Проблемы современной миграционной политики Республики Корея

Массовая миграция населения и рабочей силы отражает одну из наиболее противоречивых сторон глобализации. В последние десятилетия наблюдается изменение направления потоков иностранных рабочих, которые теперь идут не только в давно известные центры притока иммигрантов, но и в некоторые новые страны с бурно развивающейся экономикой. Необходимость в иностранной рабочей силе стали испытывать в Сингапуре и на Тайване. С конца 1980-х годов ранее закрытая для мигрантов Япония начинала привлекать иностранных рабочих, одновременно жестко ограничивая время их пребывания в стране (заметим, что эти ограничения не смогли предотвратить появления в Японии нелегальных иммигрантов). В 1990-е годы Южная Корея превратилась в одного из главных импортеров рабочей силы в Восточной и Юго-Восточной Азии[1].

Современная миграционная политика Южной Кореи направлена на преодоление острой нехватки рабочей силы на мелких и средних предприятиях, восполнение потребности в ученых и высококвалифицированных специалистах для наиболее передовых отраслей экономики и сокращение высокого уровня безработицы среди молодежи.

Правительство Южной Кореи всегда активно обхаживало иностранцев с высокой профессиональной и технической квалификацией, приглашая их работать в Корею. При этом мелкие и средние компании почти до середины 1990-х гг. практически не имели возможности нанимать малоквалифицированных рабочих, необходимых выполнения тяжелой, грязной или опасной работы. Нежелание южнокорейских рабочих трудиться на предприятиях, производство на которых сопряжено с опасной, тяжелой или грязной работой, привело к устойчиво растущему спросу на неквалифицированную иностранную рабочую силу. Одновременно в стране существовала значительная безработица, которая, например, в феврале 2001 г. оценивалась почти в 960 тысяч человек[2].

Вместе с тем важно отметить, что на южнокорейском рынке труда наблюдается серьезный дисбаланс: избыток желающих трудиться на предприятиях больших корпораций и нехватка рабочих на мелких и средних предприятиях. Причиной тому является растущая разница в заработной плате. Так, в 2001 г. рабочие небольших предприятий с числом занятых до 29 человек получали 69 % от заработной платы работающих в компаниях, имеющих более 500 работников, тогда как в 1980 г. этот показатель равнялся 93 % [3].

Поэтому в 1993 г. правительство ввело систему «индустриального обучения для иностранных рабочих» и разрешило определенному количеству мелких и средних корейских компаний брать на работу иностранцев в качестве «индустриальных стажеров». Такой их статус позволял корейским компаниям платить своим иностранным рабочим – стажерам намного меньше, чем постоянным рабочим. Правда, компании должны были обеспечивать место проживания своим стажерам. Но «стажеры» предпочитали перейти на положение нелегальных работников, потому что на свободном рынке труда они могли получить более высокооплачиваемую работу. Более того, мелкие и средние компании, которым не удавалось получить иностранных рабочих через правительственную распределительную систему, стремились нанять таких рабочих. Поэтому правительственная система индустриального обучения иностранных рабочих фактически способствовала уходу иностранных рабочих со своих рабочих мест и в тоже время вынуждала мелкие и средние промышленные компании, не получившие рабочих-стажеров, нанимать нелегальных работников.

На 1995 г., когда местные компании по-прежнему испытывали нехватку низкооплачиваемых рабочих, в Корее находились более 100 тысяч «гастарбайтеров»[4]. В 1996 г. правительство Республики Корея разрешило въезд в качестве рабочих-стажеров дополнительно 10 тысячам иностранцев[5]. Такие иностранные рабочие ранее имели право находиться в Корее в течение 2 лет. Теперь они получали возможностью продлить свое пребывания в стране до 3 лет. Эта мера была предпринята в ответ на острую нехватку рабочей силы на предприятиях мелкого бизнеса. Именно мелкие предприниматели в наибольшей мере зависели от иностранных рабочих.

К концу 1990-х гг. стали известны возмутительные факты об условиях труда и проживания иностранных индустриальных стажеров. Выяснилось, что программа индустриального и технического обучения не смогла обеспечить права этих рабочих. Они также подвергались оскорбительному обращению. Ситуация могла негативно отразиться на восприятии Кореи за рубежом, порождая там антикорейские настроения.

В 2000 г. 64 % иностранных рабочих находились в Корее нелегально. Поэтому в 2000 г. правительство предложило ввести новую систему лицензирования найма иностранных рабочих. При ее разработке власти учли опыт других стран, где действовали три типа программ по привлечению иностранной рабочей силы. Первая - это система трудовых разрешений, при которой иностранцам разрешается трудиться по найму в определенном месте. Второй тип - это система обучения (ученичества), когда стажеры не получают статуса постоянных работников. Третий вариант - это интегрированная форма, в которой эти две системы объединены в виде системы стажировки и найма по завершению обучения.

По новой системе правительство разрешало мелким и средним фирмам нанимать иностранных рабочих на определенный срок и обещало своевременную поставку необходимой этим компаниям иностранной рабочей силы. Иностранные рабочие признавались легальными рабочими, а их заработная плата должна была быть соизмерима с производительностью их труда. Предполагалось, что они будут получать справедливую оплату, равную примерно 70-80 % заработка корейских рабочих, то есть значительно больше, чем иностранцы-стажеры.

Но эти предложения встретили неоднозначную реакцию общественности и бизнеса. Так, директор центра занятости Корейского института труда Ё Киль Сан доказывал, что новая система будет выгодна корейским фирмам, а также улучшит международный имидж Кореи, очистив его от обвинений в грубом нарушении прав человека и эксплуатации иностранных рабочих. Опасаясь, что большинство мелких и средних компаний выступят против новой системы, Ё Киль Сан советовал вводить ее параллельно с действовавшей программой индустриального обучения[6].

Противники предлагавшейся системы утверждали, что в результате значительно вырастет стоимость найма иностранных рабочих и резко уменьшится конкурентоспособность малых и средних предприятий. Проф. экономики Соганского университета Нам Сонг-иль считал, что новая система улучшит действовавшую систему в плане моральных обязательств, но она не станет панацеей для решения проблем иностранных рабочих. Большинство предприятий, использующих труд индустриальных стажеров, являются мелкими производствами с тяжелыми, опасными и грязными условиями труда и низкой заработной платой. При существующем недостатке рабочей силы система стажировки иностранных рабочих стала спасительной для мелкого бизнеса.

Правительство, регулируя численность допускаемых в страну иностранных рабочих, рискует подорвать экономические интересы частного бизнеса, ограничивая не только общее количество доступной иностранной рабочей силы, но и устанавливая квоты для каждого предприятия. Требования о капитальной перестройке такой системы уже появились в ряде стран, в том числе и на Тайване. Поэтому Нам Сон Иль предложил ввести более подходящую для Кореи комбинированную систему. Она позволит нанимать иностранных рабочих как стажеров на период обучения. После этого они могут получить лицензии, предоставляющие возможность найма на равных с местными рабочими условиями. Подобного типа система успешно функционирует, например, в Японии[7].

Эта система должна была облегчить решение проблемы незаконной смены места работы, потому что по окончанию срока обучения стажеры могли быть наняты как постоянные работники. Значительно уменьшилось бы число иностранных рабочих, незаконно уходящих от своего первоначального работодателя. Для предпринимателей эта комбинированная система выгодна также тем, что позволит мелким фирмам сохранить своих обученных рабочих-стажеров, которые иначе могут прервать обучение и досрочно вернуться домой, получив удовлетворительную квалификацию. Сократятся также издержки по набору и обучению новых рабочих. Наконец, комбинированная система гарантирует справедливое отношение к иностранным рабочим.

Но ситуация с иностранной рабочей силой продолжала ухудшаться. Особенно быстро росло число нелегальных иммигрантов. В 2001 г. в Южной Корее численность нелегальных иностранных рабочих равнялась примерно 230 тысяч, из которых около 48 тысяч ранее были индустриальными стажерами. При этом имели разрешение государственных органов и необходимые документы стажеров местных компаний менее 80 тысяч человек. Реальный спрос на таких стажеров оценивался в 86 тысяч человек. Следовательно, мелкий бизнес не мог найти достаточного количества рабочих-стажеров[8].

Таким образом, Республика Корея имеет те же проблемы с использованием иностранной рабочей силы, что и другие страны-реципиенты, в том числе и Россия.

В последние годы особенно беспокоит корейские власти рост нелегальной трудовой миграции. В первую очередь – увеличение нелегальной трудовой миграции из соседних Китая и Монголии, которые имеют большой разрыв в уровне доходов по сравнению с Южной Кореей. Затем опасна тенденция увеличения - вместе с ростом нелегальной миграции - количества иностранных рабочих-стажеров, ежедневно убегающих от своих работодателей-спонсоров в поисках более высоко оплачиваемой работы. Тем самым такие бывшие стажеры превращаются в рабочих - нелегалов.

Более криминальный характер имеют другие источники пополнения отрядов «нелегалов»: 1) лица, въехавшие в страну по краткосрочным визам с поддельными документами, оформленными так называемыми «паспортными посредниками»; 2) иностранцы, прибывающие по фальшивым приглашениям от корейских компаний; 3) иностранцы, которые для въезда в страну используют заключение браков с корейскими гражданами. Но наихудший вариант представляет негласная доставка «нелегалов» в Корею.

Многие иностранные рабочие платят значительные суммы за устройство на работу в Корее. Рабочие-стажеры из Китая в особенности известны тем, что платят непомерные деньги местным посредникам за то, чтобы получит работу в Корее. Это вынуждает многих стажеров отчаянно искать более высоко оплачиваемую работу или дольше оставаться в Корее даже без законных оснований.

Еще одним фактором, способствующим росту нелегальной иммиграции, является неэффективный правительственный надзор за иностранными рабочими. В настоящее время есть три контролирующих органа: Управление малого и среднего бизнеса, которое от имени правительства производит отбор рабочих-стажеров, Министерство юстиции, осуществляющее иммиграционный контроль, и Министерство труда, занимающее вопросами, связанными с использованием иностранной рабочей силой.

Однако до тех пор, пока разрыв в уровне доходов в Корее и соседних странах будет оставаться значительным и пока корейские мелкие и средние предприятия будут отчаянно нуждаться в дешевой рабочей силе, количество нелегальных иммигрантов в Корее неизбежно будет возрастать. Необходимо пересмотреть существующие иммиграционные законы и правила выдачи виз иностранным рабочим-стажерам, чтобы они были обеспечены работой на законных основаниях. При этом необходима последовательность в политике правительства в отношении иностранных рабочих, которое сейчас жестко борется с незаконными иммигрантами и в то же время распространяет на них систему медицинского страхования и даже обеспечивает видеоконтроль за безопасностью их рабочих мест[9]. Профессор экономики университета Корея Ким Вон Нён считает, что южнокорейское правительство стоит перед дилеммой. Если оно разрешит свободный въезд иностранных рабочих в страну, то увеличится безработица среди корейских рабочих и снизится уровень заработной платы у «синих воротников», а также возможен рост преступности. Но если правительство продолжит сильно ограничивать привлечение иностранной рабочей силы, то корейские мелкие и средние предприятия будут страдать от недостатка рабочих рук. Для выхода из этого положения Ким Вон Нён предлагает «улучшать качество существующей системы индустриального обучения и в то же время постепенно вводить разрешительную систему найма иностранных рабочих»[10].

В феврале 2002 г. в Южной Корее насчитывалось 330 тысяч иностранных рабочих, в том числе 76 тысяч этнических корейцев из Китая. Нелегально находились на территории страны примерно 260 тысяч иностранных рабочих, или около 78 % общего количества иностранной рабочей силы. По сравнению с 1998 г., когда «нелегалов» было 100 тыс. человек, их количество возросло более чем в 2,5 раза.

Нелегальная трудовая миграция росла в Корее намного быстрее, чем определяемые правительством квоты на законное привлечение иностранной рабочих. Причины этого явления крылись в состоянии рынка рабочей силы в Южной Корее. Увеличение заработной платы южнокорейских рабочих и их нежелание заниматься малооплачиваемой работой так называемых 3D сохраняли острый недостаток рабочих на мелких и средних предприятиях. Последние были вынуждены или переводить свои производства за рубеж, или набирать иностранцев для работы у себя в стране. В то же время многие иностранцы были готовы идти на риск нелегальной работы в Корее, поскольку они нередко могли заработать здесь в 10 раз больше, чем у себя на родине.

До 2002 г. южнокорейскому правительству не удалось разработать эффективную систему привлечения «гастарбайтеров», хотя в стране действовали две программы использования труда иностранных рабочих. Первая Программа индустриального обучения просто позволяла корейским компаниям принимать гастарбайтеров, не предоставляя им технического обучения. Эта программа оказалась недостаточной для удовлетворения растущего спроса малого и среднего бизнеса на дешевую иностранную рабочую силу.

Вновь введенная Программа найма индустриальных стажеров после их обучения является единственной действующей эффективно программой, по которой неквалифицированные иностранные стажеры могли быть законно ввезены в Корею для одного года обучения и последующей работы в течение 2 лет. Но так как эта программа является дополнением (расширением) первой программы, то она тоже имеет ограниченные возможности обеспечить увеличение поставок неквалифицированных иностранных рабочих. Поэтому обе эти программы не смогли удовлетворить потребности малых и средних предприятий Кореи в трудовых ресурсах.

Введение разрешительной системы найма иностранных рабочих должно было помочь не только сбалансировать спрос и предложение на рынке труда, но и ослабить проблемы, связанные с незаконным наймом иностранных рабочих. Для этого нужно принять подходящие законы и наказывать работодателей - нарушителей. Одновременно следует сохранить обе ныне существующие программы, чтобы предприниматели могли гибко выбирать подходящую для них программу.

В феврале 200о г. общая численность иностранных рабочих в Корее оценивалась в 367 тысяч, что составляет 1,7 % всей рабочей силы страны и 2,6 % всех работающих. По сравнению с прошлым годом трудовая миграция в Корею увеличилась на 37 тысяч человек, или на 11,2 %. Численность нелегальных трудовых мигрантов выросла на 28 тысяч человек и достигла 288 тысяч. Примечательно, что доля «нелегалов» осталась той же, что и в феврале 2002 г., составляя 78 % общего числа иностранных рабочих[11].

Горячие дебаты о правительственной политике по привлечению иностранной рабочей силы продолжались и в последующие годы. Так, в 2003 г. в публичную полемику вступили президент Корейского института труда Ли Вон Док и исполнительный директор Корпуса сотрудничества в обучении иностранцев Федерации малого и среднего бизнеса Ли Гук Мён.

Ли Вон Док, отражая позиции Министерства труда, защищал введение разрешительной системы найма иностранных рабочих. Он убеждал представителей малого бизнеса, что она уменьшит их неудовлетворенный спрос на рабочую силу и улучшит конкурентоспособность мелких и средних предприятий. Возражая сторонникам расширения существующей программы обучения иностранцев, он указывал, что нынешнее количество рабочих-стажеров (32 тысячи) даже вместе с 18 тысячами стажеров, завершивших в этом году обучение, делает нереальными надежды на потенциальные возможности этой программы удовлетворить спрос на минимум еще 300 тысяч иностранных рабочих, необходимых для малого и среднего бизнеса. Он критикует действующую систему за то, что она не может предотвратить частые переходы иностранных рабочих со своих предприятий. Стремящиеся в Корею иностранные рабочие обычно платят вперед в среднем 3 930 долларов, что заставляет их прибегать к махинациям в поисках более высоко оплачиваемой работы. Если работодатели хотят отговорить их от ухода, то им приходится или платить больше, или возвращать паспорта, хотя это и незаконно.

По мнению Ли Вон Дока, ситуация полностью изменится, если будет принята система, предлагаемая Министерством труда. Как только фирмы, испытывающие трудности с привлечением отечественных рабочих получат от правительства разрешения на наймы иностранцев, они могут отбирать квалифицированных иностранных рабочих через надежные официальные каналы. Эти рабочие будут наниматься по одногодичным контрактам, подлежащим ежегодному обновлению. При этом иностранные рабочие не смогут оставить официально разрешенного нанимателя. Правительство будет всесторонне наблюдать и контролировать выполнение программы. Разрешительная система может привести к постепенному росту заработной платы иностранных рабочих, но она будет способствовать недопущению их прямой конкуренции с местными рабочими на рынке труда. В результате, убеждал Ли Вон Док, разрешительная система будет способствовать выживанию малых и средних предприятий в Корее, обеспечивая им устойчивую и своевременную поставку квалифицированных рабочих[12].

Представитель Федерации малого и среднего бизнеса Ли Гук Мён подверг решительной критике предлагаемую разрешительную систему привлечения иностранной рабочей силы. Главное, разрешительная система найма необязательно приведет к сокращению нелегальной миграции. Сейчас в некоторых странах Юго-Восточной Азии идет жестокая конкуренция среди рабочих за возможность быть отобранным для работы в Корее. Поэтому даже при предлагаемой системе разрешительного найма нет никаких действенных способов строгого исполнения юридических предписаний, требующих от иностранных рабочих уезжать из Кореи после истечения срока действия визы.

Общеизвестно, что иностранные рабочие должны платить посредникам до 5 тысяч долларов, чтобы приехать в Корею по программе индустриального обучения. Неудивительно, что еще не изобретены эффективные меры предотвращения нелегального пребывания в Корее иностранных рабочих. Около 80 % нелегальных рабочих первоначально въехали в Корею по туристическим визам. Поэтому система разрешительного найма, облегчающая правила въезда в страну и предполагающая разрешение на ввоз иностранных рабочих в сфере обслуживания, вероятнее всего увеличит число нелегальных рабочих в Корее. Ли Гук Мён предлагает сохранить действующую программу индустриального обучения и не тратить попусту национальные ресурсы на новую разрешительную систему, эффективность которой весьма сомнительна[13].

Проблема иностранной рабочей силы в Южной Корее осложнена тем обстоятельством, что более половины иностранных рабочих приезжает из Китая, причем 55 % последних являются этническими корейцами. Китайские граждане преобладают и среди нелегально остающихся в Корее иностранцев. Так, по данным на 31 января 2002 г., в стране находилось 257 955 иностранцев - нелегалов, из которых иммигрантов из Китая насчитывалось 131 492 человек, в том числе 72 494 китайских корейцев. По подсчетам исследователя из университета Кунхи Ли Чжэн Янга, число нелегально проживающих в стране китайских корейцев находится в пределах от 72,5 тысяч до 150 тысяч человек. Учитывая, что еще 50 тысяч китайских корейцев проживает в Южной Корее на законных основаниях, общая численность китайских корейцев достигает здесь, вероятно, 200 тысяч человек. Поэтому в корейском обществе возникает проблема иммиграции рабочих - этнических корейцев, особенно из Китая, которые не могут рассчитывать на привилегии принятого в 1999 г. Закона об иммиграции и юридическом статусе зарубежных корейцев. Этот закон распространяет основные права граждан Республики Корея на въезд, выезд и трудовую занятость на тех зарубежных корейцев, которые эмигрировали из страны после 1948 г. Под его действие, в частности, не подпадают китайские корейцы и этнические корейцы из СНГ. Поэтому политика в отношении иностранных рабочих оказывается тесно связанной с политикой в отношении этнических корейцев[14].

В таких сложных условиях правительство Кореи предложило поправки к этому закону и к исполнительному указу к Закону об иммиграционном контроле. Фактически оно намерено провести амнистию нелегальных иммигрантов, в том числе и зарубежных корейцев, которые зарегистрируются до 29 мая 2003 г. Дополнительно они получали право на еще один год пребывания в Корее. Однако и эти меры не успокоили иммигрантов, которые провели крупный митинг протеста в Сеуле и несколько голодных забастовок. Таким образом, остается нерешенной проблема координации политики в отношении зарубежных корейцев и политики привлечения иностранной рабочей силы.

[*] Сургутский университет, г. Сургут

[1] Столкер П. Работники без границ: влияние глобализации на международную миграцию. Реферат // Отечественные записки, 2004, № 4, с.72.

[2] Korea Focus on current topics. 2001, vol. 9, № 1, p. 36.

[3] Kim Daemo. Globalization and labor relations in Korea// Market Economy Research Institute Series 3, February 2003. - цит. по: Korea Focus…, 2003, vol. 11, № 5, p.100.

[4] Korea Focus on current topics, 1995, vol.3, № 6, p.97.

[5] Kim Heung-chong. 10 problems hindering transfomation of Korean economy//The Shin Dong-a monthly, August 1996.- цит. по: Korea Focus on current topics, 1996, vol.4, №.4, p.79).

[6] Yoo Kil-Sang./ Proposed employment licensimg system will benefit Korean firms // The Korea Economic Daily, September 8, 2000. –цит. по: Korea focus, 2000, vol.8, № 5, p. 41.

[7] Nam Sung-il. New policy for Korea’s foreign industrial trainees.// The Chosun Ilbo, May 4, 2000.- цит. по: Korea Focus, 2000, vol.8, № 3, p.143.

[8] Kim Won Nyon. Illegal immigrants on the rise.// The Munhwa Ilbo, October 15, 2001. // The Korea Focus…, vol.9, №6, p.22.

[9] Ibid.

[10] Kim Won Nyon. Illegal immigrants on the rise.// The Munhwa Ilbo, October 15, 2001. // The Korea Focus, 2001, vol. 9, № 6, p.21.

Yoo Kil-Sang./ Employment system for foreign workers needs to be improved// TheJoongAng Ilbo, April 18, 2002. – цит. по: Korea focus, 2002, vol.10, № 3, p. 28

[11] Lee Wonduck /Emploiment permit system will benefit small businesses// The JoongAng Ilbo, April 21, 2003. –цит. по: Korea Focus, 2003, vol.11, № 3, p.43

[12] Lee Wonduck /Emploiment permit system will benefit small businesses// The JoongAng Ilbo, April 21, 2003. –цит. по: Korea Focus, 2003, vol.11, № 3, p. 44-45.

[13] Lee Kuk Myung. /Emploiment permit system is not the answer//Korea Focus, 2003, vol.11, №3, p.47.

[14] Lee Jeanyoung / Korea’s policy for ethnic Koreans abroad //Quarterly Korea and World Politics. – цит. по: Korea Focus, 2003, vol.11, № 4, p.114-115.

Дата добавления: 2015-08-21