichstaedt in: Die Verwaltung. 1975. H. 8. S. 345 FF.; см. также: Гриценко Е.В. Указ. соч.

Отто фон Гирке считается родоначальником так называемой товарищеской теории, согласно которой в основе самоуправления лежит товарищеское (кооперативное) начало, свободное от государственно-бюрократического воздействия и регламентации, т.е. обособленное от государства <1>.

--------------------------------

<1> О сущности товарищеской теории самоуправления см.: Bedeutung der Genossenschaftlehre fuer die moderne Verfassung, in: ZParl. 1984. S. 552 FF.; см. также: Гриценко Е.В. Указ. соч. С. 50, 51.

В данном случае самоуправление рассматривалось как "действующая гражданская свобода", трактуемая в двух аспектах: с одной стороны, как наличие правовых сфер, которые защищаются от государственной власти и, значит, существуют относительно независимо от государства, а с другой - как участие граждан в осуществлении верховной власти <1>.

--------------------------------

<1> См.: Girke O. von. Das deutsche Genossenschaftsrecht. Berlin, 1869. Bd. 1. S. 650.

В русле этих идей находились также взгляды южногерманского либерала, историка-государствоведа Карла фон Роттеха, который обосновывал независимость общины от государства, опираясь на теорию естественного права. В связи с этим он проводил жесткую границу между властью современного единого государства и правом на свободу и самоуправление общины. К. Роттех видел в общине не "учреждение государства", а по сути равное государству образование <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Heff er. Die deutsche Selbstverwaltung im 19. und 20. Jahrhundert. 2. Aufl. Stuttgart, 1969. S. 181; Гриценко Е.В. Указ. соч. С. 50, 51.

В конце XIX в. представители школы правового позитивизма П. Лабанд и Г. Розин развивают идеи корпоративного самоуправления. Впервые проводится разграничение между самоуправлением в политическом и юридическом смысле, которое и в наше время считается исходным пунктом для понимания самоуправления.

Под юридическим самоуправлением Г. Розин понимал деятельность правоспособного субъекта управления - самоуправленческой корпорации - по упорядочению общественной жизни. Участие граждан в административных делах выводилось за рамки юридического понимания самоуправления и рассматривалось как суть самоуправления в политическом смысле. Таким образом, политический аспект самоуправления отграничивался от юридического.

Представители этого направления исходили из известной конструкции юридического лица как самостоятельного и самоуправляющегося во внутренних делах субъекта права. По существу, они предлагали распространить концепцию юридического лица на организации, действующие в публичной сфере, включая территориальные единицы и местные сообщества, вводя понятие "юридическое лицо публичного права".

Как отмечает российский исследователь Е.В. Гриценко, конструкция самоуправленческой корпорации (юридического лица публичного права) позволяет, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности этой корпорации внутри государственной структуры и, соответственно, характеризовать деятельность самоуправленческих корпораций по решению публичных вопросов как опосредованное государственное управление и как форму административной децентрализации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гриценко Е.В. Указ. соч. С. 51.

Таким образом, при всем своеобразии указанных подходов их объединяет то, что они исходят из необходимости дифференциации уровней публичного управления (т.е. управления государственными и общественными делами), придания низовым территориальным уровням управления специфической природы, отражаемой в категориях "местное самоуправление" и "местное управление", увязывания этого уровня публичной власти с непосредственным ее осуществлением самим населением (приобретающим качества местного сообщества, территориальной общины) или выборными представителями населения.

Еще один аспект местного самоуправления он связывается с природой человеческой личности и с необходимостью обеспечения ее свободы, гармоничных и демократических условий развития.

Данный аспект подчеркивал известный французский исследователь Алексис де Токвиль, изучивший организацию американского общества. Определяя значение местного самоуправления для развития демократии, А. де Токвиль рассматривал местное самоуправление как проявление свободы человека - существа общественного. "Община является тем единственным объединением, которое так хорошо отвечает самой природе человека, ибо повсюду, где бы ни собирались люди, община возникает как бы сама собою...". "Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она не приобретет. Скоропроходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности". Местное самоуправление "играет для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно открывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой" <1>.

--------------------------------

<1> Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.

При достаточно очевидной идеализации общины, общинных институтов следует согласиться с главным: местное самоуправление следует рассматривать как совокупность институтов, обеспечивающих демократическое решение вопросов организации жизни населения на основе свободного и равноправного участия каждого заинтересованного гражданина, а также защиту индивидуальных и коллективных интересов как законом, так и самим сообществом.

Понимание местного самоуправления в России

В России не было единого понимания местного самоуправления. В основе принципиальных различий в определении самоуправления, его принципов и сущности находились проблемы взаимоотношений государства и местного сообщества. Теоретическое обоснование местного самоуправления проходило в России не без влияния идей местного самоуправления стран Западной Европы. Однако оценка роли и перспектив местного самоуправления была разнообразной. Одни авторы трактовали местное самоуправление как средство самоорганизации населения, автономное от государства, или же как часть государственного управления, децентрализованного и "спущенного" на низший уровень. Другие авторы, особенно из либеральных кругов русской интеллигенции, с развитием местного самоуправления связывали возможность реализации идеи конституционной монархии, во введении земства видели первый этап этого процесса, а одновременно - ускорение перехода общества на капиталистический путь развития.

Общие подходы к местному самоуправлению отражены в трудах известных российских ученых конца XIX - начала XX в. Так, А.И. Васильчиков рассматривал местное самоуправление как базовое народное представительство, которое неминуемо приведет к общему народному представительству. Под местным самоуправлением он понимал участие жителей в решении задач местного значения. "Самоуправлением называется такой порядок, при котором местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями" <1>.

--------------------------------

<1> Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. I. С. XLII.

В.П. Безобразов рассматривал местное самоуправление как элемент государственной организации <1>. И он был не одинок в таком подходе. Так, Н.И. Лазаревский исходил из того, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые создавали действительность централизации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.

<2> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 51.

Особый интерес ролевой характеристики самоуправленческих отношений в грядущих общественных преобразованиях в России имеют взгляды представителей движения декабристов, русских социалистов-народников.

Декабрист Никита Муравьев в своем проекте Конституции под органом местного самоуправления понимал "авторитетную и сильную власть, освященную голосами всего активного населения и несущую в себе гарантию социального порядка" (гл. V, п. 39 конституционного проекта) <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Еремян В.В. Муниципальная история России. М., 2003. С. 439 - 449.

А.И. Герцен с самоуправленческими общинными российскими традициями связывал осуществление социалистических идеалов. Самоуправляемая община, свободная от "удушающего ига власти", перенявшая и использующая в повседневной хозяйственной деятельности научно-практические знания Запада, сможет развить заложенные в ней задатки и удовлетворить материальные и духовные потребности своих членов <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Н.Г. Чернышевский в развитии идей общинной организации видел средство сочетания личного интереса работника с "товарищеской формой производства" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Социальные преобразования, связанные с характером и формой государственного устройства в будущем, по мнению теоретиков трех основных направлений народничества, также не могли быть осуществлены без опоры на самоуправляющиеся общины.

Идеал М.А. Бакунина состоял в достижении народной свободы, при которой "волости собственным народным движением соединились в уезды, уезды в области, области же образовали между собой вольную русскую федерацию". Таким образом, принцип народного самоуправления, яростным сторонником которого был Бакунин, неминуемо приходил в противоречие с пропагандировавшимися в I Интернационале идеями диктатуры пролетариата К. Маркса <1>.

--------------------------------

<1> Еремян В.В. Указ. соч.

П.Л. Лавров и П.Н. Ткачев в развитии общинного самоуправления видели возможность замены им институтов государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

П.А. Кропоткин, выступая за создание модели самоуправления на уровне общин, коммун, федераций, подчеркивал: "Современная прогрессивная идея - это покончить с централизацией власти, отнимая один за другим ее атрибуты... Для народа важны независимость в делах общинных и гарантии их самоуправления" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Антология русской классической социологии. М., 1995. С. 143.

В современных условиях довольно сложно воспринимать местное самоуправление как некую альтернативу государству. Но, оценивая соответствующие высказывания мыслителей XIX - XX вв., не следует забывать, что большинство из них рассматривало государство как силу в руках господствующего класса и стояло за то, чтобы такое орудие было разрушено, а на смену ему пришло бы общественное самоуправление. Эта теория была взята на вооружение коммунистической партией, пришедшей к власти в нашей стране. В перспективе предполагалась замена государства коммунистическим общественными самоуправлением. В этом плане местное самоуправление могло считаться частью подобного самоуправления.

Однако действительность отодвинула идеи отказа от государства и его замены общественным самоуправлением. Поэтому и местное самоуправление рассматривается сегодня как элемент публичной власти, сочетаемый с другим ее и, конечно, ведущим элементом - государственной властью.

Таким образом, несмотря на палитру представлений о многоаспектной сущности местного самоуправления, можно выделить следующие его главные признаки:

местное самоуправление - одна из базовых основ конституционного строя государства, всей государственности, свойственная как для унитарного, так и для федеративного государства;

определенная (хотя и относительная) автономия субъектов местного самоуправления от центральной власти;

публичный и правовой (оформленный правом) характер деятельности местного самоуправления;

сочетание в местном самоуправлении публично-властных (один аспект - принятие общеобязательных решений, другой - наличие органов муниципальной власти) и общественных начал;

влияние представителей местного самоуправления не только на местные дела, но и на дела государственные (посредством обсуждения государственных вопросов, доведения своей позиции до компетентных органов, оспаривания перед соответствующими органами либо перед судом актов государственной власти и т.д.);

Дата добавления: 2015-08-17