всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований); 13 страница

Порядок наделения органов местного самоуправления

отдельными государственными полномочиями

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как уже видел читатель, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Федеральный закон 2003 г. в отличие от Федерального закона 1995 г. с аналогичным названием закрепил четкие и ясные критерии, предъявляемые к законодательному акту, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями. Так, предусмотрено, что федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Эти положения Федерального закона 2003 г. служат своеобразной гарантией обоснованного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Материально-финансовое обеспечение реализации

органами местного самоуправления отдельных

государственных полномочий

Важной гарантией является и то, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для осуществления материальных и финансовых средств.

Материальные ресурсы должны передаваться в порядке и сроки, установленные законом, которым органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями. Эти материальные ресурсы могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления. Материальные ресурсы, предназначенные для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на ограниченный срок, передаются, как правило, в оперативное управление органам местного самоуправления на соответствующий срок.

Передача материальных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законом, которым органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями. Перечень и процедура передачи объектов государственной собственности, предназначенной для обеспечения исполнения органами местного самоуправления каждого из передаваемых государственных полномочий, определяется законом о наделении органов местного самоуправления этими государственными полномочиями или в порядке, устанавливаемом таким законом.

Имущество, переданное органам местного самоуправления для исполнения ими отдельных государственных полномочий, не должно использоваться для других целей.

При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий.

Федеральный закон 2003 г. по сравнению с Федеральным законом 1995 г. более подробно закрепил вопросы материального обеспечения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Так, в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий (в случаях, установленных федеральными и региональными законами). Также органам местного самоуправления предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Финансовое обеспечение реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий порой оказывается труднореализуемым на практике. Эти органы нередко исполняют переданные им полномочия без какой-либо финансовой компенсации возникающих расходов.

Федеральный закон 2003 г. в развитие конституционных предписаний об обязательности передачи органам местного самоуправления финансовых ресурсов для реализации отдельных государственных полномочий содержит четкий механизм, регулирующий финансовые отношения сторон - органов местного самоуправления и органов государственной власти - по данному вопросу. Предусмотрено, что финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий субъектов РФ осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из бюджетов субъектов. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий.

Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта РФ регионального фонда компенсаций (ст. 63 Федерального закона 2003 г.). Указанный фонд формируется за счет:

1) субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

2) иных доходов бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ.

Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, производятся в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ.

Для финансирования осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, существует федеральный фонд компенсаций. Субвенции, предоставляемые из этого фонда, распределяются между всеми субъектами РФ в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту РФ и виду субвенции (ч. 4 ст. 63 Федерального закона 2003 г.).

В случае изменения в течение финансового года ожидаемых объемов расходов на исполнение отдельных государственных полномочий по сравнению с нормативами орган местного самоуправления имеет право направить обоснованные предложения соответствующему органу государственной власти о внесении изменений в нормативный акт в части уточнения данного норматива.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Осуществление органами местного самоуправления

отдельных государственных полномочий

Федеральный закон 2003 г. детально не регламентирует порядок осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Согласно сложившейся практике порядок исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального закона по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Это значит, что порядок осуществления отдельных государственных полномочий может определяться органами государственной власти, причем это будут органы исполнительной власти.

Как отмечалось ранее, отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, в силу Федерального закона 2003 г. осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Но дополнениями, внесенными в Закон 2003 г., фактически разрешено наделение отдельными государственными полномочиями и органов местного самоуправления других уровней. Таким образом, федеральному и региональному законодателям предоставлено право самостоятельно решать вопрос о типе муниципального образования, которому будут переданы для реализации соответствующие государственные полномочия.

В части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо обратить внимание на необходимость системного толкования ч. ч. 2 и 3 ст. 20 Федерального закона 2003 г. Смысл ч. 2 этой статьи состоит в том, что органы местного самоуправления вправе не осуществлять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, только в случае, если решением суда установлено несоответствие закона субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требованиям ст. 19 Федерального закона. Иными словами, пока суд не установил иное, органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия.

Согласно ч. 3 ст. 20 Федерального закона органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах материальных и финансовых средств, выделенных на эти полномочия. Нормы ч. ч. 2 и 3 ст. 20 соотносятся друг с другом как общая и специальная - специальная норма в части материальных и финансовых ресурсов, строго говоря, должна иметь приоритет.

Основания и порядок прекращения осуществления

отдельных государственных полномочий

органами местного самоуправления

Федеральный закон 2003 г. не содержит норм, регулирующих порядок и основания прекращения исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, хотя такая ситуация на практике в принципе возможна. Анализ действующего регионального законодательства в области местного самоуправления показывает, что осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти субъекта РФ, может быть прекращено в случаях:

прекращения действия указанных полномочий;

отзыва полномочий;

истечения срока, если указанные полномочия имели ограниченный срок действия.

Кроме того, основанием для отказа от исполнения переданных отдельных государственных полномочий может служить признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом 2003 г.

В случае неисполнения или невозможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им органами государственной власти субъекта РФ, указанные полномочия могут быть отозваны либо их осуществление прекращено.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать в том числе условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (п. 7 ч. 6 ст. 19).

Контроль за осуществлением отдельных государственных

полномочий. Ответственность органов и должностных лиц

местного самоуправления

В Конституции РФ предусмотрен только один случай контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий (в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль). Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области фактически установил, что такой контроль возможен не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных им государственных полномочий.

Представляется, что уполномоченные органы государственной власти вправе давать оценку качества и эффективности исполнения отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, но не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов местного самоуправления по исполнению отдельных государственных полномочий.

По Федеральному закону 1995 г. органы местного самоуправления несли ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия были обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

В Федеральном законе 2003 г. в отличие от Федерального закона 1995 г. возможности контроля прописаны более четко и жестко. Так, на органы государственной власти возложен контроль не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, но и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

При этом органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

При выявлении нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. При этом в целях установления объективности и законности вынесения данных предписаний, а также в целях реализации конституционной гарантии судебной защиты местного самоуправления предусмотрено, что указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Формы контроля и его субъекты могут предусматриваться в зависимости от уровня передаваемых полномочий в федеральных законах и законах субъектов РФ.

Федеральным законом 2003 г. муниципальные правовые акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Существенным моментом в контроле за деятельностью органов местного самоуправления являются положения Федерального закона 2003 г. о том, что условия контракта для главы местной администрации муниципального образования в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, утверждаются законом субъекта РФ. В связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке или по соглашению сторон на основании заявления высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Разумеется, вопросы соблюдения законности при осуществлении переданных местному самоуправлению государственных полномочий могут быть и предметом различных видов специального, в том числе и прокурорского надзора (см. § 1 гл. 20 учебника).

Глава 9. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ - ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие вопросов местного значения

Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ через понятие "вопросы местного значения", содержание которого отчасти раскрывается в ч. 1 ст. 132: это вопросы муниципальной собственности, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, охраны общественного порядка и иные вопросы местного значения.

Далее содержание этого понятия конкретизируется в Федеральном законе. Статья 1 Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержала два критерия классификации вопросов местного значения: материальный - вопросы должны были касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и формально-юридический - они должны быть отнесены к вопросам местного значения уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов РФ. Материальный критерий носит во многом оценочный характер. Поэтому Закон (ст. 6) содержал перечень соответствующих вопросов из 30 позиций, который не являлся исчерпывающим.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также исходит из сочетания материального и формального критериев при определении вопросов местного значения. Согласно ст. 2 вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Важные подходы, связанные с конституционным истолкованием вопросов местного самоуправления, содержатся в решениях Конституционного Суда РФ. Правовая позиция, согласно которой из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что эти вопросы могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти, была выражена Конституционным Судом РФ в Постановлениях по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 24 января 1997 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти, как следует из этой позиции, возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области был выражен ряд значимых для характеристики самостоятельности населения в решении вопросов местного значения позиций. Согласно Постановлению из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует: вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти; "недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления". Из этого делается вывод о недопустимости даже добровольной передачи хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Подчеркнута в данном Постановлении Конституционного Суда РФ (п. 4 мотивировочной части) и невозможность упразднения местного самоуправления на какой-либо территории, даже если это решение принято на местном референдуме.

Вопросы местного значения - это те вопросы, которые в обязательном порядке должны реализовываться органами местного самоуправления соответствующего типа муниципального образования, т.е., по сути, решение вопросов местного значения есть обязанность местной власти, а не только право.

§ 2. Вопросы местного значения поселения,

муниципального района, городского округа

Вводные замечания

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ввел перечень, состоящий из 26 вопросов местного значения, указав, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ. При этом по смыслу данной нормы субъекты РФ не были вправе навязывать эти локальные вопросы органам местного самоуправления. Кроме того, органы местного самоуправления могли принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Надо сказать, что по отношению и к местным советам в прежний период нашей истории, и к зарождающемуся местному самоуправлению в России была актуальна проблема: можно ли обобщенно установить вопросы, которыми занимается местная власть, или же это надо делать по отдельным уровням власти? В законодательстве отдавалось предпочтение то одному, то другому подходу.

Так, Закон 1995 г. не конкретизировал вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования. Он предполагал существование различных муниципальных образований как равных муниципальных единиц. Поэтому вопросы местного значения, установленные Законом 1995 г., в равной степени распространялись на все виды муниципальных образований, закрепленные в нем. В то же время субъекты Российской Федерации согласно п. 3 ст. 6 Закона могли разграничить вопросы местного значения между органами местного самоуправления муниципальных образований, действующих на одной территории. На практике, однако, разграничение вопросов местного значения муниципальных образований осуществлялось достаточно редко.

Предусмотренное в Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование двухтиповой модели местного самоуправления "поселение - муниципальный район" предопределило формулирование вопросов местного значения в зависимости от типа (вида, уровня) муниципального образования. Поэтому Закон 2003 г. в ст. ст. 14, 15 и 16 выделил вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа.

Причем процесс их регулирования в Законе довольно динамичен, какие-то вопросы местного значения дополнительно включены в Закон после 2003 г. путем корректировки названных статей, какие-то исключены, отдельные формулировки получили новую редакцию.

Вопросы местного значения сельских и городских поселений

В ст. 14 Федерального закона 2003 г. закреплены единые вопросы местного значения для сельского и городского поселения как видов муниципальных образований. Между тем, как известно, даже сельские поселения отличаются друг от друга размерами, численностью населения и экономическим потенциалом, поэтому одни и те же вопросы местного значения решаются ими с учетом своей специфики. Тем более такая специфика может проявиться у городских поселений, особенно у тех, которые насчитывают несколько десятков тысяч населения и должны содержать достаточно "внушительное" коммунальное хозяйство. Однако такие особенности не влияют на содержание законодательных норм.

Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции местного значения поселений прежде всего формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета. Бюджет, если говорить кратко, - это роспись доходов и расходов муниципальной единицы. Наличие бюджета - один из признаков муниципального образования. Подготовка бюджета относится к ведению исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, а утверждение - к ведению представительного органа. Закон также относит к вопросам местного значения поселения установление, изменение и отмену местных налогов и сборов поселения. Возможности поселений в этой части довольно скромны, но тем не менее они существуют.

Еще одним признаком муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Конечно, самостоятельная проблема - много ли ее в ведении поселений, достаточно ли и т.д. Закон относит к вопросам местного значения владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. 3 июня 2006 г. ст. 14 Федерального закона 2003 г. была изменена: к вопросами местного значения поселения отнесено осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.

В начальной редакции Федерального закона 2003 г. не отражена роль поселений в организации экономики на своей территории. В редакции от 31 декабря 2005 г. нашли возможность исправить этот дефект, теперь к вопросам местного значения поселения отнесены содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства. В принципе, можно ожидать расширения этих позиций, на территории поселения могут располагаться и крупные промышленные предприятия, которые нуждаются в поддержке местных властей.

Дата добавления: 2015-08-17