Актуальные проблемы правового регулирования деятельности административных комиссий.

30 декабря 2001 г. Президент РФ В. В. Путин подписал многострадаль­ный Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, которого ждали очень давно. С 1 июля 2002 г. Кодекс вступил в силу.

У нового КоАП РФ немало достоинств. Его бесспорным преимущест­вом, по сравнению с действовавшим ранее КоАП РСФСР, является то, что в ст. 22.1 предложен современный подход относительно органов, уполно­моченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Учиты­вая закрепление в ст. 118 Конституции РФ новой формы судопроизводства — административного, законодатель на первое место среди органов администра­тивной юрисдикции поставил судей (мировых судей), и это, конечно же, неслучайно. Такой подход свидетельствует о повышении роли судей в рас­смотрении дел об административных правонарушениях.

Вместе с тем законодатель в новом КоАП РФ не включил администра­тивные комиссии в перечень органов, которые рассматривают дела об адми­нистративных правонарушениях в соответствии с данным Кодексом. Для сравнения отметим, что согласно ст. 194 КоАП РСФСР административные комиссии занимали ведущее место среди органов административной юрисдикции, стояли на первом месте. Однако административные комиссии в новом КоАП РФ все же названы в качестве органов административной юрисдикции, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов. Иными словами, по КоАП РФ статус административных комиссий, их компетенция определяются только законами субъектов Российской Федерации. Такая позиция законодателя нам представляется недостаточно последовательной. Как известно, административные комиссии имеют много общего с комиссиями по делам несовершеннолетних, но последние оказались в лучшем положении. КоАП РФ упоминает комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав дважды: 1) как органы административной юрисдикции, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ; 2) как органы, рас­сматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации.

Административные комиссии, как и комиссии поделай несовершенно­летних и защите их прав, образуются в основном при исполнительных органах местного самоуправления. Тем не менее получается, что у комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав более высокий статус, поскольку они рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных как КоАП РФ, так и законами субъектов Федерации. По нашему мнению, такая несправедливость по отношению к административным комиссиям должна быть устранена путем внесения изменений в КоАП РФ.

Законодательное регулирование деятельности административных комиссий до принятия нового КоАП РФ вряд ли можно было признать удовлетвори­тельным. Прежний КоАП содержал много устаревших положений, касающихся организации и деятельности административных комиссий. В частности, в нескольких статьях говорилось об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов. Законом РСФСР «О местном самоуправ­лении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов были заменены местными администрациями.1 Это связано с тем, что исполкомы, когда они действовали, всегда рассматривались как местные органы государственного управления, а местные администрации получили новый статус органов местного самоуправления. По ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, следовательно, местные администрации не являются государственными органами. Изменилась и природа административных комиссий при местных администрациях, — они также не могут быть отнесены к государственным органам. Применительно к административным комиссиям А. Б. Агапов использует современную терминологию — «муниципальные органы административной юрисдикции».

Необходимо подчеркнуть, что административные комиссии имеют двойственную природу: во-первых, большинство административных комиссии, действующих при исполнительных органах местного самоуправления, — это негосударственные органы; во-вторых, административные комиссии при органах исполнительной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга имеют статус государственных органов. К сожалению, в федеральном законодательстве так и не нашла отражения изменившаяся природа административных комис­сий. Новый КоАП РФ лишь упоминает об административных комиссиях, не раскрывая их природы. Следует поддержать высказанное в научной литера­туре мнение о том, что деятельность административных комиссий должна быть урегулирована федеральным законодательством.3 Целесообразно как можно скорее принять федеральный закон «Об общих принципах орга­низации и деятельности административных комиссий», в котором, как нам представляется, не только должна быть определена природа администра­тивных комиссий, но и решены другие важные вопросы. В частности, следует четко установить, что административные комиссии при исполнительных органах местного самоуправления, являясь негосударственными органами, применяя административные наказания, реализуют государственные полно­мочия. Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления, а к ним можно отнести и административные комиссии, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Законодатель в КоАП РФ исходит из того, что статус административных комиссий определяется лишь законодательством субъектов Российской Федерации. Однако при этом не учитывается, что административное и адми­нистративно-процессуальное законодательство в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Феде­рации и ее субъектов.

В настоящее время во многих субъектах отсутствует специальное законо­дательство, регулирующее деятельность таких важных субъектов администра­тивной юрисдикции, как административные комиссии. Лишь в отдельных субъектах Федерации приняты и действуют законы, регламентирующие деятельность этих комиссий, например, в Республике Алтай,4 Новгородской,5 Костромской,6 Саратовской,7 Самарской,8 Белгородской областях.9 В Рязанской области подготовлен проект закона «Об административных комиссиях при органах местного самоуправления и порядке их формирования».

Деятельность административных комиссий нередко регулируется зако­нами субъектов Федерации, устанавливающими административную ответ­ственность. Так, в ст. 25 Закона г. Москвы «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 5 ноября 1997г. предусмотрено: «Дела об административных правонаруше­ниях в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций рассматриваются административными комиссиями. Постановления о наложе­нии административного взыскания на виновных лиц выносятся администра­тивными комиссиями на основании протокола, составленного должностным лицом органа управления, специально уполномоченного на решение задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».

Достаточно подробно деятельность административных комиссий регла­ментируется Кодексом Свердловской области об административной ответст­венности. Статья 14 Кодекса определяет компетенцию административных комиссий, относя к их ведению, например, следующее: правонарушение, связанное с уклонением от обязательного обследования на заболевание туберкулезом, ВИЧ-инфекцией или венерическими заболеваниями; наруше­ние правил бесплатного и льготного лекарственного обеспечения населения; неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по передаче документов на хранение в архивные учреждения; нарушение правил продажи и приобретения домашних животных, и др.

Законодательство субъектов Федерации, регулирующее деятельность административных комиссий, породило две серьезные проблемы.

1. Далеко не всегда законодательство субъектов, регулирующее различные аспекты деятельности административных комиссий, соответствует действу­ющему федеральному законодательству. Так, ст. 20 Закона Костромской области «Об административных комиссиях в муниципальных образованиях Костромской области» от 16 мая 2000 г. предусматривает, что лицо, в отноше­нии которого ведется производство по делу об административном право­нарушении, вправе обжаловать протокол об административном правонаруше­нии.13 Что-нибудь более нелепое, чем эта норма, трудно себе представить. В соответствии с КоАП РФ так же, как и с КоАП РСФСР, обжаловать про­токол нельзя, обжалуется только постановление по делу об администра­тивном правонарушении. Существенные нарушения законодательства Россий­ской Федерации содержит Закон Саратовской области «Об администра­тивных комиссиях при органах местного самоуправления и порядке их образования». Во-первых, в данном Законе отсутствует норма, согласно которой административные комиссии образуются при исполнительных органах местного самоуправления, как это было предусмотрено ст. 196 КоАП РСФСР, действовавшего на момент принятия Закона. Кстати, неточно и само название Закона, поскольку органы местного самоуправления делятся на два вида: представительные и исполнительные. Административные комиссии образу­ются только при исполнительных органах местного самоуправления, но формироваться они могут и представительными органами. Во-вторых, в рас­сматриваемом Законе нет ссылки на действовавший тогда КоАП РСФСР, что свидетельствует о неуважительном отношении законодателя субъекта Федерации к федеральному законодательству.

Далеки от совершенства и нормативные акты Москвы, регулирующие деятельность административных комиссий. Например, при Правительстве Москвы в разное время было образовано три вида административных комиссий: 1) административная комиссия Правительства Москвы по делам об административных правонарушениях; 2) административная комиссия по рассмотрению правонарушений в сфере учета, регистрации и использования нежилого фонда при Правительстве Москвы; 3) межведомственная адми­нистративная комиссия при Правительстве Москвы по вопросам привлече­ния и использования иностранной рабочей силы.

В данном случае, безусловно, имеются нарушения федерального законодательства. Во-первых, образование нескольких административных комиссий при одном и том же органе исполнительной власти не было преду­смотрено КоАП РСФСР. Во-вторых, в ст. 194 КоАП РСФСР было указано официальное наименование коллегиальных органов административной юрис­дикции, а именно административные комиссии. КоАП РФ также преду­сматривает аналогичное название рассматриваемых нами коллегиальных органов. Законодательство же субъектов Федерации не может менять назва­ние указанных органов. Попутно приведем еще один пример небрежного отношения московских властей к федеральным актам применительно к другим коллегиальным органам административной юрисдикции — комис­сиям по делам несовершеннолетних и защите их прав. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. определил новое наименование коллегиальных органов административной юрисдикции — комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав вместо комиссий по делам несовершеннолетних.14 7 апреля 1999 г. был принят Закон Москвы «О про­филактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Москве», в котором было предусмотрено старое название комиссий по делам несовершеннолетних. Это было оправдано, поскольку данный Закон появился раньше федерального. Но непонятно другое. 21 февраля 2001 г. была принята новая редакция Закона г. Москвы «О профилактике безнад­зорности и правонарушений несовершеннолетних». Статья 18 этого Закона по-прежнему содержит устаревшее название комиссий по делам несовер­шеннолетних.

2. Другая проблема, касающаяся регламентирования деятельности адми­нистративных комиссий, заключается в следующем. Как свидетельствует практика, органы законодательной власти некоторых субъектов Российской Федерации самоустранились по существу от регулирования деятельности административных комиссий. Так, в Калининградской области нет специального законодательства, регулирующего статус административных комиссий. Однако 5 декабря 2002 г. Калининградская областная Дума при­няла в первом чтении Кодекс Калининградской области об административ­ных правонарушениях. В ст. 49 проекта названы административные комис­сии при исполнительных органах местного самоуправления в качестве орга­нов административной юрисдикции, и определена их компетенция

Иногда органы законодательной власти субъектов упускают инициа­тиву регулирования деятельности административных комиссий, и тогда ее подхватывают органы исполнительной власти. Например, постановлением Правительства г. Москвы была образована административная комиссия при Правительстве Москвы по делам об административных правонарушениях. Этим же постановлением утверждено Положение «Об административной комиссии Правительства Москвы по делам об административных право­нарушениях». Парадоксально, но Закон г. Москвы № 5 «О Правительстве Москвы» от 26 февраля 1997г.17 даже не упоминает об административной комиссии Правительства Москвы по делам об административных право­нарушениях.

Сошлемся на другой пример из московской нормотворческой практики. Законом г. Москвы № 7 «О государственном контроле за учетом, регистра­цией и использованием объектов нежилого фонда в городе Москве» от 2 апреля 1997г.18 предусмотрено образование административной комиссии по рассмотрению правонарушений в сфере учета, регистрации и исполь­зования объектов нежилого фонда,19 в самой общей форме закреплен ее статус. В то же время детально правовое положение административной комиссии по рассмотрению правонарушений в сфере учета, регистрации и использования объектов нежилого фонда урегулировано распоряжением мэра г. Москвы № 728-РМ.20 Таким образом, органы исполнительной власти, регулируя деятельность административных комиссий, как органов администра­тивной юрисдикции, создают административно-процессуальные нормы, что не может не вызвать возражений. Административно-процессуальные нормы могут содержаться только в федеральных законах и законах субъектов Феде­рации. Это связано с тем, что в действующей Конституции РФ говорится об административно-процессуальном законодательстве, которое находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Недопустимо и противо­речит Конституции РФ расширительное толкование административно-про­цессуального законодательства, когда к нему без достаточных к тому оснований относят нормативные акты органов исполнительной власти. Такая практик; является антиконституционной и, кроме того, противоречит закрепленному в Конституции РФ принципу разделения властей.

В связи с изложенным выскажем свое отрицательное отношение к новым подходам к определению системы законодательства. Так, А. И. Бобылев отмечает, что значительный массив законодательства исходит от местного самоуправления — следующего звена в системе законодательства. При этом игнорируется тот факт, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти согласно действующей Конституции РФ. Уже поэтому акты органов местного самоуправления никак не могут быть включены в систему законодательства.

Достойно сожаления, что законы некоторых субъектов Федерации, регулирующие деятельность административных комиссий, исходят из расшири­тельного толкования административно-процессуального законодательства субъекта Федерации. В новом КоАП РФ предусмотрены, следовательно, два уровня законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации. Отсюда можно сделать вывод, что КоАП РФ в систему административного законодательства, а значит, и административно-процес­суального законодательства, не включает не только нормативные акты органов исполнительной власти, но и акты органов местного самоуправления, т. е. муниципальные акты.

Тем не менее в настоящее время имеет место антиконституционная практика, которая состоит в том, что деятельность административных комис­сий регулируется муниципальными актами, что является незаконным.

Недопустимы факты, когда деятельность административных комиссий регулируется актами исполнительных органов местного самоуправления. В этом случае указанные органы подменяют законодателя субъекта Феде­рации, что, безусловно, неприемлемо.

Статус административных комиссий при муниципальных органах иногда регулируется специальными положениями о них, принимаемыми исполни­тельными органами местного самоуправления, их руководителями. Регулирование деятельности административных комиссий нормативными актами исполнительных органов местного самоуправления, их руководителями представляется абсурдом. Выше нами уже указывалось, что большинство административных комиссий в современных условиях имеют статус негосударственных органов. В то же время административные комиссии, рассматривая дела об административных правонарушениях и налагая административные наказания, реализуют государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии сост. 132 Конституции РФ. Однако исполнительные органы местного само­управления, которые сами не являются государственными, не вправе своими актами определять порядок реализации государственных полномочий другими органами местного самоуправления, в частности административными комис­сиями.

Кроме того, как уже отмечалось, согласно Конституции РФ администра­тивное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому неправо­мерным является установление статуса административных комиссий норматив­ными актами исполнительных органов местного самоуправления.

К тому же акты исполнительных органов местного самоуправления, регулирующие деятельность административных комиссий, не всегда соответ­ствуют действующему федеральному законодательству.

Таким образом, законодательство, регулирующее деятельность адми­нистративных комиссий, в нынешних условиях оказалось ущербным, противо­речивым, не соответствующим Конституции РФ. Во многих субъектах Феде­рации такого законодательства вообще нет, что не может не беспокоить. В то же время без всяких на то правовых оснований действуют нормативные акты органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, регулиру­ющие деятельность административных комиссий. Принятие нового КоАП РФ, вступление его в силу с 1 июля 2002т., видимо, заставит органы законодатель­ной власти субъектов Федерации более интенсивно принимать законы, регламентирующие деятельность административных комиссий. Ускорить процесс появления таких законов в субъектах могло бы принятие «рамоч­ного» федерального закона «Об общих принципах организации и деятель­ности административных комиссий».

Дата добавления: 2015-11-13