На государственной гражданской службе в ФССП России

1. Общие положения

В последнее время вопросам противодействия коррупции в нашей стране уделяется пристальное внимание. Политика в этой сфере приобретает черты системности и стремится охватить все наиболее значимые сферы общественных отношений.

Во многом поэтому сегодня приоритетным направлением является предупреждение коррупции, предполагающее в том числе проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, а также предъявление повышенных требований к государственным служащим.

За последний год значительное развитие получило и специальное антикоррупционное законодательство как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Среди основополагающих законодательных актов можно назвать Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <1>; от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6229.

<2> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 <1> утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

В свою очередь, Приказом ФССП России от 22 января 2010 г. N 23 <1> утверждено Положение о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Федеральной службе судебных приставов.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2010. 10 марта.

На подзаконном уровне особое значение имеет Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.

Следует отметить, что к числу основных направлений реализации указанной Национальной стратегии относится повышение эффективности исполнения судебных решений, что оказывается решительно невозможным без создания ясного и непротиворечивого правового регулирования прохождения государственной гражданской службы судебными приставами. Немаловажная роль в этом процессе должна принадлежать мерам профилактики коррупционных проявлений в ФССП России.

2. Предотвращение конфликта интересов

Противодействие коррупции (преимущественно в тех случаях, когда речь идет о ее пограничных с правонарушениями проявлениях) требует широкого использования превентивных мер. Реализацию таких мер необходимо связывать с институтом разрешения конфликта интересов. Конфликт интересов на государственной службе определен как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью указанных служащих и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда последним.

Проявления конфликта интересов могут быть самыми разными, в зависимости от реализуемых полномочий, возникающих правоотношений, межличностных связей служащего. Можно отметить следующий типичный случай: в проводимом конкурсе на получение льгот (налоговых, финансовых) или государственного заказа участвует хозяйствующий субъект, руководителем которого является родственник служащего или лицо, перед которым служащий имеет имущественное обязательство (например, является его должником).

Отправным для раскрытия содержания понятия "конфликт интересов на государственной службе" является понятие "личная заинтересованность", которое не является новым и содержится в федеральном законодательстве.

В ч. 3 ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" отмечается возможность получения соответствующим служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной или натуральной форме, а также доходов в виде материальной выгоды.

Необходимо учитывать сложную правовую природу неосновательного обогащения, которая выражается в невозможности распространения действия обязательств на правоотношения, возникающие из коррупционных деяний <1>. В связи с этим законодатель исключил проблемы толкования неосновательного обогащения, акцентировав внимание на понятном для правоприменителя содержании незаконных доходов, которые могут быть получены в результате конфликта интересов. Доходы могут быть в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

--------------------------------

<1> Для того чтобы определить действия таких обязательств, необходимо законодательно отнести материальные блага, полученные в результате коррупционной деятельности, к категории неосновательно приобретенных. Последствия этого подхода образуют правовые основания для судебного истребования и принудительного изъятия таких благ в гражданско-процессуальном или арбитражном порядке (см. подробнее: Горелик А.И. Некоторые аспекты реализации положений гражданского законодательства в сфере противодействия коррупции // Безопасность бизнеса. 2008. N 2. С. 33).

Ключевое значение имеет определение лиц, подпадающих под сферу личной заинтересованности государственного служащего. К числу таких лиц следует относить членов семьи служащего (причем не только родителей, супругов, детей, братьев, сестер государственного служащего, но и братьев, сестер, родителей и детей их супругов), а также граждан и организации, с которыми служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Конфликт интересов способен породить коррупционные проявления, имеющие характер гражданско-правового деликта, административного правонарушения или дисциплинарного проступка. Предотвращению возможности появления конфликта интересов призваны способствовать комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссии). Создание и порядок деятельности комиссий, как выше уже говорилось, предусмотрены Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов".

Приказом ФССП России от 24 июля 2007 г. N 348 "Об образовании Комиссии Федеральной службы судебных приставов по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов" утвержден Порядок работы соответствующей ведомственной комиссии.

Поставленные перед комиссиями задачи связаны с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют коррупционному поведению государственных служащих.

Основанием для проведения заседания комиссии является:

- полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных ст. 18 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

- информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Информация, свидетельствующая о конфликте интересов, представляется в комиссию в письменном виде и содержит: фамилию, имя, отчество гражданского служащего и замещаемую им должность; описание нарушения требований к служебному поведению или признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов; данные об источнике информации.

Следует иметь в виду, что комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. Проверка информации и материалов, поступивших в комиссию, осуществляется в месячный срок со дня принятия решения о ее проведении. Срок проверки может быть продлен до двух месяцев по решению председателя комиссии. В случае если в комиссию поступила информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, председатель комиссии немедленно информирует об этом представителя нанимателя в целях принятия им мер по предотвращению конфликта интересов.

По письменному запросу председателя комиссии (в ФССП России им является заместитель директора ФС - заместитель главного судебного пристава РФ) представитель нанимателя или руководитель специально уполномоченного им подразделения ФССП представляет дополнительные сведения, необходимые для работы комиссии, а также запрашивает в установленном порядке для представления в комиссию сведения от других государственных органов, органов местного самоуправления и организаций.

При возможном возникновении конфликта интересов у членов комиссии в связи с рассмотрением вопросов, включенных в повестку дня заседания комиссии, они обязаны до начала заседания заявить об этом. В подобном случае соответствующий член комиссии не принимает участия в рассмотрении указанных вопросов.

Заседание комиссии проводится в присутствии гражданского служащего. На заседании комиссии может присутствовать уполномоченный гражданским служащим представитель. Заседание комиссии переносится, если гражданский служащий не может участвовать в заседании по уважительной причине. На заседание комиссии могут приглашаться должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, а также представители заинтересованных организаций.

На заседании комиссии заслушиваются пояснения гражданского служащего, рассматриваются материалы, относящиеся к вопросам, включенным в повестку дня заседания. Комиссия вправе пригласить на свое заседание иных лиц и заслушать их устные или рассмотреть письменные пояснения. Члены комиссии и лица, участвовавшие в ее заседании, не вправе разглашать сведения, ставшие им известными в ходе работы комиссии.

По итогам рассмотрения информации, ставшей предметом заседания, комиссия может принять одно из следующих решений:

- установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков нарушения гражданским служащим требований к служебному поведению;

- установить, что гражданский служащий нарушил требования к служебному поведению. В этом случае представителю нанимателя рекомендуется указать гражданскому служащему на недопустимость нарушения требований к служебному поведению, а также провести в государственном органе мероприятия по разъяснению гражданским служащим необходимости соблюдения требований к служебному поведению.

Кроме того, по итогам рассмотрения информации комиссия может принять одно из следующих решений:

- установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

- установить факт наличия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование этого конфликта интересов. В случае установления комиссией факта совершения гражданским служащим действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, председатель комиссии обязан передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные органы.

Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании комиссии является решающим. Решение комиссии может быть обжаловано гражданским служащим в 10-дневный срок со дня вручения ему копии решения комиссии в порядке, предусмотренном законодательством РФ.

Государственный служащий может принять самостоятельные меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. В данном случае оценку вероятности возникновения коррупционных рисков в своей профессиональной деятельности должны осуществлять сами служащие. При этом для практических целей реализации самостоятельного порядка разрешения конфликта интересов нелишними будут рекомендации по использованию возможностей обращения государственных служащих в комиссии для целей предварительной оценки их возможных действий (бездействия), которые исключат риски возникновения конфликта интересов.

Первоначально государственный служащий обязан уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов, а равно о возможности его возникновения, как только ему (служащему) станет об этом известно. К процедуре уведомления не предъявлены специальные требования, за исключением того, что само уведомление должно иметь письменную форму. Следует отметить, что письменное уведомление по своему виду может быть как предварительное (с изложением свидетельств о возможности возникновения конфликта интересов), так и последующее (по факту возникшего конфликта интересов).

На практике не исключена ситуация, когда вручить уведомление начальнику будет проблематично (в условиях командировки, отпуска, болезни и т.д.). Будет ли начальник считаться надлежащим образом уведомленным, если уведомление будет отправлено по почте (телеграфной, электронной и т.д.) или курьерским методом? Ответ однозначен. Правовые последствия, предусмотренные законодательством, регулирующим порядок разрешения конфликта интересов, могут наступить только в случае, если уведомление будет получено, а не просто направлено.

Обязательство начальника принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, который возник у подчиненного государственного служащего, возникает только тогда, когда ему станет известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Указанное обязательство может возникнуть в связи с уведомлением о возникшем (или возможном, назревающем) конфликте интересов. Такое уведомление может быть получено не только от государственного служащего, выступающего стороной конфликта интересов. Источником информации могут быть заявления, сообщения, жалобы, поступившие от граждан и юридических лиц, сведения из СМИ.

В зависимости от разных обстоятельств со стороны руководителей государственного служащего могут быть реализованы разные меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

3. Предупреждение государственного служащего

о недопустимости осуществления действий, которые могут

способствовать возникновению или

развитию конфликта интересов

Практичной мерой может выступать предупреждение служащего о недопустимости осуществления с его стороны тех или иных действий, которые могут способствовать возникновению или развитию конфликта интересов. Такие действия могут быть выражены в форме беседы, получения письменного объяснения или разъяснения правовых последствий неурегулирования конфликта интересов для служащего. Действенным будет и установление прямого запрета в отношении совершения служащим определенных действий (бездействия).

Российское законодательство предоставляет возможность осуществлять представителю нанимателя и более решительные действия, вызванные возникновением у государственного служащего личной заинтересованности, приводящей или приведшей к конфликту интересов.

В соответствии с ч. 4 ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" непосредственный руководитель гражданского служащего, которому стало известно о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности.

Для целей безошибочного применения данной меры следует обращать внимание на дополнительные условия, определяющие отстранение государственного служащего от занимаемой должности. Такие условия могут состоять в изменении должностного или служебного положения служащего вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Соблюдение требований, касающихся фактического свидетельства об отказе государственного служащего от выгоды, следует рассматривать в практической плоскости (например, посредством заявления государственного служащего, которым уведомляется отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов).

Предотвращение конфликта интересов может быть выражено путем отвода и самоотвода государственного служащего от исполнения своих должностных обязанностей.

Порядок специального отвода или самоотвода применительно к разрешению конфликта интересов в действующем законодательстве не определен, за исключением ст. 63 Закона об исполнительном производстве, устанавливающей процедуру отвода (самоотвода) судебного пристава-исполнителя.

4. Служебная проверка

В качестве общих правовых механизмов отвода или самоотвода государственного служащего в целях предотвращения или урегулирования конфликта интересов могут выступать положения ст. 59 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", определяющей порядок проведения служебной проверки. В соответствии с ч. 1 ст. 59 указанного Закона служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. В данном случае решение представителя нанимателя следует рассматривать в качестве отвода, а письменное заявление служащего - в качестве самоотвода.

Важно, чтобы служебная проверка была полной, объективной и всесторонней в отношении обстоятельств ее назначения. Возникновение конфликта интересов может быть установлено проверяющими путем сбора и последующей оценки следующей информации:

- факта совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;

- вины гражданского служащего;

- причин и условий, способствовавших совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;

- характера и размера вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

- обстоятельств, послуживших основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.

Такая информация может быть получена от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, организаций, должностных лиц или граждан.

По аналогии с требованиями, которые предъявляются к информации, поступающей на рассмотрение комиссии по урегулированию конфликта интересов, информация, сбор которой осуществляется в ходе служебной проверки, должна быть оформлена в письменном виде и содержать описание нарушения служащим требований к служебному поведению или признаков личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и данные об источнике информации.

Должностное лицо, назначившее служебную проверку, обязано контролировать своевременность и правильность ее проведения. Проведение служебной проверки поручается, как правило, подразделению по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителей профсоюза.

Императивным требованием следует считать запрет на участие в проверке служащих, прямо или косвенно заинтересованных в ее результатах. Это могут быть товарищи, напарники лица, у которых не сложились отношения со служащим, в отношении которого проводится проверка. В этих случаях такие лица обязаны обратиться к лицу, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении их от участия в ней. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы.

Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.

5. Исключение необоснованного вмешательства

в деятельность государственных служащих в целях

склонения их к совершению коррупционных правонарушений

Обязанность государственного служащего уведомлять представителя нанимателя (работодателя), а также органы прокуратуры и другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, по существу, представляет собой новый правовой институт, предусмотренный ст. 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Содержание обязанности государственного служащего уведомлять о фактах склонения к коррупции нацелено как на предупреждение, так и на пресечение инициированных извне коррупционных устремлений. В данном случае заложенный в норме фактор предупреждения имеет первостепенное отношение к служащим, которым вменяется в обязанность сообщать обо всех случаях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Таким образом обеспечивается механизм внутреннего самоконтроля служащих, которые предупреждены в рамках требований закона о том, что любые случаи склонения должны обязательно получить огласку и соответствующую форму реагирования. Данным обстоятельством во многом обеспечивается и фактор пресечения случаев склонения служащих к совершению коррупционных правонарушений, выражающийся в том, что инициаторы подкупа всегда будут сомневаться, образно говоря, в "преступной искренности" подкупаемых. Это способ раскола или предупреждения сговора, который выступает основным свойством коррупционных правонарушений, определяющим их высокую "засекреченность".

Следует иметь в виду, что отказ государственных служащих от инициированных в отношении их коррупционных правонарушений может вызвать угрозы их жизни, здоровью или имуществу, шантаж или насилие. Именно поэтому законодатель вводит обязанность служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры и другие государственные органы (прежде всего органы внутренних дел) обо всех случаях склонения к совершению коррупционных правонарушений для принятия своевременных мер реагирования.

Действия представителя нанимателя (работодателя) при получении такого уведомления могут заключаться в обращении в правоохранительные органы в самостоятельном порядке или совместно со служащим.

Порядок такого уведомления следует связывать прежде всего с полномочиями должностных лиц правоохранительных органов и их обязанностью принять и проверить сообщение о готовящемся преступлении в пределах своей компетенции. Такие полномочия дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа предусмотрены ст. 144 УПК РФ. Для целей пресечения и наказания виновных в склонении к совершению коррупционных правонарушений значение имеет норма ч. 4 ст. 33 УК РФ, в которой определяется такой вид соучастника преступления, как подстрекатель (лицо, склонившее другое лицо к совершению преступления путем подкупа, угрозы или другим способом).

Склонение не обязательно должно быть многократным действием - оно может выражаться в однократном предложении.

Невыполнение государственным служащим должностной (служебной) обязанности, каковой выступает обязанность уведомления о склонении к коррупции, является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с российским законодательством. Данное требование следует рассматривать в сочетании с определяемыми федеральным законодательством о государственной гражданской службе основными обязанностями соответствующих служащих.

В соответствии с положениями ст. 15 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" обязанности государственных гражданских служащих в контексте рассматриваемой меры предупреждения коррупции включают:

- исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;

- соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению, ненарушение запретов, которые установлены названным и другими федеральными законами.

Обеспечение защиты государственных служащих от неправомерных посягательств в связи с исполнением обязанности, а также в связи с уведомлением компетентных органов о фактах совершения другими служащими коррупционных правонарушений или непредставления сведений имеет особую актуальность. Данная мера не просто направлена на укрепление правового иммунитета государственных служащих, исполняющих определенные обязанности, но специально подчеркивает гарантированность предоставления процессуальных и иных способов защиты их прав и законных интересов.

Государственную защиту указанных служащих в связи с сообщением о фактах коррупционных преступлений надлежит обеспечивать в соответствии с положениями ч. 3 ст. 11 УПК РФ, определяющими основания к принятию мер безопасности в уголовном судопроизводстве.

Учитывая, что коррупционные правонарушения - это не только преступления, меры обеспечения безопасности государственных служащих - свидетелей иных коррупционных правонарушений необходимо определять в соответствии с положениями Федерального закона от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" <1>. Судебные приставы (судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов, и судебные приставы-исполнители) на основании ст. 2 указанного Закона отнесены к лицам, в отношении которых осуществляется государственная защита.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1455 (с послед. изм.).

Важное значение имеют процедурные аспекты, связанные с определением порядка уведомления о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений, перечня сведений, содержащихся в уведомлениях, организацией проверки таких сведений и регистрацией уведомлений. Определение названного порядка отнесено к компетенции представителя нанимателя (работодателя).

В настоящее время порядок такого уведомления содержится в Положении о порядке уведомления федеральным государственным гражданским служащим Федеральной службы судебных приставов о фактах обращения к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, регистрации такого уведомления и организации проверки содержащихся в уведомлении сведений, утвержденном Приказом ФССП России от 6 сентября 2010 г. N 410 <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2010. 22 окт. N 240.

В соответствии с настоящим Положением уведомление служащим подается лично в произвольной письменной форме или по образцу, прилагаемому к Положению, не позднее рабочего дня, следующего за днем обращения к служащему в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

К уведомлению прилагаются все имеющиеся материалы, которые подтверждают обстоятельства обращения.

Уведомление гражданского служащего подлежит регистрации в специальном журнале, а самому служащему выдается под роспись талон-уведомление с указанием данных о лице, принявшем уведомление, даты и времени его регистрации.

Дата добавления: 2015-08-21