Система министерского делопроизводства XIX - начала XX вв.

Новая система управления – министерская. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления.

Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) - донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, "не терпящие времени", или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

Документы, создававшиеся в процессе "производства дела" можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - "исполнительные бумаги".

Самостоятельную стадию "производства дела" составляла "отправка дел", включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

Ревизия дел - проверка ведения дел - по "Общему учреждению министерств" составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлять об этом ведомости министру

Последняя стадия "производства дел" по "Общему учреждению министерств" - отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в "видах и предположениях". Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве истерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита "Ссылка на дату и номер входящего документа"), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по-разному: ""От такого-то" и т.п.

Документ и документация в управлении выполняют свои задачи и функции в соответствии с определенными правилами и нормами. В ряде случаев эти нормы основываются на предшествующем опыте работы чиновников, на традициях, в других случаях действуют законодательство и система подзаконных актов, регулирующих работу с документами в управлении. В широком смысле эта работа издавна носит название делопроизводства.Делопроизводство, развиваясь вместе с государством и отражая как зеркало основные тенденции и парадигмы его трансформации, прошло ряд исторических этапов.Эволюцию делопроизводства можно разделить на два этапа: дореволюционный и советский.
В период развития советского делопроизводства выделяются следующие хронологические этапы:
- первые мероприятия по организации советского государственного делопроизводства (1917 - 1923 гг.);
- государственное делопроизводство в период победы социализма (1924 - 1936 гг.);
- государственное делопроизводство в период упрочения и развития социалистического общества (1936 - 1958 гг.);
- государственное делопроизводство в условиях развитого социалистического общества (1959 - по наст.время).
Очевидно, что эта периодизация носит сугубо прагматический, а не научный характер, и прямо привязана к официальной истории СССР. Общепринятый в истории СССР хронологический подход не дает возможности увидеть, чем, например, отличалось делопроизводство в «период победы социализма» от делопроизводства «в период развития и упрочения социалистического общества» по своим глубинным, сущностным характеристикам, как отличалось, например, приказное делопроизводство от коллежского.
В истории российского делопроизводства есть одна особенность, которую необходимо подчеркнуть, - зависимость системы делопроизводства от действующей системы управления. Вместе с тем, делопроизводство, как предмет исследования, имеет специфические черты и особенные характеристики, которые отличают его в разные периоды истории.
Необходимо отметить, что делопроизводство отражает и закрепляет систему управления и изменяется вместе с ней.
Становление Русского централизованного государства сопровождалось внедрением приказного делопроизводства. Его порядок последовательно закреплялся в Судебниках 1497, 1550, 1589 гг., Соборном Уложении 1649 г. Приказная система складывалась постепенно и прошла ряд стадий, приказа как разового поручения, приказа как постоянного поручения, приказа – «избы» (канцелярии) и, наконец, приказа как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями. В приказах происходит выделение делопроизводства в особую сферу функционирования государственных учреждений и появляется слой служилых людей – чиновников, для которых документ является предметом профессиональной деятельности.
Приказное делопроизводство отразило формы и методы управления, систему построения органов управления, их структуру на первоначальном этапе существования Русского централизованного делопроизводства.

Впервые в истории России появляются лица (дьяки, подьячие), которые профессионально занимаются документированием управления по установленным единообразным правилам. Происходит выделение приказных канцелярий, ведавших делопроизводством. Постепенно сформировались виды документов в управленческой деятельности (грамоты, памяти, отписки и т.д.), сложилась определенная система регистрации (записи) документов, формирования «дел» - столбцов, справочного аппарата – тетрадей, описей, «глав». Зародилось и «архивное» хранение документов, поскольку в описях делались топографические отметки о месте хранения самих документов. Отдельные вопросы документирования в приказном делопроизводстве были урегулированы нормами права.

Приказное делопроизводство сыграло важную роль в период становления и укрепления централизованного Русского государства, однако на следующем этапе развития государства оно значительно изменилось.
В начале XVIII века в России складывается новый тип государства – абсолютная монархия, которая подразумевает сосредоточение в руках монарха законодательной и исполнительной власти. Монарх осуществлял управление через центральные ораны государства. Укрепление государства, рост численности управленческого аппарата, усложнение бюрократического механизма привели к необходимости упорядочения государственного делопроизводства, усилению его правовой основы. Осознанной целью Петра было создание рационально управляемого государства путем реформ, законодательного регулирования. В 1720 г. Был составлении Государственный регламент, который определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий – основного звена высших органов государственного управления.

Генеральный регламент стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях. В сравнении с приказным коллежское делопроизводство представляло собой детально регламентированную систему. Генеральный регламент давал законченную организационную форму и систему норм по документированию деятельности коллегий.
Особенно тщательно были зафиксированы процессы регистрации входящих и исходящих документов в специальных книгах («регистратурах»), которые стали и первой, примитивной формой классификации документов (входящие, исходящие, документы вышестоящих органов, прочие документы). Одновременно эти книги, а в большей степени составляемые к ним реестры, служили для справочных целей. Генеральным регламентом устанавливались порядок документирования работы коллегий, правила использования печатей, вводились элементы сохранения государственной тайны.

Значительно расширилось число видов и разновидностей документов, появились принципы группировки документов в дела. Важно отметить, что Генеральным регламентом было впервые введено понятие архивов и определен порядок сдачи в них законченных производством дел. Таким образом, Генеральный регламент законодательно закрепил порядок работы с документами с момента их создания до архивного хранения.

Коллежское делопроизводство можно охарактеризовать как значительный шаг вперед по сравнению с приказной системой делопроизводства. Прежде всего следует отметить, что оно впервые в истории России опиралось на законодательный фундамент. В составе коллегий был выделен исполнительный аппарат, в виде канцелярий, для обязательного документирования их деятельности в строгом соответствии с установленными правилами. Чиновники имели определенные обязанности, говоря современным языком, должностные инструкции. Введение Табеля о рангах в 1722 г. привело к выделению особой сферы профессиональной деятельности – государственной службы и появлению социального слоя чиновников - служащих государственных учреждений.

Исключительное влияние на делопроизводство начала XVIII века сказала замена формы документа – переход от столбцовой к листовой и тетрадной форме. Это нововведение было важным для организации эффективной системы поиска документов. Изменились формуляр документа, порядок его оформления, адресования и удостоверения. Введен контроль за исполнением документов, за содержательную сторону которого отвечал прокурор коллегии, а канцелярия вела реестры исполненных и неисполненных документов. Были даже предусмотрены типовые сроки отдельных групп документов. Особое внимание уделялось необходимости немедленно исполнять указы государя, их несвоевременное исполнение могло караться в отдельных случаях смертной казнью.
Большим шагом вперед в письменном делопроизводстве явился переход о буквенной к арабской цифири, к таблицам как форме представления различных учетных сведений.

В результате петровских реформ коллежское делопроизводство стало тем краеугольным камнем, на котором строилось российское делопроизводство в течение почти двух последующих столетий. Созданная в результате петровских реформ административная система оказалась устойчивой и сохранялось на протяжении всего дореволюционного периода. Реализация положений Генерального регламента позволила не только решить современные задачи делопроизводства учреждений Российской империи, но и позволила сохранить для потомков архивные документы эпохи. В целом реформы государственного аппарата первой четверти XVIII в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.

Губернская реформа Екатерины II, направленная на реорганизацию местного аппарата управления, практически не изменила сложившийся порядок делопроизводства. Закон 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» лишь законодательно закрепил сложившуюся иерархию не только учреждений, но и их документации. Эта иерархия отражалась в видах документов и порядке обмена ими между учреждениями разного уровня. Как и прежде, вышестоящие инстанции «указывали», нижестоящие «доносили» об исполнении указаний, а равностоящие инстанции сносились между собой предложениями и сообщениями.

Следующий этап изменений российского государственного делопроизводства наступает в начале XIX века, при Александре I. Реформа центрального управления, направленная на адаптацию государственного аппарата к новым, сложившимся к тому времени экономическим и общественным явлениям в стране, вызывает активизацию процесса развития делопроизводства. Для успешного осуществления реформ был необходим переходный период для накопления опыта, привычек, освоения новых форм делопроизводства, достижения слаженности всего государственного аппарата.

Переходный период занял девять лет. В 1802 г. были созданы первые министерства, а 25 июня 1811 г. был принят Закон «Общее учреждение министерств», который установил функции, структуру и сферы деятельности министерств. С изменением структуры государственного аппарата происходит реорганизация делопроизводства, которому в процессе совершенствования системы управления придавалось большое значение. В министерствах создается единообразная система делопроизводства и канцелярий - структурных частей учреждений, где было сосредоточено все «письмоводство».

Организация делопроизводства центральных органов управления Российской империи первой половины XIX века имела основные тенденции и особенности. Согласно закону, процесс делопроизводства делился на пять этапов: порядок вступления дел, движение (производство) дел, отправление дел, ревизия, отчеты. Кроме того, законом были определены полномочия и обязанности должностных лиц разных рангов по работе с документами на всех стадиях их прохождения.

Отличительной особенностью российского делопроизводства по закону 1811 г. явилось совершенствование функции контроля за исполнением документов. Эту задачу требовалось выполнять в виде так называемой «ревизии». Ревизии должны были проводиться регулярно и включали в себя проверки по следующим критериям: «1) В порядке ли дела содержатся. 2) Верно ли составляются им заглавия. 3) нет ли медленности в делопроизводстве. 4) Не задерживается ли окончание дела требования таких справок, в которых нет существенной надобности».

Детальное изучение исполнительного делопроизводства обнаруживает лишь слабые организационные отличия этой системы от коллежского делопроизводства. Разумеется, расширялся видовой состав документации, увеличивались ее объемы, более четко регламентировались основные делопроизводственные процессы, постепенно складывался видовой состав документов, необходимых для выполнения определенных управленческих действий, унифицировались формы документов. Однако усилившийся во второй четверти XIX века бюрократический централизм наложил свой негативный отпечаток на развитие делопроизводства государственных учреждений.

Характеризуя управление в период правления Николая I, все дела велись канцелярским порядком через бумагу, размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии, палаты десятки, сотни тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра губернии, наводнял местные учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела. Все торопились очищать их: не исполнить дело, а «очистить» бумагу – вот что стало задачей местной администрации. Все цели общественного порядка, который сохранялся администрацией, свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги, общество и его интересы отодвинулись перед чиновником далеко на задний план. Этим ярко очерчивается бюрократическая суть делопроизводства середины XIX века. Однако для его совершенствования практически никаких мер не предпринималось.

Несмотря на позднейшие изменения организации и структуры, принципов деятельности и делопроизводства отдельных министерств и главных управлений, «Общее учреждение министерств» продолжало оставаться основным законодательным актом, определяющим порядок функционирования министерств и системы делопроизводства вплоть до советского периода отечественной истории.Вторая половина XIX века, как известно, характеризуется существенными сдвигами в развитии производственных сил и экономики России. После крестьянской реформы 1861 г. начался период капиталистического развития, который выражается в быстром росте капиталистических форм промышленности, сельского хозяйства, усилении рыночных капиталистических отношений на фоне социальных изменений в обществе.

Реформы 60-70-х годов ввели в государственный строй России некоторые элементы буржуазной государственности. Они заключались в расширении прав местных учреждений, введении выборности некоторых органов хозяйственного управления (земские и городские учреждения) и судов. Одновременно были предприняты реформы в финансовой среде, в просвещении, осуществлена военная реформа, укреплен полицейский аппарат. Несколько изменилась структура основного звена центрального управления - министерства. Однако реорганизация государственного аппарата не затронула общих законодательных норм, оформляющих процессы делопроизводства.

Высокая степень бюрократизации делопроизводства, вызванная строгой регламентацией работы учреждений, привела к тому, что реформы, капитализация промышленности и сельского хозяйства в своих конкретных проявлениях постоянно сталкивались со сложностью и рутинностью форм и методов работы государственного аппарата. Естественно, изменившиеся условия требовали повышения оперативности делопроизводства. Научно-технический прогресс привел к появлению новых средств связи (телеграф, телефон), иных средств документирования (пишущие машины, множительная техника, фотография, кино). Произошло расширение спектра способов документирования и соответственно видов и разновидностей документов (телеграммы, телефонограммы, стенограммы и т.п.).

В этих обстоятельствах отдельные организации и учреждения обратились к методике саморационализации делопроизводства.

Сложившиеся в начале XIX века формы и методы делопроизводства вошли в противоречие с быстро меняющейся ситуацией в сфере управления в условиях научно-технического прогресса и социальных изменений. Уровень развития государства требовал адекватной системы делопроизводства.
Об этом свидетельствует проведенная в 1911 году реформа делопроизводства военного ведомства, направленная на сокращение количества служебных документов и повышение оперативности работы с документами с применением карточной системы регистрации, внедрением современной техники и более четкого разграничения полномочий должностных лиц в работе с документами.

В начале XX века была предпринята попытка реформирования делопроизводства Морского министерства России, основанная на использовании опыта делопроизводства германского морского ведомства (актовой системы). В результате был подготовлен проект Положения об общей экспедиции Морского министерства, целью которого было установление единого порядка ведения письмоводства и постоянного контроля за ведением документов во всех центральных учреждениях министерства. Проект не был реализован из-за сложившихся исторических условий, но сам факт ведомственной инициативы подтверждает стремление ведомств, не дожидаясь изменений сверху, совершенствовать свое делопроизводство.

Таким образом, делопроизводство в период своего развития до революции 1917 года прошло сложный путь от зарождения простейших форм документирования деятельности первых органов государственного управления – приказов на базе традиций и обычаев до детально регламентированного, основанного на законах Российской империи, государственного делопроизводства, постепенно превращаясь из технического элемента в важную неотъемлемую часть государственного управления.

Дата добавления: 2015-10-21