Кодекс государственной службы Российской Федерации

Думаю, что читатель уже убедился, что в законодательном регулировании госслужбы накопилось немало проблем. Может быть, даже сделал вывод, что они не только не решаются, но усугубляются. Но решать их необходимо, и решение сводится к созданию непротиворечивой и рациональной модели правового регулирования государственной службы.

В России поиск такой модели ведется с 1992 г. Опыт послевоенных лет Германии, Франции, Японии подсказывает, что реформа государства неизбежно сопровождается изменениями в законодательстве о государственной службе. В условиях же стабильности жизни страны изменения в базовые законы о госслужбе вносятся, как правило, каждые 7—10 лет. Но ведь это лишь изменения, да еще в условиях стабильности! Наши задачи несопоставимо сложнее...

Как же разрешить те многочисленные противоречия, которые накопились в регулировании государственной службы на сегодняшний день? И как быть с новыми вопросами, постоянно возникающими в этой сфере? Становится все более очевидным, что принятие все новых и новых частных нормативных правовых актов (а их, как говорилось, уже более 100 только на федеральном уровне!) не способствует кардинальному решению проблемы. Паллиативное решение посредством применения норм трудового законодательства приводит к тому, что важнейшие институты государственной службы — поступление и прохождение службы, права, обязанности и правоограничения государственных служащих и т. д. — утрачивают публично-правовой характер.

Таким образом, совершенно очевидным становится, что радикальное решение проблемы возможно лишь путем подготовки крупного кодификационного акта.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" говорится о целесообразности подготовки Кодекса государственной службы РФ (далее — КГС). Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" Правительству РФ поручено приступить к подготовке проекта Кодекса государственной службы Российской Федерации.

Задача эта сложная и очень ответственная. Ведь такой Кодекс нельзя представить себе иначе, как комплексный кодификационный акт, включающий нормы различной правоотраслевой принадлежности. Он не может быть, например, только актом публичного права и тем более превратиться в рядовой отраслевой административно-правовой акт. Его структура и регулируемые им отношения можно представить в виде нижеследующей схемы.

Но такое сложное, многоаспектное явление, как государственная служба, в то же время целостно, представляет собой единую систему, а потому требует адекватного правового регулирования. Решению этой задачи и должно послужить создание КГС. И дело не только в том, что он объединит юридически разнородный материал, но и в том, что его части будут взаимосогласованы, "пригнаны" друг к другу, что он сам будет системным и комплексным. Это позволит регулировать все виды государственной службы на всех уровнях ее осуществления.

По-видимому, в него будут включены и те вопросы, которые решаются Федеральным законом от 31 июля 1995 г. А раз это так, то с введением в действие Кодекса государственной службы РФ этот Закон утратит силу и перестанет действовать.

Что даст новый Кодекс, став законом? Прежде всего он решит целый ряд актуальных и перспективных задач. Их многообразие можно свести к трем пунктам:

систематизация и кодификация многочисленных действующих нормативно-правовых актов о госслужбе, создание на этой основе стабильной и непротиворечивой нормативно-правовой базы;

разработка и введение новых норм с учетом первоочередных приоритетов целостной системы (а не отдельных ее элементов);

отражение научных разработок и предвидений о будущем госслужбы в России и в мире, ее перспективах и заложение в Кодекс "правовых ниш" для последующего органичного включения в него новых норм.

Если говорить о первом блоке задач, которые должны были разрешаться еще "вчера", то систематизация, видимо, должна идти по трем направлениям:

полное, непосредственное и непротиворечивое регулирование госслужбы в многочисленных и разнородных федеральных органах, прежде всего — в органах власти;

единообразие регулирования вопросов государственной службы, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

разработка единой системы взаимосвязей гражданской, специальной и муниципальной государственной службы.

И законодателям, и власти, и госслужащим важно понять, что Кодекс должен исчерпывающе регулировать госслужбу; что он не сможет стать эффективно работающим документом без преемственности с положительным отечественным опытом и критического, применительно к российским условиям, учета опыта зарубежного. Но главное — он должен стать юридической базой для проведения комплексной реформы госслужбы. Когда мы говорили, что в КГС необходимо учесть перспективы, мы имели в виду прежде всего перспективу такой реформы. Кодекс должен быть "готов" к ней. Хотя, учитывая политическую непредсказуемость нашего законодательного процесса (мы говорим здесь не о "должном", а о "сущем"), он должен быть "готов" и к самым разным неожиданностям...

И наконец, кратко о структуре будущего КГС.

Не стоит, видимо, изобретать здесь велосипед. Как это принято для всех кодексов, КГС будет иметь две части — Общую и Особенную. В Общую часть войдут положения, относящиеся ко всем институтам госслужбы:

понятие государственной службы;

ее виды и взаимосвязь с муниципальной службой;

понятие должности госслужбы;

классификация должностей;

понятие государственного служащего;

его права, обязанности и правоограничения.

Содержание Особенной части составят положения об основных институтах государственной службы:

поступление на нее;

прохождение госслужбы;

ее прекращение;

гарантии и компенсации;

финансирование.

А если еще раз вспомнить о перспективной направленности будущего Кодекса, то есть и более отдаленная, чем реформа госслужбы, перспектива — будущая полноправная интеграция России в мировое, прежде всего европейское, сообщество. Это может весьма значительно повлиять на правовое регулирование госслужбы в России. И если мы верим в такую перспективу, не лучше ли "перекреститься" заранее, не ожидая пока "грянет гром"? Изучить и учесть зарубежный опыт, приблизить наше законодательство к международным нормам, и прежде всего к актам Международной организации труда (МОТ), включить в него юридические выводы из рациональной практики развитых стран.

А после этого, поскольку КГС — крупный основополагающий акт по важнейшей социальной и государственной проблеме, провести его через экспертизу МОТ. И тогда наш Кодекс не только будет повседневным регулятором госслужбы "по горизонтали", но обретет "вертикальный" вектор, пересекающий границу столетий, — станет основой развития государственной службы новой России в XXI веке.

Дата добавления: 2015-07-11