Проходження державної служби

Зарахування на державну службу здійснюють на конкурсній основі згідно з порядком, встановленим відповідним Положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Дані про вакансії посад державних службовців підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не пізніше ніж за місяць до проведення конкурсу. Інші процедури прийняття на службу можуть встановлювати закони України, але при цьому заборонено вимагати від кандидатів на державну службу відомості та документи, подання яких не передбачено законодавством України.

Просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, а також прийняття на роботу державного службовця, що припинив державну службу в зв'язку з відставкою, може здійснювати керівник відповідного державного органу без конкурсного відбору.

У практику державного будівництва України законодавчо введений інститут патронатної служби. Зміст його зводиться до того, що всупереч загальному правилу, коли не можуть бути обраними або прийнятими на посаду в державному органі та його апараті особи, що будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками, керівники вищих державних органів мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників, секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді. На такі посади можуть добиратися родичі, свояки, друзі тощо. Правом добирати собі на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно із Законом «Про державну службу» наділено Президента України, Голову Верховної Ради України, членів Кабінету Міністрів України — так зване «політичне» керівництво країни, а також глав місцевих державних адміністрацій.

Громадяни України, яких вперше зараховують на державну службу, складають присягу, про що робиться відповідний запис у трудовій книжці. Текст присяги наведено в ст. 17 Закону «Про державну службу».

При прийнятті на державну службу для особи, яка претендує на посаду державного службовця, може встановлюватися випробний термін до шести місяців, а зараховані на службу можуть проходити стажування терміном до двох місяців з метою набуття практичного досвіду та перевірки ділових якостей.

Державні службовці можуть бути відсторонені від виконання повноважень за посадою без рішення відповідних правоохоронних органів. Відсторонення може прийняти керівник відповідного державного органу, в якому працює службовець, якщо невиконання службових обов'язків зумовило людські жертви, завдало значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі або об'єднанню громадян. Тривалість відсторонення від виконання повноважень за посадою не повинна перевищувати часу службового розслідування — двох місяців. Якщо правомірність рішення про відсторонення від виконання повноважень за посадою не підтверджують результати службового розслідування, його скасовують. Відсторонення не може бути підставою для звільнення особи з державної служби, переведення на іншу посаду або в інших випадках, які б призвели до зміни правового статусу службовця.

Важливе місце під час проходження державної служби відводиться службовій кар'єрі. Державна служба як правовий інститут становить собою сукупність правових норм, які регулюють відносини, що складаються в процесі організації державної служби та виконання державними службовцями покладених на них завдань. Суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення державної служби, є різноплановими й великими за своїм обсягом. Одні з них складаються в процесі організації державної служби, інші — при практичному її здійсненні.

Процес організації державної служби пов'язаний із встановленням правового статусу конкретної посади, способів заміщення посад на державній службі та умов вступу до неї, а також з підготовкою, підбором і розстановкою кадрів державних службовців, зарахуванням їх на посади.

Законодавство передбачає порядок прийняття та проходження державної служби, вводить категорії посад службовців і ранги, які їм присвоюють, покладаючи їх у основу службової кар'єри.

Посади державних службовців класифікують із урахуванням організаційно-правового рівня органу, обсягу й характеру компетенції на конкретній посаді, ролі й місця посади в структурі державного органу. Законом «Про державну службу» встановлено сім категорій посад державних службовців, яким відповідають 15 рангів. Під час прийняття на державну службу службовцю присвоюють ранг у межах конкретної категорії посад відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Черговий ранг у межах відповідної категорії посад державному службовцю присвоюють через два роки. Черговий ранг у межах категорії посад може бути присвоєний достроково за виконання особливо відповідальних завдань. За сумлінну працю державному службовцю може бути присвоєно ранг за межами відповідної категорії посад. Присвоєний ранг зберігається за державним службовцем і у випадках, коли він перейшов на посаду нижчої категорії або залишив державну службу, а потім повернувся до неї. Народним депутатам України, які до обрання перебували на державній службі, час виконання обов'язків народного депутата зараховують до стажу державної служби. Позбавлення рангу допускається лише за вироком суду.

Для ефективної та стабільної роботи державної служби, підвищення професійного рівня працівників і підготовки їх на керівні посади важливе значення має формування кадрового резерву, який відповідно до ст. 28 Закону «Про державну службу» формують із спеціалістів місцевого й регіонального самоврядування, виробничої, соціально-культурної, наукової та інших сфер, випускників навчальних закладів відповідного профілю, через підвищення кваліфікації, стажування.

Невід'ємна частина кадрової роботи — навчання та підвищення кваліфікації державних службовців. Держава здійснює заходи щодо створення умов для навчання й підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (на факультетах) і шляхом самоосвіти.

Важливе значення для розв'язання проблем комплектування органів виконавчої влади всіх рівнів висококваліфікованими кадрами, спроможними забезпечити економічний і соціальний розвиток держави, має затверджена Указом Президента України «Програма кадрового забезпечення державної служби», яка передбачає створення єдиної централізованої державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. З цією метою формують мережу галузевих навчальних закладів з широкою міжгалузевою та регіональною кооперацією.

У структурі всіх органів виконавчої влади створюють підрозділи або призначають окремих посадових осіб, що займаються питаннями кадрового забезпечення, які здійснюють організаційно-методичне керівництво формуванням кадрового резерву, контроль за виконанням особистих річних планів підвищення кваліфікації фахівців, узагальнюють практику формування кадрового резерву й вносять до керівництва пропозиції щодо його поліпшення.

Відповідальність за стан кадрового забезпечення центральних і місцевих органів виконавчої влади покладено на їх керівників. Контроль за кадровим забезпеченням державної служби з метою проведення дієвих заходів щодо додержання вимог Закону «Про державну службу» та інших нормативних актів із зазначених питань центральними та місцевими органами виконавчої влади, а також розробку практичних рекомендацій, інформаційних та інструктивних матеріалів, спрямованих на подальше вдосконалення роботи з кадрами, здійснюють Головне управління державної служби, органи виконавчої влади у підпорядкованих їм структурах.

Результати підвищення кваліфікації є однією з підстав просування по службі.

Законом «Про державну службу» (розділ VI) передбачено підстави припинення державної служби. Крім загальних підстав, установлених законодавством України про працю, державна служба припиняється в разі порушення умов реалізації права на державну службу, недодержання вимог, пов'язаних із проходженням державної служби, досягнення державним службовцем граничного віку проходження служби, виявлення чи виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на державній службі, відмови від складання присяги або її порушення, неподання чи подання неправдивих відомостей щодо доходів службовця, відставки для службовців, що займають посади першої або другої категорії.

Законом України "Про державну службу" закріплено право на державну службу громадян України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
Законом визначено, що державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. Він має діяти в межах своїх повноважень.
Законами України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією" для державного службовця встановлені спеціальні обмеження щодо прийняття на державну службу та проходження державної служби. Відповідно до положень Закону України "Про державну службу" не можуть бути обраними, або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які мають судимість. Державний службовець не може брати участь у страйках. Статтею 2 Закону України "Про боротьбу з корупцією" державні службовці визначені суб'єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних з корупцією.
Статтею 13 Закону України "Про державну службу" передбачено, що особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої - сьомої категорій, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно. Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають присягу.
Встановлені обмеження, викликали необхідність застосування особливих форм приймання на посади державних службовців. Вони визначені Конституцією України, Законом України "Про державну службу", іншими законами, указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України.
Статтею 15 Закону України "Про державну службу" визначено, що прийняття на державну службу на посади третьої - сьомої категорій, передбачених статтею 25 цього Закону, здійснюється на конкурсній основі, крім випадків, коли інше встановлено законами України. Цей спосіб приймання на роботу є найбільш поширеним.
Проведення конкурсу регулюється Положенням про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.10.95 р. N 782.
Постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.94 р. N 423 "Про деякі питання застосування статей 4, 15 і 27 Закону України "Про державну службу" визначено, що просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, а також прийняття на роботу державного службовця, який припинив державну службу у зв'язку з відставкою, може здійснюватися за рішенням керівника відповідного державного органу без конкурсного відбору.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.95 року N 694 "Про внесення доповнень до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 року N 423" встановлено, що без конкурсного відбору або стажування можуть також прийматися:
а) державні службовці на посади:
- керівників, які згідно з законодавством обираються або затверджуються колегіальним органом;
- керівників, які призначаються міністрами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади за погодженням з керівниками місцевих органів виконавчої влади;
- спеціалістів при переміщенні їх в межах одного державного органу на рівнозначну або нижчу посаду з дотриманням вимог законодавства про працю;
б) державні службовці, які перебували на відповідних посадах у державних органах та виконавчих органах рад, у тому числі в тих, що ліквідуються, до новостворених органів виконавчої влади і місцевого самоврядування;
в) випускники Української Академії державного управління при Президентові України та її філіалів у державні органи, які направляли їх на навчання.
Відповідно до статті 19 Закону України "Про державну службу" постановою Кабінету Міністрів України від 01.12.94 р. N 804 затверджено Положення про порядок стажування у державних органах. Воно проводиться у відповідному державному органі з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня і ділових якостей працівників, які претендують на посаду державного службовця, терміном до двох місяців.
Стажування можуть проходити як особи, що вперше претендують на посаду державного службовця, так і державні службовці, які бажають зайняти більш високу посаду. Відбір кандидата на стажування проводиться з ініціативи органу, де має відбуватись стажування. При цьому необхідна письмова заява самого стажиста та згода відповідних керівників за місцями його стажування та основної роботи. Працівники, які досягли пенсійного віку, до стажування не залучаються.
Відповідно до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2001 р. N 199 Положення про формування кадрового резерву для державної служби, для заміщення посад державних службовців, а також для просування їх по службі створюється кадровий резерв. До кадрового резерву зараховуються професійно підготовлені працівники, які успішно справляються з виконанням службових обов'язків, виявляють ініціативу, володіють навичками роботи на комп'ютері, мають організаторські здібності, необхідні для виконання посадових обов'язків. Під час формування кадрового резерву забезпечується пропорційно збалансоване представництво кандидатур кожної статі з урахуванням складу працюючих у відповідних сферах управління. Зарахування працівника до кадрового резерву проводиться за його згодою. Про зарахування до кадрового резерву повідомляється керівництво за місцем роботи зарахованого працівника.
Відповідно до статті 18 Закону України "Про державну службу", при прийнятті на державну службу може встановлюватися додаткова умова-випробування терміном до шести місяців. Це рішення керівник може прийняти за наслідками конкурсу, стажування, просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву. Випробування застосовується з метою перевірки відповідності працівника роботі, яка йому доручається.

ТЕМА: СЛУЖБА в ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ.

1. Сутність місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування є специфічною сферою суспільно-політичного буття. Офіційними його визначеннями можна вважати ті, що містяться в правових актах. Наприклад, в ст.3 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України, зафіксовано: "Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення". Попри певну тавтологічність цього визначення, за його змістом можна зробити певні висновки.

Насамперед, місцеве самоврядування є "правом і спроможністю" (тобто компетенцією і водночас дієздатністю) відповідних органів. Наведене визначення містить своєрідний натяк на існування системи (підсистеми) органів, уповноважених діяти у сфері "місцевих справ". Органи місцевого самоврядування мають діяти "в межах закону". Інакше кажучи, їх діяльність обмежена актами законодавчої (державної) влади. Вказані органи повинні діяти "в інтересах місцевого населення". І хоча таке формулювання не дає уяви про зміст відповідних інтересів, воно непрямо вказує на їх адресата, на суб'єкт місцевого самоврядування.

Але найбільш суттєвим у визначенні місцевого самоврядування, яке містить Хартія, є те, що воно називає об'єкт самоврядування – "регулювання і управління суттєвою часткою державних справ". Очевидно, що загальність цього припису не є випадковою. В різних країнах існують відмінні моделі місцевого самоврядування, по-різному сприймається обсяг "місцевих справ".

З наведеного визначення також випливає, що місцеве самоврядування – це підзаконна нормотворча діяльність відповідних органів, спрямована на правове регулювання здійснюваного ними управління "місцевими справами". Водночас органи місцевого самоврядування врегульовують і управляють лише "часткою" державних справ. З цього можна зробити висновок щодо необхідності їх взаємодії з органами державної влади в царині регулювання і управління державними справами, адже вирішення завдань державного управління (а саме такими об'єктивно є більшість, або навіть усі задачі регулювання і управління державними справами) передбачає певну функціональну і організаційну сполученість відповідних засобів.

В цілому можна зробити висновок, що визначення місцевого самоврядування, яке містить Хартія, дозволяє загально окреслити об'єкт місцевого самоврядування, встановити його суб'єкт, визначити юридичні межі самоврядної діяльності. Однак за цим визначенням носієм "самоврядної влади" є, по суті, органи місцевого самоврядування. Фактично на другий план відходить населення адміністративно-територіальної одиниці (муніціпального утворення), яке нібито є сувереном щодо "муніціпальних справ", здійснюваних в межах цієї одиниці.

Ще одне офіційне визначення місцевого самоврядування, що безумовно, заслуговує на увагу, містить частина перша ст.140 Конституції України: " Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Це визначення відтворене в частині першій ст.2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з додатком за змістом про те, що територіальна громада може вирішувати питання місцевого значення не тільки самостійно, а й "під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування". Тим самим об'єктивно розширене коло засобів (форм) здійснення місцевого самоврядування, яке згідно з вказаною статтею Закону є гарантованим державою правом та реальною здатністю територіальної громади вчиняти відповідні дії.

За змістом конституційного визначення місцевого самоврядування, "відкоригованого" положеннями чинного законодавства, найважливішим є те, що суб'єктом відповідного права прямо названа територіальна громада, тобто населення адміністративно-територіальної одиниці, на рівні якої здійснюється місцеве самоврядування. Тобто, суб'єктом місцевого самоврядування, носієм його функцій визнається населення муніципального утворення. На цьому, зокрема, наголошено в частині першій ст.6 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", де територіальна громада визнана "первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень".

Вживане в Конституції України і в чинному законодавстві поняття територіальної громади – населення адміністративно-територіальної одиниці, на рівні якої здійснюється місцеве самоврядування – має у світовій практиці аналоги. Так, у Франції для відповідних цілей застосоване поняття територіального колектива. Однак в Конституції цієї держави територіальними (місцевими) колективами названі адміністративно-територіальні одиниці, в яких здійснюється місцеве самоврядування. Іноді на рівні юридичної теорії для позначення відповідного населення вживаються термін "місцеве співтовариство" або "місцева громада" (община). Але в конституційних текстах ці поняття звичайно позначають "самоврядні" адміністративно-територіальні одиниці, а не їх населення. Наприклад, в ст.136 Конституції Болгарії зафіксовано, що "община є основною адміністративно-територіальною одиницею, в якій здійснюється місцеве самоврядування". Конституція Литви суб'єктом права на місцеве самоврядування визнає адміністративно-територіальні одиниці, передбачені законом (ст.119).

Необхідно зазначити, що на загал і в юридичній теорії, і в державно-правовій практиці існує різнобій щодо термінології, віднесеної до місцевого самоврядування в частині визначення його суб'єкта. Скажімо, у Великобританії для відповідних цілей вживають термін "місцеві влади" (local authorities), в Іспанії (на рівні теорії) – "територіальне утворення" (entes territoriales), в Португалії (на рівні конституційного тексту) – "місцеві самоврядні одиниці" (autarquias locais) тощо.

Порівнюючи визначення місцевого самоврядування, сформульовані в Хартії і в Конституції України, треба вказати саме на розбіжність у визначенні суб'єкта місцевого самоврядування. У першому випадку — це органи місцевого самоврядування і відповідні посадові особи, в другому – населення "самоврядної" адміністративно-територіальної одиниці. Така розбіжність засвідчує наявність двох підходів до природи місцевого самоврядування, двох філософій оцінки відповідного явища. Ці підходи, у свою чергу, відбилися у змісті двох основних і по суті протилежних теорій місцевого самоврядування – державницької (державної) і природного права громади.

І по-сьогодні продовжується дискусія щодо природи місцевого самоврядування: чи воно є формою децентралізації публічної (державної) влади, певної самостійності місцевих органів, чи самоорганізацією населення. Іншими словами, місцеве самоврядування – це певна організаційна і функціональна самостійність місцевої влади чи це самоврядування людей, що мешкають на певні й території. Очевидно, що зміст положень Конституції України щодо місцевого самоврядування грунтується на ідеї самоврядування саме населення, тобто на теорії природного права громади. Прийняття в Україні засад цієї теорії, яка на наших теренах звичайно зветься громадівською, пояснюється насамперед намаганням відійти від засад так званого радянського будівництва, котре лише умовно співвідносилося з реальним місцевим самоврядуванням.

Як би там не було, поняття місцевого самоврядування може бути сформульоване на доктринальному рівні. Це не означає, що при цьому треба нехтувати конституційною нормою. Однак лише науковий синтез є єдино можливим способом загального визначення місцевого самоврядування. Сучасні вітчизняні автори, знаходячись значною мірою під своєрідним "тиском" авторитету чинної Конституції України, здебільшого не визначають місцеве самоврядування поза межами змісту її норм. Тому доцільно звернутися до відповідного історичного і зарубіжного досвіду.

Так, відомий автор О. Ященко ще на початку ХХ ст. зазначав, що самоврядування є формою здійснення державних функцій за допомогою тією чи іншою мірою незалежних від держави осіб та установ1. Інший - Ю. Панейко - писав, що "самоврядування є спертою на приписи закону здецентралізованою державною адміністрацією, виконуваною локальними органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в межах закону і загального правового порядку"2. В цьому ж ричищі висловлювався відомий дослідник Г.В.Барабашев, який вже за наших днів розглядав місцеве самоврядування як "державну владу особливого роду". Він називав міфом "застарілу теорію місцевого самоврядування", вважаючи такою теорію природного права громади3.

Сучасний російський автор О.І.Черкасов зазначає, що "не слід абсолютизувати і фетишизувати поняття "самоврядування" стосовно місцевого рівня,... протиставляти його державному управлінню"4. Тим самим, на думку наведених і багатьох інших авторів, природа місцевого самоврядування знаходить вияв не в існуванні якоїсь окремої, "недержавної" (муніціпальної, комунальної) влади, а у його бутті як явища, інтегрованого зі сферою державного управління.

Такий же підхід широко прийнятий в розвинутих країнах. Французький вчений Р. Драго розглядає місцеве самоврядування як один з типів місцевого управління, що існує разом з федералізмом і децентралізацією5. По суті, у нього йдеться виключно про організацію державної влади. Питання місцевого самоврядування розглядаються в контексті державного управління у виданих у Франції підручниках з адміністративного права6. Аналогічний підхід до місцевого самоврядування характеризує зміст британської літератури7. Зазначимо, що в англійській мові для відповідних цілей вживається виключно термін "місцеве управління".

Підводячи певні підсумки, треба наголосити на тому, що природа місцевого самоврядування випливає з природи більш широкого явища – державного владарювання. Різновидом державного владарювання є, зокрема, державне управління, здійснюване спеціально призначеними для цього органами. Місцеве самоврядування за своєю природою є децентралізованою формою державного управління.

Місцеве самоврядування можна визначати за функціональними і структурними ознаками. Функціонально місцеве самоврядування – це: 1) сукупність управлінських повноважень, здійснюваних безпосередньо населенням адміністративно-територіальної одиниці (муніципального утворення) або органами, які нерідко формально виокремлені з державного механізму; 2) діяльність вказаних населення і органів по управлінню місцевими справами. Структурно (організаційно) місцеве самоврядування – це: 1) організація державної влади на місцях, яка передбачає самостійне вирішення питань місцевого значення населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці безпосередньо або через звичайно обрані ним і нерідко формально виокремлені органи і посадові особи; 2) система органів, які здійснюють функції, віднесені до місцевого самоврядування, а також форми прямого волевиявлення громадян щодо здійснення цих функцій.

Місцеве самоврядування є комплексним за характером явищем, що породжує різні підходи до його дослідження. З наведених вище визначень місцевого самоврядування випливають його функціональні і структурно-організаційні характеристики. Однак явище місцевого самоврядування можна розглядати і в деяких інших аспектах, що дозволяють скласти більш повну уяву про його сутність.

Насамперед, місцеве самоврядування можна характеризувати як одну з основ конституційного ладу. По-друге, його треба сприймати як одне з політичних прав, як право громадянина, а саме – відповідне право громадянина, що мешкає у "самоврядній" адміністративно-територіальній одиниці. Нарешті, по-третє, згідно з деякими конституційними формулюваннями, місцеве самоврядування - це форма реалізації принципу народного суверенітету, або форма народовладдя. Розглянемо зазначені три аспекти сутності явища місцевого самоврядування докладніше.

Місцеве самоврядування складає одну із засад конституційного ладу. "Принцип місцевого самоврядування визнається в національному законодавстві і, у міру можливості, в конституції" – зазначено в ст. 2 Хартії. Сьогодні конституційне закріплення інститутів місцевого самоврядування є загальною практикою. Якщо так звані старі конституції з об'єктивних причин майже ігнорували відповідну сферу суспільних відносин, то вона стала об'єктом досить детальної регламентації у нових і новітніх конституціях. Але найбільшою мірою остання теза стосується основних законів, прийнятих у першій половині 90-х років минулого століття в так званих постсоціалістичних і пострадянських країнах. Переважна більшість з них містить досить великі за обсягом відповідні структурні частини. Як приклад можна навести конституції Росії (глава 8 "Місцеве самоврядування"), України (розділ ХІ "Місцеве самоврядування"), Угорщини (глава ІХ "Місцеве самоврядування"), Словаччини (частина четверта "Органи місцевого самоврядування") тощо.

Однак конституційне закріплення інститутів місцевого самоврядування не означає, що останнє є однією із засад конституційного ладу. Об'єктивно конституційний лад – це сукупність суспільних відносин, що регулюються нормами основного закону. Засади конституційного ладу – це найбільш важливі з таких відносин, врегульовані нормами, котрі звичайно містяться у засадовій же за змістом структурній частині основного закону. Такими, зокрема, є розділ І "Загальні засади" Конституції України та глава 1 "Основи конституційного ладу" Конституції Росії. Характерно, що в обох наведених прикладах положення відповідних структурних частин основних законів можуть бути змінені у порівняно (з положенням інших частин) ускладнений спосіб, тобто є "найжорсткішими".

У двох наведених прикладах засадові частини конституцій містять положення про місцеве самоврядування. В Конституції України це, по-перше, положення частини другої ст. 5, за яким "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування", і, по-друге, положення ст. 7, яке передбачає, що "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування". У більшості інших випадків місцеве самоврядування, не будучи віднесеним до засад конституційного ладу, залишається одним з найважливіших конституційних інститутів. В Конституції України цей інститут закріплений насамперед в розділі ХІ "Місцеве самоврядування".

Місцеве самоврядування можна розглядати як одне з прав громадянина, в тій чи іншій формі закріплене в конституціях і законах. Зв'язок між проблематикою місцевого самоврядування і конституційною регламентацією прав і свобод людини і громадянина зумовлює наявність у громадянина (індивіда) певних політичних прав. Такий висновок можна зробити за змістом ст. 38 Конституції України, у частині першій якої встановлено: "Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування". Саме ці права деякі теоретики-конституціоналісти визначають як безпосередньо політичні права, виходячи з їх прямої пов'язаності із владарюванням.

Наведена стаття Основного Закону потребує тлумачення, яке б дозволило уточнити її зміст. Тлумачення, зокрема, потребує припис, за яким "громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами". Подібні положення містять практично усі конституції, прийняті у першій половині 90-х років ХХ ст. Вони є текстуальним запозиченням зі ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, де йдеться про наявність у кожного громадянина права і можливості "брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників".

Вживаний в Конституції України термін "державні справи" треба трактувати так, щоб не пов'язувати його виключно з формалізованими законом органами державної влади та з їх діяльністю. Це поняття має також бути віднесене до владарювання у зв'язку із здійсненням місцевого самоврядування. Інакше кажучі, навіть формально розмежовуючи власне державну владу і місцеве самоврядування, "державні справи" у даному випадку треба асоціювати з діяльністю як органів державної влади, так і органів місцевого самоврядування.

Певний інтерес для цілей з'ясування зв'язку, що існує між проблематикою місцевого самоврядування і сферою конституційної регламентації прав і свобод людини і громадянина, викликає зміст другої частини ст. 38 Конституції України: "Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування". Знаменно, що на сьогодні прийнято Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Наведені конституційні права мають прямий зв'язок з явищем місцевого самоврядування, однак їх аж ніяк не можна визначити як індивідуальне право на місцеве самоврядування. Проте таке право, як право громадянина, зафіксоване в деяких конституціях. Так, в ст. 114 Конституції Македонії зазначено: "Право громадян на місцеве самоврядування гарантується". Подібне положення міститься в ст. 128 Конституції Хорватії: "Громадянам гарантується право на місцеве самоврядування". В Конституції України, як і у переважній більшості інших основних законів, право громадянина на місцеве самоврядування прямо не визнане. Проте вона передбачає, що "права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку" (ст. 145). За змістом цього положення можна говорити про судовий захист, здійснюваний за зверненням не тільки органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а й конкретних громадян. Тобто, про "індивідуальний" захист порушеного права на місцеве самоврядування.

Про право громадянина на участь у місцевому самоврядуванні, по суті, йдеться в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні". Зміст цього права розкритий у багатьох його статтях. Зокрема, в його ст. 3 (частина перша) зафіксовано: "Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад". Це положення має ключовий характер: за своїм смислом воно поєднує право на місцеве самоврядування як право громадянина на участь у місцевому самоврядуванні з правом на місцеве самоврядування, як колективним правом, котре характеризує статус територіальної громади. Тим самим можна говорити про існування двох аспектів теоретичної проблеми права на місцеве самоврядування, які пов'язані з індивідуальним і колективним началами при визначенні природи цього права.

Сучасна теорія і практика конституційного права визнає наявність колективних прав, які належать не окремому індивіду (громадянину), а певній спільноті. Такі права можуть бути реалізовані тільки колективно, хоча цьому завжди сприяє можливість здійснення індивідуальних прав. Колективне право на місцеве самоврядування фактично визнане цитованим вище положенням частини першої ст. 140 Конституції України. Суб'єктом відповідного колективного права в цьому випадку визнана територіальна громада. Подібні підходи до визнання суб'єкта колективного права на місцеве самоврядування застосовані в деяких інших конституціях. Так, в ст. 42 Конституції Угорщини встановлено: "Об'єднання виборців в общинах, містах, столиці та її районах, а також в округах мають право на місцеве самоврядування".

Місцеве самоврядування іноді розглядають і як одну з форм реалізації принципу народного суверенітету, форм народовладдя. При цьому вихідним є положення частини другої ст. 5 Конституції України, відповідно до якого "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування". Подібні положення можна знайти в конституціях Вірменії, Росії та деяких інших держав.

Положення про те, що народ здійснює владу, зокрема, через органи місцевого самоврядування, є в цілому правильним, адже місцеве самоврядування однаково організоване на усій території держави. До того ж у місцевих виборах може брати участь увесь народ (виборчий корпус). Однак це положення є досить спірним з огляду на теорію природного права громади. Зазначимо, що положення Конституції України щодо визначення місцевого самоврядування грунтується на певних засадах саме вказаної теорії, зокрема, на фактичному протиставленні державної влади і місцевого самоврядування, власне, народу як суверена щодо держави і територіальної громади, як своєрідного "суверена" в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

ТЕМА: ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ в УКРАЇНІ,

Дата добавления: 2015-08-21