Правовое регулирование федеральной государственной службы

Что такое федеральная государственная служба и где она происходит

Под федеральной государственной службой имеется в виду профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых для решения государственных задач. Круг лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации категории "А", в федеральную государственную службу не входит.

Федеральная государственная служба осуществляется в федеральных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, функционирующих в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральная государственная служба законодательной власти осуществляется в аппаратах палат Федерального Собрания — Совета Федерации и Государственной Думы.

Федеральная государственная служба исполнительной власти осуществляется на государственных должностях:

в Администрации Президента РФ;

аппарате Правительства РФ;

в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

на иных должностях.

Федеральная государственная служба судебной власти осуществляется в аппаратах федеральных судов:

Конституционного;

Верховного;

Высшего Арбитражного;

Генеральной прокуратуры.

Работа на штатных должностях в других федеральных организациях и учреждениях относится к федеральной государственной службе решением Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Например, Указом Президента РФ от 13 июня 1995 г. № 587 "О внесении изменений и дополнений в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих" установлен перечень должностей федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ.

Отношения в сфере федеральной государственной службы в своих главных аспектах урегулированы в основном Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Закон установил:

правовые основы организации государственной службы;

статус государственных служащих;

их права и обязанности;

правоограничения;

социальные гарантии;

ответственность;

порядок прохождения государственной службы;

ряд других существенных положений о государственной службы.

Федеральная государственная служба в отдельных государственных органах регулируется также федеральными законами об этих органах.

Недостатки правового регулирования и пути их устранения

Один из существенных недостатков действующего механизма правового регулирования государственной службы — его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. содержится 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом Федеральном законе содержится всего 30 статей. Большей части правовых актов, к которым содержатся отсылки в Законе от 31 июля 1995 г., реально не существует. Поэтому нормы Закона в значительной степени до сих пор остаются нереализованными. Более того, хотя Закон и является базовым, тем не менее он не предусматривает единой методологической основы правового регулирования государственной службы, что при его бланкетном характере еще более усугубляет противоречия.

Совершенно недопустима ситуация, когда федеральный закон вступает в противоречие с другими нормативными правовыми актами. К сожалению такая ситуация имеет место, причем Закон о госслужбе "не стыкуется" даже... с Конституцией РФ. В ст. 2 Закона записано, что субъекты РФ сами регулируют вопросы госслужбы. А в Конституции РФ (ст. 72 ч. 1 п. "к") административное и трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Можно привести и другие подобные примеры.

Одной из причин такого положения может быть та, что Закон о госслужбе несколько "зарегламентирован" и относит к федеральному ведению многое из того, что вполне можно передать на другие уровни регулирования. Так, федеральными законами и законами субъектов РФ должны регулироваться не только установление государственных должностей РФ и ее субъектов, денежное содержание служащих на государственных должностях категории "А", учреждение должностей по категориям "Б" и "В", но и порядок исполнения обязанностей по государственным должностям, и особенности службы в отдельных государственных органах, и многое другое.

Мы уже говорили, что в условиях отсутствия пакета федеральных законов о госслужбе возникающие новые вопросы ее регулирования решаются указами Президента РФ и постановлениями Правительства. Видимо, это правильно. Но эти же вопросы, по Закону о госслужбе, могут регулироваться и федеральным законодательством. Вряд ли это оправданно. Закону не угнаться за ситуационными, спонтанно возникающими проблемами. Его задача — обеспечить стабильность государственной службы и регулировать ее в стабильной ситуации.

Следует сказать еще об одном. Нормы законодательства о госслужбе, начиная с Закона от 31 июля 1995 г., имеют в основном материальный характер: о государственных должностях, о принципах госслужбы, о правах и обязанностях госслужащего и т.д. Но конкретный опыт, особенности процесса прохождения государственной службы однозначно убеждают, что на данном этапе следовало бы отдать предпочтение процессуальным нормам.

Работа по созданию законодательства о государственной службе проводилась также по пути формирования правовой базы различных ее видов: военной, в органах внутренних дел, в органах налоговой полиции, в таможенных органах, в органах прокуратуры — на основе специальных законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации об этих органах. Указами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусмотрены некоторые особенности прохождения государственной службы в Министерстве иностранных дел РФ, Министерстве юстиции РФ, органах государственной налоговой службы, аппаратах федеральных судов.

В результате правотворческой практики последних лет в законодательстве о федеральной государственной службе накопилось значительное количество противоречий, нестыковок и пробелов. Серьезным недостатком является использование большого количества подзаконных правовых актов: инструкций, указаний, разъяснении и др. Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства о федеральной государственной службе (более 100 нормативных правовых актов), в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

не определена законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов;

не раскрыт базовый принцип организации государственной службы — принцип служения государству;

не рассмотрена взаимосвязь между различными видами государственной службы;

не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих;

не сформулирована система управления государственной службой.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи целесообразно было бы провести юридическую экспертизу Федерального закона от 31 июля 1995 г. и подготовить проект Федерального закона о внесении в него изменений и дополнений. Одновременно необходимо было бы принять Федеральный закон "О федеральной государственной службе", проект которого давно подготовлен.

Другой путь — принятие нормативных правовых актов, предусмотренных в базовом Законе о госслужбе от 31 июля 1995 г. Сейчас в сфере федеральной государственной службы нарушен один из опорных пунктов правотворчества, а именно:

законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны были разрабатываться и приниматься вместе с ним. Между тем даже через три с лишним года после вступления в действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. ни один закон, предусмотренный в нем, еще не принят. Таким образом, в регулировании федеральной государственной службы нарушено правило системности, и действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. парализовано. Он остается по сути дела недействующим. Кардинальная задача состоит в том, чтобы базовый закон в сфере государственной службы был там, где это возможно, не бланкетным, а законом прямого действия.

Впрочем, мы, конечно, не правы, говоря о двух путях совершенствования законодательства о госслужбе. Гораздо рациональнее свести их воедино, создав широкую прямую дорогу к непротиворечивому, всеобъемлющему, систематизированному федеральному законодательству в этой важной сфере жизнедеятельности нашего государства.

Самостоятельную крупную проблему, связанную с радикальным упорядочением законодательства о федеральной государственной службе, составляет уже назревшая задача его кодификации. Эта проблема заслуживает отдельного обсуждения.

Вместе с тем есть вопросы, которые не могут быть урегулированы и в крупном кодификационном акте и требуют специальных федеральных законов.

Среди этих законов, к подготовке которых следует приступить незамедлительно, на наш взгляд, нужно выделить следующие:

закон о дисциплинарной ответственности государственных служащих (дисциплинарный устав);

закон о денежном содержании государственных служащих;

закон о присвоении государственным служащим квалификационных разрядов;

закон о пенсиях государственных служащих.

Заслуживают обсуждения предложения о подготовке проектов законов "О должностном лице" и "Об административной процедуре" (об общих правилах взаимодействия государственных служащих с гражданами).

Субсидиарное регулирование государственной службы трудовым законодательством

Что же представляет собой законодательство о государственной службе на сегодняшний день? Это комплекс нормативных правовых актов различных отраслей законодательства — конституционного, административного, трудового, финансового и др. Отношения между госслужащим и его работодателем — государством по поводу исполнения работником его обязанностей регулируются прежде всего трудовым законодательством. Проблемы же правового статуса, реестра государственных должностей, квалификационных требований и разрядов и другие организационные вопросы находятся в ведении административного законодательства.

Есть вопросы и совместного ведения этих видов законодательства — это права, правоограничения, обязанности госслужащих и др.

Итак, отношения по поводу исполнения госслужбы составляют предмет трудового законодательства, да и поступают люди на эту работу на основании трудового договора. Это прямо предусмотрено и Законом о госслужбе (ст. 4, п. 3 и ст. 21, п. 6). А раз так, то законы для всех одни, поэтому госслужащие уравниваются с работниками государственных и частных предприятий не только в плане оформления трудовых отношений, но и по режиму рабочего времени, в отношении отдыха, отпусков, оплаты труда, оснований увольнения, порядка разрешения трудовых споров, пенсионного и социального обеспечения и т. д.

Но верно ли это? Ведь в трудовом законодательстве не учитываются публично-правовая природа госслужбы, неравный статус субъектов права — государства и государственного служащего. В госслужбе же господствует императивный подход: разрешено только то, что прямо указано в законе. Трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к госслужащим.

Поэтому встает задача преодолеть такое субсидиарное регулирование госслужбы трудовым законодательством, ввести режим публичного регулирования. Но чтобы сделать это, нужна детальная регламентация госслужбы нормами конституционного, административного, финансового права. При этом основная "нагрузка" должна лечь на административное право. Нормы же трудового законодательства могут быть сохранены только для вспомогательно-технического персонала государственных органов.

Дата добавления: 2015-07-11