Роль целевых программ в регулировании с/х.

1. Целевые программы являются в настоящее время эффективным средством комплексного решенияагропродовольственных проблем: призваны обеспечить возможность полного охвата всех мер, которые необходимы для решения проблемы и согласования действий по достижению программных целей в пространстве и во времени. С помощью целевых программ, как инструмента регулирования, государство в лице федеральных, региональных, муниципальных органов способно оказывать значительное воздействие на развитие аграрной экономики в соответствии с государственными, общественными интересами.

Автором проведено уточнение определений: целевой программы — это целереализующая системаувязанных между собой по ■ содержанию, срокам, исполнителям, обеспеченным ресурсам и взаимосвязанных мероприятий, а также последовательных действий, направленных на достижение единой цели, решение общей приоритетной проблемы, требующей для эффективного решения неординарной концентрации усилий и средств; программно-целевого регулирования, под которым понимается способность государства в лице федеральных, региональных, муниципальных органов с помощью целевых программ, выработки и проведения системы программных мер (методов, приемов и средств) оказывать значительное воздействие на развитие экономики в соответствии с государственными, общественными интересами в целях решения сложных проблем.

Из огромного разнообразия видов программ и множеством характеризующих их признаков автором дана классификация целевых программ по основным критериям.

2. Успешность реализации любой целевой программы, прежде всего, зависит от правильности ее разработки, соблюдения всех требований, присущих программно-целевому планированию. Тем более от методической строгости разработки целевых программ зависит возможность действенного контроля за ходом их реализации и особенно за целевым и эффективным использованием направляемых финансовых ресурсов. Между тем, многие целевые программы разрабатываются с определенными нарушениями методических основ программно-целевого планирования, что негативно сказывается на ходе их реализации.

Рассмотрев принципы системы программно-целевого планирования, автором приведена общая систематизация принципов программно-целевого регулирования, кроме того предложена систематизацияинструментов методологии программно-целевого планирования по этапам разработки плана, которая более полно показывает методологию планирования. С ее помощью можно подобрать правильные и выгодныеподходы, функции и методы, которые решат поставленную задачу.

3. Каждая целевая программа носит строго целевой характер; является документом, определяющим систему заданий и мероприятий, указанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, а также служит инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социально и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем. Определены особенности формирования и реализации целевых программ в АПК, которые свидетельствуют о необходимости значительного совершенствования действующего порядка их разработки и реализации.

4. В работе проведен анализ региональных особенностей современного развития АПК Ульяновской области. Выявлено, что положение агропромышленного комплекса Ульяновской области довольно сложное и область не вышла на последовательную системную работу в части развития АПК. Ситуация, сложившаяся в аграрномсекторе экономики, с дефицитом денежных средств, различных видов основных и оборотных ресурсов ведет к неполному развитию производства и снижению его эффективности.

5. Экономический механизм регулирования сельскохозяйственного производства в Ульяновской области базируется на ограниченном субсидировании сельскохозяйственного производства по приоритетным направлениям, развитии льготного кредитования, поддержке цен и выплате компенсаций производителям части затрат на приобретение материально-технических ресурсов. Проведенный анализ программно-целевого регулирования АПК в Ульяновской области позволил автору выявить следующие недостатки его организации:

- расходы федерального бюджета на реализацию ряда целевых программ не увязаны с возможностями бюджета субъектов Российской Федерации в течение всего срока реализации программ;

- отсутствуют эффективные организационно-правовые и финансовые механизмы государственно-частногопартнерства, которые являются необходимыми элементами успешной реализации- значительной части целевых программ;

- в процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предполагалось использовать на текущуюдеятельность;

- на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансированиямероприятий из всех источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов со стороны участников программы;

- часть целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации;

- отсутствуют организационные формы, приспособленные для разработки и контроля за реализацией целевых программ в АПК.

6. В Ульяновской области для разработки целевых программ применяется метод прямого счета по мероприятиям. Для каждого мероприятия выявляются перечень и объем ресурсных затрат, которые группируются по однотипным видам и суммируются. На наш взгляд, целесообразно для разработки целевых программ в АПК использовать метод «дерева целей», благодаря которому главная цель делится на подцелипервого, второго и последующих уровней, которые количественно оцениваются с помощью относительных величин удовлетворения потребностей, что одновременно выражает сравнительную значимость целевых установок. В процессе построения «дерева целей» осуществляется последовательная декомпозиция целей до задач такого уровня, с решением которых можно начать выполнение операции по достижению генеральной цели. Основу структурной разработки целевой программы составляет определение перечня и содержания мероприятий по ее осуществлению, их взаимная увязка, определение показателей и сроков исполнения мероприятий и состава исполнителей. Использование «дерева целей» при разработке целевых программ в АПК позволяет рациональнее распределять бюджетные средства по программным мероприятиям и своевременно корректировать их ресурсное обеспечения'для достижения принятых целей и задач.

7. Для обоснования региональных сценариев производства и реализации основных видов сельскохозяйственной продукции возможна разработка системы отраслевых экономико-математических моделей. Наиболее эффективным инструментом научного прогнозирования и аналитического предвидения является эконометрическое моделирование. Предлагаемая автором эконометрическая модель позволяетувязать объемы государственной поддержки с качественными показателями развития сельского хозяйства и его отраслей, что позволяет ориентировать сельскохозяйственных товаропроизводителей на улучшение конечных финансовых результатов и эффективное использование их ресурсного потенциала. Она позволяет увязать достигнутые на предприятия производственные показатели и их возможные изменения в перспективе с объемов государственной поддержки.

8. С целью повышения эффективности реализации целевых программ необходимо информационно-методическое обеспечение контроля. В данной работе предлагается поддерживать механизм информационных потоков дерева целевой программы. При реализации целевая программа может корректироваться, т.е. добавляться или изменяться существующие мероприятия. В работе предлагается усилить повседневный управленческий и методологический контроль за реализацией программ. Возникает необходимость эффективного мониторинга реализации программы и ответственности органов государственной власти за достижение целей, для решения которых была принята целевая программа, так как каждый государственный заказчик отвечает перед Правительством только за выполнение закрепленных за ним мероприятий. Контроль и ситуационный анализ предлагается проводить кураторами различных отделов при Министерстве сельского хозяйства Ульяновской области. Определение назначения кураторства в отделах целесообразно, так как являясь специалистами в своей области, они могут дать боле качественную оценку степени выполнения программного мероприятия. Повышение эффективности государственного финансового контроля возможно при создании прозрачной системы получения и распределения средств федерального бюджета. Поэтому предлагается делегировать права на осуществление текущего контроля с региональных, контрольно-ревизионных органов Минфина РФ на конкретные хозяйства, предприятия, организации,предпринимателей в лице их должностных лиц, условно называемых представителями государственного финансового контроля. Предложенная модель реализации программно-целевого подхода государственного регулирования АПК в Ульяновской области позволит повысить степень достижения целей программы и эффективность вложения бюджетных средств.

9. Для повышения эффективности программно-целевого регулирования и организационно-методического обеспечения контроля за реализацией целевых программ автором в работе предложена модель автоматизированной информационной системы АПК Ульяновской области, с помощью которой наличие информации позволит отделу целевых программ качественнее проводить мониторинг реализации целевых программ и оценку ее эффективности, своевременно учитывать изменения конъюнктуры рынка и вносить соответствующие коррективы, кроме того работа контролера территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора будет облегчена, если на этапе планирования и осуществления контроля он будет иметь доступ к электронной информации, содержащей сведения о финансовых потоках и суммах нарушений за несколько лет.

10. Эффективность целевой программы развития АПК Ульяновской области может быть обеспечена при условии создания рекомендованных в диссертации механизма и схемы контроля за реализаций целевых программ. Обязательным условием должно быть повышение ответственности всех управленческих структур, участвующих в реализации программы.

Агропромышленный комплекс Российской Федерации обозначен приоритетным для государственной поддержки сектором национальной экономики. При этом расходы состоят не только из финансирования определенного набора бюджетных услуг, но также из финансирования программ поддержки АПК, вызванных необходимостью решения назревших проблем в отрасли, в том числе — обеспечение доступности для всех групп населения продовольствием по доступным ценам (продовольственная безопасность), обеспечение занятости сельского населения, развитие социальной инфраструктуры села. Основными федеральными целевыми программами государственной поддержки развития АПК являются: — Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 гг. и на период до 2012 г.; — Социальное развитие села до 2012 г. При этом надо отметить, что согласно данных Министер­ства экономического развития и торговли объем бюджетного финансирования программ агропромышленного комплекса в 2008 г. вырос 2,3 раза по сравнению с 2001 г., в других отраслях этот показатель составляет 1,8 раза в здравоохранении, 2,3 — на оборону, инновационные разработки — более чем в 10 раз.

Таким образом, в бюджетных разработках заложено более чем двукратное увеличение финансирования к 2010 г., при этом уровень прямой государственной поддержки отрасли будет расти меньшими темпами, т.к. большая часть расходов федерального бюджета будет осуществляться в рамках Государственной программы развития агропромышленного комплекса с применением программно-целевого метода. Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 гг. и на период до 2012 г.» является преемницей ФЦП «Повышение плодородия почв России на 2002–2005 гг.». В качестве основных целей этой программы выделены: сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов; создание условий для увеличения объемов производства высококачественной сельскохозяйственной продукции на основе восстановления и повышения плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения при выполнении комплекса агрохимических, гидромелиоративных, культуртехнических, агролесомелиоративных, водохозяйственных и организационных мероприятий с использованием современных достижений науки и техники. Мероприятия данной программы включают в себя — субсидирование приобретения минеральных удобрений и средств защиты растений, а также проведение мелиоративных и иных агрохимических работ. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99, бюджетное финансирование данной программы на период до 2010 г. предполагалось осуществить в размере 206 316,5 млн руб., причем большая часть должна была быть привлечена за счет внебюджетных источников — 71%, 10% — составляло федеральное финансирование, а 29% — за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Увеличение сроков реализации данной программы потребовало и наращивания объемов финансирования. Так, общий объем финансирования вырос на 80% или 164,6 млрд руб., при этом уровень бюджетного финансирования к 2012 г. увеличится более чем в 3 раза — по средствам, предоставляемым за счет бюджетов субъектов Федерации, и почти в 4 раза — по средствам федерального бюджета; внебюджетные источники планируется увеличить менее чем в 2 раза. Финансирование мероприятий Программы за счет средств федерального бюджета предполагается осуществлять только при условии выделения средств из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников для финансирования строительства и реконструкции объектов соответствующей формы собственности. При уменьшении согласованных объемов финансирования субъектами Российской Федерации пропорционально сокращаются средства федерального бюджета. Общий объем финансирования Программы до 2012 г. составляет 370 949,28 млн руб. с учетом прогноза цен на соответ­ствующие годы, в том числе: средства федерального бюджета — 63 767,782 млн руб.; средства бюджетов субъектов Российской Федерации — 81 748,5 млн руб.; средства внебюджетных источников — 225433 млн руб. По данным на 1 сентября размер бюджетного финансирования в 2008 г. данной программы составил — 4866,1 млн руб. (58% от запланированного объема), из которых 4248,8 составляют бюджетные инвестиции. Необходимо отметить, что уровень бюджетного финансирования увеличился на 15,8% по сравнению с объемом средств федерального бюджета, предоставленных в 2007 г. При этом на софинансирование объектов капитального строительства государственной собст­венности субъектов Российской Федерации (собственности муниципальных образований) за январь-сентябрь 2008 г. не было предоставлено ни одного рубля субсидий. Согласно данным Министерства сельского хозяйства по состоянию на 12 декабря 2008 г. мероприятия Программы профинансированы на сумму 16,0 млрд руб. (или 98,9% от годового лимита, так как Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.» было увеличено бюджетное финансирование на 8 млн руб.3).

Привлечено софинансирование за 9 месяцев 2008 г. из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в объеме 6146 млн руб., в том числе: «капитальные вложения» — 1178,1 млн рублей; НИОКР — 40,9 млн рублей; «прочие нужды» — 4927,6 млн рублей) или 63,2% от года. Из внебюджетных источников привлечены средства в объеме 28 242,6 млн руб. К проблемным вопросам относятся: привлечение средств субъектов РФ и внебюджетных источников по восстановлению внутрихозяйственной сети, а также недостаток средств федерального бюджета на покрытие роста цен на строительные материалы, что приводит к удорожанию строительно-монтажных работ по объектам реконструкции. В 2008 г. федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» была продлена на период до 2012 г. согласно постановления Правительства № 143 от 5 марта 2008 г. Увеличение сроков реализации программы потребовало внесения изменений и в паспорт программы в части объемов и порядка ее финансирования. Данная ФЦП основной своей целью ставит улучшение условий жизни сельского населения на основе развития социальной и инженерной инфраструктуры, используя в качестве основного метода привлечения бюджетных средств софинансирование расходов. Доля участия федерального бюджета по отдельным инвестиционным направлениям определена программой, и составляет от суммарных затрат: по жилищному строитель­ству — 30%, по газификации — 20%, по водоснабжению — 20%, по пилотным проектам — 50%, по объектам социальной сферы — 50%. Финансирование программных мероприятий осуществляется Россельхозбанком на основании заключенных с органами исполнительной власти субъектов РФ соглашений, исходя из подтвержденных объемов выполненных строительных работ с учетом софинансирования бюджетными средствами субъектов и за счет внебюджетных источников. Первоочередному финансированию подлежат расходы на проведение работ на объектах незавершенного строительства, на объектах, находящихся в ветхом и аварийном состоянии, а также на объектах, имеющих высокую степень технической строительной готовности. Общий объем финансирования I этапа Программы (2003–2005 гг.) в ценах 2002 г. составляет 52,9 млрд руб., в том числе за счет средств федерального бюджета — 5,5 млрд руб., средств бюджетов субъектов Российской Федерации — 23,1 млрд руб. и средств внебюджетных источников — 24,3 млрд руб. Общий объем финансирования II этапа Программы (2006–2010 гг.) с учетом прогноза цен на соответствующие годы составляет 233,6 млрд руб., в том числе за счет средств федерального бюджета — 60,5 млрд руб., средств бюджетов субъектов Российской Федерации — 98,8 млрд руб. и средств внебюджетных источников — 74,3 млрд руб. Общий объем финансирования III этапа Программы (2011–2012 гг.) с учетом прогноза цен на соответствующие годы составляет 194,4 млрд руб., в том числе за счет средств федерального бюджета — 58,4 млрд руб., средств бюджетов субъектов Российской Федерации — 82,6 млрд руб. и средств внебюджетных источников — 53,4 млрд руб. По данным Минсельхоза по состоянию на 12 декабря 2008 г. мероприятия реализации Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2012 г.» профинансированы на 100%. Необходимо отметить, что неравномерность предоставления бюджетных средств в течение финансового года в связи с несвоевременностью доведения лимитов до получателей бюджетных средств, несоблюдением сроков внесения изменений в сводную бюджетную роспись, зачастую неразработанности механизма предоставления субсидий, а также нескоординированности действий органов исполнительной власти, приводит к невыполнению программных мероприятий и неэффективному использованию бюджетных средств. Так, в результате позднего срока представления Минфином России справки о замене кода «вида расходов» в сводной бюджетной росписи расходов федерального бюджета, Минсельхоз России смог приступить к работе по заключению договоров с субъектами Российской Федерации только в конце июля 2007 г., а к финансированию Программы — только в августе месяце. Несвоевременно и не в полном объеме были выполнены субъектами Российской Федерации обязательства по софинансированию программных мероприятий по социальному развитию сельских территорий. В целях обеспечения взаимодействия с субъектами Российской Федерации по формированию гарантированных источников финансирования мероприятий Минсельхозом России принято решение о заблаговременном доведении до органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предварительных лимитов государственных капитальных вложений по отдельным программным направлениям. Предварительные лимиты на 2007 г. доведены до субъектов в ноябре месяце 2006 г., что позволило скоординировать действия органов управления АПК в субъектах Российской Федерации по защите объемов софинансирования при рассмотрении и принятии органами законодательной и исполнительной власти своих региональных бюджетов на очередной финансовый год. В качестве ужесточающих мер по контролю выполнения программных заданий в качестве санкции к субъектам, не выполнившим договорных обязательств по вводу мощностей, был рассмотрен вопрос об уменьшении им лимита государственных капитальных вложений на очередной финансовый год.

В связи с изменением порядка предоставления в 2008 г. субсидий из федерального бюджета, бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и (или) на предоставление соответствующих субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности принято постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 2008 г. № 155 (вступило в действие с 25 марта 2008 г.). В соответствии с указанным постановлением Минсельхозом России был издан приказ от 3 апреля 2008 г. № 190, утверждающий распределение субсидий из федерального бюджета на 2008 г., предусматриваемых субъектами РФ на софинансирование инвестиционных мероприятий федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2012 года». Для реализации мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, и обеспечению доступным жильем молодых семей и молодых специалистов на селе было утверждено постановление Правительства РФ от 5 марта 2008 г. № 144 «О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности». Министром сельского хозяйства РФ А.В. Гордеевым только 3 апреля 2008 г. были утверждены лимиты бюджетных обязательств на 2008 г. мероприятий по улучшению жилищных условий граждан в разрезе субъектов РФ. В апреле 2008 г. были заключены соглашения (договоры) о софинансировании мероприятий Программы с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, бюджетных ассигнований на реализацию программных мероприятий не производилось больше квартала. В первом квартале 2008 г. объем финансирования мероприятий за счет средств федерального бюджета составил 1693,38 млн руб. (23,1% от предусмотренных Госпрограммой), в том числе по мероприятиям по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, и обеспечению доступным жильем молодых семей и молодых граждан на селе — 1323,9 млн руб. (29,4% к плану). То есть те мероприятия, которые были предусмотрены для финансирования во втором квартале и далее потребовали корректировок с учетом новых нормативных актов. По данным Министерства сельского хозяйства по состоянию на 23.06.08 на реализацию мероприятий ФЦП субъектами РФ освоено 7482,5 млн руб. консолидированных средств, в том числе 1966,04 (или 26%) за счет средств федерального бюджета. Из них на жилье — 1323,906 млн руб., водоснабжение — 118,85 млн руб., газификацию — 174,05 млн руб., общеобразовательные учреждения — 13,17 млн руб., учреждения первичной медико-санитарной помощи — 8,65 млн руб., электроснабжение — 53,26 млн руб., мероприятий по обеспечению противопожарной защиты сельского населения (приобретение пожарных машин) — 1,5 млн руб. При этом введено 148,18 тыс. кв. м. (10 % к заданию) жилья для граждан, проживающих в сельской местности, в том числе 91,03 тыс. кв. м. (14,1 % к заданию) жилья для молодых семей и молодых специалистов. По мероприятиям по развитию водоснабжения в сельской местности введено в действие 6,56 км локальных водопроводов (0,4 % к заданию), по газификации — 106,2 км распределительных газовых сетей (2% к заданию). В соответствии с заключенными соглашениями (договорами) финансирование за счет средств федерального бюджета программных мероприятий осуществляется при предоставлении органами исполнительной власти субъектов РФ отчетов об освоении инвестиций, предусмотренных на реализацию мероприятий Программы, при соблюдении соотношения софинансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Необходимо отметить, что в ряде субъектов РФ не были своевременно приняты нормативные акты, регулирующие программные мероприятия, не заключены договоры с непосредственными исполнителями, кроме того, в ряде регионов отмечен недостаток средств на софинансирование, что влечет к замедлению темпов реализации программы. На разработку НИОКР финансирование не осуществлялось, т.к. проводились конкурсы на разработку заданных Министер­ством сельского хозяйства тем о составлении рекомендаций по благоустройству сельских поселений. Общие причины ненадлежащего предоставления бюджетных ассигнований по федеральным целевым программам были обозначены заместителем Министра экономического развития А.Р. Белоусовым на заседании Президиума Правительства РФ 16 июня 2008 г. Это: — задержки с распределением бюджетных ассигнований по государственным заказчикам и объектам капитального строительства (медленная работа по снятию нормативных ограничений на финансирование отдельных объектов) в основном, из-за отсутствия проектно-сметной документации, либо пообъектного распределения государственных капитальных вложений; — позднее принятие Правил предоставления в 2008 г. субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства (постановление Правительства Российской Федерации № 155 было принято лишь 7 марта 2008 г.) — несвоевременное заключение государственных контрактов; — неполное софинансирование программ за счет средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. На данном этапе оценить использование программно-целевого метода бюджетного финансирования развития агропромышленного комплекса довольно проблематично, так как не сформирована полная информация об эффективности финансирования, не опубликованы отчеты Росстата и Минсельхоза об освоении выделенных средств. Но уже сейчас можно говорить о том, что система применения программно-целевого метода имеет свои недостатки, в том числе — невозможность отнесения части расходов бюджета к программам, в связи со сложностью определения показателя и целевой направленности. Кризис в экономической сфере обострил проблемы агропромышленного комплекса, обозначенная ФАС проблема удорожания продуктов питания, а значит и проблема продовольственной безопасно­сти страны заставили органы государственной власти обратить внимание на внутренние недоработки. Россия — сильнейшее государство по своему потенциалу и сможет при правильной расстановке сил справиться со сложившейся ситуацией. Стабильность правового поля и контроль за использованием средств федерального бюджета позволят добиться поставленных целей.

Дата добавления: 2015-08-10