Пределы бюрократии (специальное регулирование

деятельности аппарата в управлении экономикой)

Постановка задачи формулирования и публичного представления экономической политики любой властной структуры (как, например, в вышеназванной программе правительства) переносит лоббирование на высший уровень управления, тем самым значительно сужая круг участников этого процесса. Но этого было бы мало для того, чтобы посчитать цель достигнутой, — узость этого круга лишь повышает цену доступа в него для принятия благоприятных с точки зрения отдельно взятых субъектов экономической деятельности решений. До тех пор пока принятие решений, входящих в сферу зафиксированной экономической политики, будет прерогативой отдельно взятого чиновника, пусть даже самого высокого ранга, опасность потенциальной ущербности таких решений с точки зрения интересов общества будет довольно высока. Так, например, только тогда, когда было принято решение о передаче охраны рыбного промысла погранвойскам, стало известно, что не было более свято хранимой государственной тайны, чем ежегодный совместный приказ Госкомприроды и Росрыболовства "Об установлении общих допустимых уловов рыбы и других водных животных и растений в пресноводных водоемах, во внутренних морях и территориальных водах, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации". Хотя речь в этом документе идет о том, что должно быть абсолютно гласно, прозрачно, открыто, — о распределении квот (количества разрешенного вылова рыбы) — чиновники делали из этого большой секрет, извлекая огромные нелегальные доходы.

Регулирование лоббирования на различных уровнях исполнительной власти позволяет включить механизмы, пользующиеся правовыми или квазиправовыми средствами — юридическими нормами или нормами пруденциального характера, вытекающими из процессуальных регламентов. Благодаря этому экономическая деятельность государственного аппарата каждого уровня поддается правовому регулированию и контролю, что открывает возможность объективно оценивать ее эффективность.

Этот принцип замены ненормативных запретов процессуальными нормами является важнейшим при организации деятельности всех уровней государственного управления. Он, безусловно, не может стать панацеей от всех бед и даже, более того, может создавать благоприятную почву для бюрократических злоупотреблений (работа строго по инструкции часто невозможна). Но широкое применение и распространение этого принципа позволяет рассчитывать на решение более общей и важной задачи формирования высокой управленческой культуры, составляющей неотъемлемую черту современного и эффективного аппарата управления. Аппаратные игры невозможно прекратить никакими средствами, но можно добиться того, чтобы они велись по твердым и по возможности известным правилам, снабженным прогрессивными стандартами и информационными технологиями.

Порядок и процедуры принятия экономических решений не следует отождествлять с правилами аппаратных игр. Конечно, масштабы, цели, предметы, адресаты этих решений далеко не однородны в общей массе деятельности по реализации аппаратом своих экономических функций. Поэтому и степень регламентации процесса принятия таких решений не может быть одинаковой. Однако те из них, которые напрямую выходят на реализацию провозглашенной экономической политики, безусловно, должны иметь жестко фиксированные механизмы выдвижения цели, подготовки альтернатив, их оценки и выбора по столь же четко определенным, заданным критериям.

Воля отдельно взятого лица, принимающего такие решения, его желания и интересы должны быть вычленены и просматриваться в самой процедуре выбора оптимальной альтернативы независимо от места, занимаемого этим лицом в иерархической структуре государственной власти. Другими словами, влияние человека, в компетенцию которого входит решающее участие в реализации тех или иных положений экономической политики, несущего ответственность за это, на процесс принятия соответствующих решений не может и не должно быть исключено. Точно так же оно не должно быть скрытым за какими-либо соображениями "высшей" целесообразности или другими исключительными мотивами, которые чаще всего отражают те же лоббистские интересы или, что еще хуже, неквалифицированное мнение.

Однако вся сила такого влияния направляется в русло безусловного выполнения требований той экономической политики, к реализации которой он непосредственно причастен: в рамках общего механизма принятия государственных решений по управлению экономикой такая задача является вполне актуальной, поскольку облеченное особыми полномочиями лицо является в структуре этого механизма лишь одним из множества других равноправных участников этого процесса.

К сожалению, осознание этой равноправности лиц, представляющих общественные интересы, сталкивается с психологическим диссонансом конкретной личности, облеченной не только большими правами, но и высокой ответственностью за правильность тех или иных решений. Тем не менее такое равноправие является неотъемлемым атрибутом правового государства и важнейшей характеристикой роли и места аппарата в управлении рыночной экономикой.

Существует несколько моделей организации процесса принятия решений, позволяющих обеспечить соблюдение этого принципа вместе с возможностью проведения определенной политики при исключении административного произвола. Одной из них является конкурсный отбор альтернатив при заданной цели решения и установленном критерии выбора. Указ Президента РФ "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" положил начало формированию именно такой модели борьбы со злоупотреблениями властью при принятии важнейших экономических решений. Однако, как показал первый опыт применения этого Указа, представленный на специально созванном Высшей школой экономики при Министерстве экономики РФ "круглом столе" в ноябре 1997 г., реализация идей Указа идет неудовлетворительно.

Связано это прежде всего с тем, что существовавшая практика не была облечена в соответствующие законодательно-процессуальные рамки. Поэтому было разработано и утверждено общее Положение о проведении конкурса (тендера) для принятия важнейших экономических решений. В нем не только регламентируется процедура принятия решений на конкурсной основе, но и устанавливается исчерпывающий перечень тех из них, которые принимаются только на конкурсной основе. Здесь же указываются признаки ситуаций, когда допускаются отступления от общей процедуры вплоть до разработки особых процедур, а также устанавливается орган управления, который вправе принять решение об этом.

Как показывает опыт конкурсного распределения государственных заказов и закупок, особое значение имеет способ установления цен — в большинстве случаев они просто назначаются без какого-либо обоснования. Отраслевые министерства настаивают на передаче им функций по оценке стоимости имущества, находящегося в федеральной собственности. При этом, конечно, предполагается, что эту оценку будут производить министерские чиновники. Однако замена одной ведомственности (Мингосимущества) на другую (отраслевую) позволяет, возможно, снизить вероятность некомпетентности, но не в состоянии устранить опасность коррупционного сговора. Не случайно ни один залоговый аукцион или инвестиционный конкурс, проведенный в 1997 г. Госкомимуществом совместно с Министерством топлива и энергетики, не обошелся без скандала. Как отмечалось в опубликованном в печати письме Генерального прокурора РФ Президенту РФ об отмене инвестиционного конкурса по продаже акций Тюменской нефтяной компании, девятипроцентный пакет этих акций был продан на вторичном рынке за 35 млн. долл., в то время как Госкомимущество за 40% таких же акций назначило цену 25 млн. долл. Как говорится, почувствуйте разницу!

Вот почему лучше всего действует порядок, согласно которому к формированию предельных конкурентных цен наряду с ведомственными специалистами привлекаются и независимые специализированные оценщики, аттестованные должным образом и имеющие соответствующие лицензии. Такой механизм применим на всех уровнях принятия решений по всей вертикали государственного управления, включая региональные структуры. Только в этом случае удается избежать опасности извращения этой модели за счет игры на естественных противоречиях между общими и ведомственными интересами, между центром и периферией.

Стоит подчеркнуть, что конкурсная модель принятия решений применима не только при размещении государственных или муниципальных заказов и распределении бюджетных ресурсов на реализацию инвестиционных проектов и целевых программ. Этот механизм пригоден и при решении вопроса о предоставлении определенных льгот и привилегий хозяйствующим субъектам в обмен на их участие в разрешении тех или иных социальных коллизий. Многочисленные примеры предоставления таких льгот и привилегий различным фондам по личному усмотрению высокопоставленных чиновников (начиная от Национального фонда спорта и кончая фондом секты "Аум синрике") убедительно свидетельствуют в пользу формализации принятия таких решений. Это позволит не только сократить базу для злоупотреблений, но и снизить вероятность ошибки при самых добрых намерениях.

По одному остроумному замечанию, взятка — это средство борьбы с хаосом, "смазка" рычагов управления, поскольку неупорядоченность процесса принятия решений, множественность лиц, инстанций, причастных к ним, неопределенность критерия отбора альтернатив, а подчас и безальтернативность выбора вынуждают заинтересованную сторону искать способ сокращения своих потерь (сил, времени, ресурсов) любым обходным маневром. Конечно, сам по себе конкурсный механизм не гарантирует полного избавления от возможных злоупотреблений, однако позволяет сузить поле личного усмотрения лиц, принимающих решения, относящиеся к сфере экономической политики. Тем самым персонифицируется и ответственность за их принятие (своевременность, правильность, эффективность) в случае личного вмешательства в ход конкурсного отбора. Наконец, этот механизм гораздо более прозрачен для любого, не только ведомственного, контроля, в частности при аудиторских проверках.

Это особенно важно подчеркнуть, имея в виду весьма распространенный бюрократический прием распыления сути дела посредством коллективно принимаемого решения, размывающего ответственность и приводящего к полной безнаказанности за любые возможные ошибки. Стоило, к примеру, ввести тендерный механизм приватизации государственных предприятий, как сразу же практически полностью исчезли случаи приобретения контрольных пакетов создаваемых на их основе акционерных обществ за бесценок. И в то же время уголовное преследование лиц, использующих свои властные полномочия для противоправного вмешательства в процесс объективного выбора эффективного собственника, получило, что называется, перспективу, во многих случаях закончившуюся законным приговором суда. Ранее довести дело до справедливого возмездия и тем самым предостеречь других лиц от подобных поползновений было крайне затруднительно из-за практической невозможности доказательства злого умысла конкретного лица, а также степени его вины в принятии криминальных приватизационных решений.

Дата добавления: 2015-07-11