Опыт европейского союза в организации и осуществлении таможенного дела

Создание Таможенного союза ЕС. Статья 9 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) гласит: «Основой Сообщества служит Таможенный союз, который охватывает всю сферу товарообмена и предусматривает запрещение импортных и экспортных таможенных пошлин и любых равнозначных сборов в торговых отношениях между государствами-членами, а также установление общего таможенного тарифа в их отношениях с третьими странами». (С момента вступления в силу в 1993 году Договора о Европейском Союзе указанный Договор именуется Договором об учреждении Европейского Сообщества)

В 1958 году, когда Договор об учреждении ЕЭС (Римский договор) вступил в силу, шесть первоначальных государств-основателей начали два параллельных процесса конвергенции: по постепенному снижению таможенных пошлин во взаимной торговле и унификации национальных тарифов в отношении третьих стран.

В соответствии со ст. 8 Договора общий рынок должен был создаваться постепенно, в течение переходного 12-летнего периода.

В соответствии с договоренностями 1 января 1959 года в рамках ЕЭС таможенные пошлины были снижены на 10 %, а 1 января 1961 года были впервые объединены национальные тарифы. В итоге 1 июля 1968 года создание того, что можно было бы назвать тарифным союзом, было завершено: пошлины в торговле между членами ЕЭС были окончательно отменены и введен Общий таможенный тариф (ОТТ), основанный на среднем арифметическом четырех тарифов, которые он заменил (Франции, ФРГ, Италии и Бенилюкса). Когда в дальнейшем новые члены вступали в ЕС, они также проходили путь постепенной отмены пошлин в торговле с Сообществом и перехода на ОТТ.

После принятия в 1968 году Общего таможенного тарифа и отмены пошлин во внутрикоммунитарной торговле встал вопрос о единообразном применении ОТТ. Таким образом, создание тарифного союза потребовало разработки общих таможенных правил. Начался длительный процесс унификации таможенного законодательства. (Коммунитарный – от англ. community, относящийся к Европейскому Сообществу, например коммунитарное право – право Европейского сообщества)

После 1968 года были регламентированы основные таможенные режимы: выпуск товаров для свободного обращения, экспорт, временный ввоз, переработка под таможенным контролем, переработка вне таможенной территории. Была определена таможенная территория Сообщества, которая в силу различных исторических и географических причин не полностью совпадала с территорией, на которую распространялся суверенитет государств – членов ЕС. Были также установлены коммунитарные правила определения таможенной стоимости и страны происхождения, без которых невозможно было единообразное начисление таможенных платежей.

Реализация разнообразных задач, стоявших перед таможенной системой, требовала дальнейшего развития таможенного законодательства Сообщества.

К середине 80-х годов законодательство ЕС в таможенной сфере насчитывало более двух десятков актов, отдельные из которых были директивами, но основную часть составляли регламенты, позволявшие говорить о реальном существовании таможенного союза в торговле с третьими странами. (Регламент является нормативным правовым актом общего характера, который во всех своих элементах обязателен для всех субъектов европейского права и является актом прямого действия. В директиве, в отличие от регламента, как правило, указываются цели и результаты, которые должны быть достигнуты, однако национальным властям предоставляется самим определять, в какой форме или посредством каких процедур и механизмов эти цели могут быть достигнуты) Однако данные акты публиковались вразброс в «Журнал офисьель» – официальном органе ЕС и неизбежно содержали нестыковки и разночтения, поскольку готовились в разное время, разными специалистами и с разными целями. Более того, общепризнанным фактом являлось то, что таможенное законодательство Сообщества применялось не идентично. Поэтому было решено начать работу по подготовке Таможенного кодекса Сообщества, в котором были бы собраны все имеющиеся положения в едином, связном и последовательном тексте.

В 1985 году Комиссия ЕС приняла решение о завершении работы по созданию Общего рынка к 1 января 1993 года, что придало процессу завершения кодификации и обеспечения единообразного применения таможенных правил во всех государствах-членах еще большую актуальность. В условиях существования единой внешней таможенной границы и отсутствия внутренних границ становилось чрезвычайно важным, чтобы каждое государство – член ЕС могло положиться на способности другого участника Сообщества по обеспечению надлежащего соблюдения законодательства. В противном случае импортеры и экспортеры могли попытаться найти наиболее благоприятные места для осуществления таможенного оформления, тем самым создавая диспропорции в движении товаров.

Первым результатом работы по упрощению таможенных формальностей и унификации таможенного законодательства стало введение в 1988 году Единого административного документа (SAD – Single Administrative Document) и Комбинированной номенклатуры. SAD заменил около 150 документов, используемых контролирующими органами различных государств-членов. Итогом работы по кодификации законодательства стало принятие в октябре 1992 года Таможенного кодекса Сообщества. Те его положения, без которых было невозможно функционирование Общего рынка, вступили в силу с 1 января 1993 года, остальные – с 1 января 1994 года. В 253 статьях Кодекса сведены все основные принципы коммунитарного таможенного права (кроме ОТТ, норм об освобождении от пошлин и положений о взаимной помощи таможенных служб). Таможенный Кодекс дополняет Регламент Комиссии, содержащий положения по имплементации в более чем 900 статьях.

К концу 1992 года были сняты основные технические, фискальные и другие внутренние барьеры, препятствующие свободному движению товаров по территории ЕС. 31 декабря 1992 года сотни таможенных пунктов, находившихся на внутренних границах Сообщества, были закрыты, а тысячи таможенников стали выполнять другие обязанности. Свободное движение товаров по территории ЕС стало реальностью.

Развитие Таможенного союза ЕС на современном этапе. В настоящее время перед ЕС в таможенной сфере стоят две основные задачи: внутренняя – касающаяся совершенствования функционирования Таможенного союза и своевременного реагирования таможенных служб стран – членов ЕС на новые вызовы времени, и внешняя – связанная с расширением Сообщества и включением в Общий рынок новых государств.

Расширение ЕС. В 1995 году Европейская Комиссия опубликовала Белую книгу «Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Европы к вступлению во внутренний рынок Союза», в которой был дан анализ ходу работы по подготовке стран-кандидатов к вступлению в ЕС и содержались рекомендации по приведению законодательств этих стран в соответствие с нормами Сообщества. В Белой книге были определены две стадии адаптации таможенных законодательств ассоциированных членов ЕС к законодательству Евросоюза.

Ключевыми требованиями первой стадии являлись:

принятие основ таможенного законодательства, которые были бы совместимы с Таможенным кодексом ЕС, нормами, необходимыми для его имплементации, другими правилами, касающимися правильного функционирования внутреннего рынка;

присоединение к конвенциям по общей транзитной процедуре и по упрощению процедур при товарообмене;

принятие Комбинированной номенклатуры ЕС; имплементация Копенгагенских и Эссенских решений Европейского Совета относительно правил происхождения;

закрепление положений Европейских Соглашений по взаимному административному сотрудничеству.

В процессе реализации этих мероприятий в странах Центральной и Восточной Европы были отмечены следующие характерные моменты.

Процесс адаптации таможенных законодательств этих стран поддерживается программой технической помощи PHARE и проходит в тесном взаимодействии с таможенными администрациями стран-партнеров.

Основной проблемой при унификации преференциальных правил является большое количество двусторонних и многосторонних соглашений, которые затрагивают данные вопросы.

Присоединение к Конвенции по общей транзитной процедуре требует определенных технических условий, таких как внедрение комбинированной номенклатуры ЕС и единого административного документа (SAD), а также учреждение кредитоспособной системы гарантий.

Эффективное применение протоколов по взаимному административному сотрудничеству сдерживается отсутствием в законодательстве центрально-европейских стран положений по достаточной защите персональных данных.

Особое внимание должно быть уделено совершенствованию качеств личного состава таможенных органов с помощью программ обучения, а также через повышение статуса таможенников среди государственных служащих.

Вторая стадия адаптации законодательств ассоциированных членов ЕС в таможенной сфере относится к тем нормам и правилам, которые центрально-европейским странам потребуется принять при вступлении в ЕС в результате их полной интеграции во внутренний рынок Сообщества. Это прежде всего применение всех положений Таможенного кодекса Европейского Сообщества, а также принятие тарифной и статистической номенклатуры ЕС и Общего таможенного тарифа.

Таможенные органы центрально-европейских стран должны будут принять на себя обязанности по защите внешних границ ЕС для обеспечения общей торговой политики Сообщества, общей сельскохозяйственной политики, общей рыболовной политики и др.

Эти страны должны будут не только принять таможенное законодательство ЕС, но и обеспечить его эффективное применение для создания одинакового уровня защиты и контроля на всех внешних границах ЕС. В этих целях они будут приглашены присоединиться к таким инициативам, как система анализа рисков, согласованная компьютеризация и увеличение использования упрощенных процедур.

Центрально-европейские страны должны участвовать в международных гармонизационных процессах (пересмотренная Киотская конвенция и др.) параллельно с Европейским Сообществом.

Результатом второй стадии будет де факто, полное принятие данными странами законодательства Европейского Сообщества.

Изменение функций таможни. Система анализа рисков. В связи с завершением создания Общего рынка в 1992 году, расширением ЕС и быстрым ростом объемов торговли перед таможенной системой ЕС встали новые задачи, связанные с изменением основных функций таможенных органов.

Фискальная функция таможни, которая исторически являлась ключевой, отошла на второй план. Все большее значение приобретает сейчас так называемая экономическая функция. Под ней подразумевается роль таможенных органов в содействии внешнеторговому обороту путем упрощения процедур и сокращения времени и материальных затрат на выполнение таможенных формальностей.

Необходимость упрощения и ускорения таможенных процедур при сохранении контроля, способного эффективно противостоять попыткам нарушения таможенного законодательства, потребовала введения программ по компьютеризации, упрощенных форм таможенного оформления, внедрения системы анализа рисков.

Первым документом, в котором была озвучена новая стратегия, стала Программа действий по развитию и модернизации таможенных служб ЕС «Customs 2000», принятая Европейской Комиссией в 1995 году. Резолюция Европейского Совета от 25 октября 1996 года об упрощении и рационализации таможенных процедур и правил в Сообществе призвала государства-члены к более активному использованию системы анализа рисков. В 1997 году Европейским Советом был принят план совместных действий по совершенствованию критериев целеуказания, методов отбора и сбора информации таможенными и полицейскими органами.

Суть применения системы анализа рисков заключается в целенаправленном контроле товаров, проходящих оформление. Целенаправленность достигается путем определения товаров (партий, транспортных средств, контейнеров и т. д.), представляющих наибольшую степень риска. Нормальное функционирование системы анализа рисков возможно только при хорошо налаженном механизме сбора, обработки и анализа любой информации, способной помочь в определении степени риска.

Схематически работа системы анализа рисков может быть представлена следующим образом¹.

По прибытии груза на пункт таможенного оформления перевозчиком подается таможенная декларация (обычно в электронном виде), информация из которой передается в информационный центр для обработки на центральном компьютере. При определении степени риска учитывается величина таможенных платежей за данный груз, репутация импортера, экспортера и перевозчика, наличие ограничений на ввоз (вывоз) товара, маршрут транспортировки и другие факторы. Через несколько секунд система выдает один из трех ответов в зависимости от уровня риска груза:

«Контроль не производить».

«Произвести контроль сопроводительных документов».

«Произвести полный контроль груза».

Сотрудник таможенного органа обязан произвести предписанные действия. Любые отклонения от предписанных установок должны быть письменно обоснованы и согласованы с непосредственным руководством.

Таким образом, основная работа по определению степени риска того или иного груза переносится в центр обработки информации. В этом центре обработки специальная группа экспертов получает информацию из самых разных источников (базы данных государственных и европейских правоохранительных служб, ценовую информацию, законодательную информацию, регистры коммерческих организаций, оперативную информацию и т. д.), обрабатывает ее и вводит в систему определенные критерии, с помощью которых система определяет уровень риска груза.

Внедрение системы анализа рисков позволяет значительно снизить время проведения контроля, способствуя тем самым росту товарооборота, снять личную ответственность таможенника за проведение операций таможенного контроля, уменьшить расходы на таможенное оформление, повысить эффективность таможенного контроля.

Источники таможенного права ЕС. Среди источников таможенного права ЕС, как и источников других отраслей европейского права, различают акты первичного (учредительные договоры), вторичного права (нормативные правовые акты ЕС), решения Суда ЕС и международно-правовые акты.

Важнейшим актом первичного права в таможенной сфере является Римский договор, в положениях которого нашли свое отражение понятие и принципы Таможенного союза ЕС.

Среди актов вторичного права наибольшее значение имеют регламенты и директивы. Так, Регламент № 2913/92 от 12 октября 1992 года ввел в действие Таможенный кодекс Сообщества, Регламентом № 2658/87 от 23 июля 1987 года была принята Комбинированная номенклатура, а Регламент от 19 мая 1981 года № 1468 создал правовую основу для взаимного сотрудничества таможенных служб ЕС и Комиссии в обеспечении соблюдения таможенного законодательства.

Решения Суда ЕС, исполняя правоприменительную функцию, играют также важнейшую роль в толковании, детализации и восполнении пробелов договоров и актов ЕС. Так, ст. 9 Римского договора оговаривает отмену таможенных пошлин и сборов, имеющих эквивалентный характер; ст. 30 запрещает количественные ограничения на импорт в торговле и меры аналогичного действия, а ст. 95 не разрешает использовать национальные налоги для создания льготных условий национальным товарам или дискриминации товаров других стран-членов. В течение нескольких десятков лет Судом Европейских сообществ был наработан значительный объем дел по толкованию этих статей Договора и выработана однозначная доктрина: любые национальные меры, ограничивающие даже в минимальной степени свободное движение товаров между государствами-членами, должны быть оправданы с точки зрения положений Договора (например, статьи 36[1]) и пропорциональны целям, которые они преследуют.

Основными международными документами являются соглашения ГАТТ – ВТО, конвенции, заключенные под эгидой Всемирной таможенной организации (Киотская конвенция, Стамбульская конвенция, Конвенция АТА, Конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров и др.), а также многосторонние договоры в области транспортных перевозок (Рейнская конвенция, Конвенция МДП).

Основные положения таможенного кодекса ЕС. Поскольку вопросы, связанные с организацией работы таможенных служб и ответственностью за таможенные правонарушения, относятся к компетенции государств – участников ЕС, то положения Таможенного кодекса Сообщества регламентируют правоотношения, связанные с прохождением товаров через таможенную границу (таможенные платежи, таможенный контроль и таможенное оформление).

Таможенный кодекс ЕС состоит из следующих разделов:

I. Общие положения (термины, употребляемые в Кодексе, права и обязанности лиц в таможенных правоотношениях).

II. Факторы, применяемые при исчислении таможенных пошлин и определении других мер, касающихся торговли товарами (тарифная классификация, таможенная стоимость, правила происхождения).

III. Правила, применяемые к товарам, ввезенным на территорию Сообщества до определения их таможенного назначения.

IV. Таможенное назначение товаров (в разделе определяются таможенные режимы, а также другие возможные таможенные назначения товаров, которые в соответствии с нормами ЕС не относятся к режимам: свободная зона (склад), уничтожение, отказ в пользу государства, реэкспорт).

V. Товары, вывозимые с территории Сообщества.

VI. Привилегированные операции (случаи освобождения от уплаты таможенных платежей).

VII. Таможенный долг (раздел определяет порядок уплаты таможенных платежей).

VIII. Обжалование решений таможенных органов.

IX. Заключительные положения.

В отличие от Таможенного кодекса Республики Беларусь 1998 года Кодекс ЕС не освещает вопросы валютного контроля, льгот сотрудникам дипломатических представительств, ведения таможенной статистики, таможенных правонарушений, статуса должностных лиц таможенных органов. Однако он содержит положения, касающиеся таможенной стоимости, происхождения товаров, классификации товаров, обжалования решений таможенных органов.

Различия в содержании двух кодексов свидетельствуют о разных принципах, заложенных в основу кодификации. Если Таможенный кодекс ЕС вобрал в себя все нормы и правила, касающиеся перемещения товаров через таможенную границу Сообщества и связанных с этим таможенных процедур, то Таможенный кодекс Республики Беларусь построен исходя в первую очередь из функций таможенных органов.

Таможенные режимы. Одним из ключевых понятий любого таможенного законодательства является понятие таможенного режима. Таможенный режим определяет статус товаров, перемещаемых через границу, т. е. для каких целей эти товары могут быть использованы на данной таможенной территории и какие платежи за них должны быть уплачены.

Характерной особенностью Таможенного кодекса ЕС является наличие понятий «таможенное назначение товаров» (customs - approved treatment or use) и «таможенный режим» (procedure). Под таможенным назначением подразумевается собственно помещение товаров под таможенный режим, а также помещение товаров на свободный склад (в свободную зону), реэкспорт с таможенной территории Сообщества, уничтожение и отказ в пользу государства.

К таможенным режимам относятся:

• выпуск для свободного обращения;

• транзит (внутренний и внешний);

• таможенный склад;

• переработка на таможенной территории;

• переработка под таможенным контролем;

• временный ввоз;

• переработка вне таможенной территории;

• экспорт.

По-видимому, неотнесение уничтожения, реэкспорта, отказа и др. к режимам вызвано тем, что в данных случаях использование товаров после завершения оформления не регламентировано какими-либо обязательствами (процедурами) перед таможенными органами. Интересно, что случай реимпорта товаров (returned goods) вообще не отнесен к таможенным режимам или назначениям товаров, а рассматривается в разделе «Привилегированные операции» (случаи освобождения от таможенных платежей).

Режим транзита. Еще одной особенностью таможенных режимов ЕС является наличие внутреннего и внешнего транзита.

В соответствии со ст. 91 Кодекса ЕС режим внешнего транзита позволяет перемещать из одного пункта в другой в пределах таможенной территории Сообщества:

а) товары, не являющиеся товарами Сообщества (т.е. иностранные товары), без взимания таможенных платежей и применения мер торговой политики;

б) товары Сообщества (т.е. отечественные товары), предназначенные на экспорт и прошедшие соответствующее оформление.

По своим целям режим внешнего транзита в целом соответствует режиму транзита, определенному Таможенным кодексом Республики Беларусь, и предназначен для перевозки товаров между двумя пунктами таможенного оформления на одной таможенной территории: пограничным пунктом и внутренним пунктом - в случае импорта; внутренним и пограничным пунктами - в случае экспорта; между двумя пограничными пунктами - в случае, когда территория ЕС является транзитной (например, перевозка из Швейцарии в Республику Беларусь). Однако в силу географических причин режим внешнего транзита имеет одну особенность - он предусматривает возможность перемещения товаров через территорию третьего государства.

Необходимостью перемещения товаров Сообщества через территорию стран, которые не являются членами ЕС (например, перевозка итальянских товаров в Германию через территорию Швейцарии), обусловлено также наличие второй разновидности режима транзита - внутренний транзит.

Режим внутреннего транзита позволяет перемещать из одного пункта в другой в пределах таможенной территории ЕС товары Сообщества через территорию третьих стран, при этом товары сохраняют свой статус товаров Сообщества (т.е. отечественных товаров).

Следует отметить, что если для внешнего транзита возможность перемещения через территорию третьего государства является специфическим моментом, то для внутреннего транзита это основная цель режима.

Перемещение товаров в соответствии с режимами как внешнего, так и внутреннего транзита может осуществляться:

• в соответствии с транзитными документами Сообщества;

• в соответствии с карнетом ТIR;

• в соответствии с карнетом АТА;

• в соответствии с Рейнским манифестом (Рейнская конвенция);

• в соответствии с формой 302 (поставки для войск НАТО, размещенных на территории ЕС);

• по почте.

Дата добавления: 2015-07-21