Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова

1. Отказ в рассмотрении жалобы гражданина В.В. Кара-Мурзы представляется абсолютно необоснованным и произвольным.

[…]

2. Попытка обоснования Конституционным Судом лишения пассивного избирательного права – в данном случае лишения граждан Российской Федерации, имеющих иное (двойное) гражданство, права избираться в представительные органы власти не только не соответствует, по нашему мнению, духу конституционных принципов, основам конституционного строя, понятию демократического правового государства, но и прямо противоречит конституционному регулированию данного права.

[…]

4. Вопреки утверждениям Конституционного Суда ни Конституция, ни законодательство Российской Федерации о гражданстве не содержат никакого намека на отрицательную оценку факта наличия у российских граждан гражданства иностранного государства (двойного гражданства), никаких указаний на упречный гражданский статус таких лиц, и правила добросовестного толкования не позволяют вывести из этих положений возможность какого-либо ущемления их политических или любых других прав.

[…]

5. Вообще обычному, даже не юридическому, сознанию трудно представить, что граждан одной страны можно разделить на полноправных и второстепенных, что их можно лишить политических прав по причинам, которые даже самим государством не признаются как значимые, обязательные и тем более упречные.

Выделение оспариваемой заявителем нормой закона особой категории граждан, лишенных права быть избранными в представительные органы, является очевидным, явным и бесспорным нарушением одного из основных принципов права – равенства и запрета дискриминации.

[…]

6. Самым поразительным и неожиданным с правовой точки зрения явилось то, что Конституционный Суд при полном отсутствии каких-либо намеков на это в Конституции Российской Федерации и законодательстве о гражданстве выдвинул и обосновал упрек к рассматриваемой категории граждан в оправдание лишения их пассивного избирательного права. Конституционный Суд презюмирует, что наличие гражданства другого государства снижает для такого лица «ценность связи со своим Отечеством» и эти «параллельные политико-правовые связи (так было в первоначальном проекте) сами по себе делают его якобы «подчиненным» чужой воле иностранного государства и заложником мифического императивного мандата, исполняющим чужеродные наказы.

Уважаемые юристы могут оценить также в современном контексте такие мотивы, как «самостоятельность законодательного (представительного) органа власти в системе разделения властей» и «независимость его членов от чьих бы то ни было указаний», однако никто еще не отменял ни доктрину субъективной вины, ни презумпцию невиновности или добропорядочности каждого человека и гражданина. Конституционный Суд, однако, прямо говорит об обратном – об объективном снижении политико-правовой связи гражданина с отечеством, то есть объективной упречности его гражданского статуса, или об объективном вменении.

Таким образом, по мнению Конституционного Суда, наличие у российского гражданина иного гражданства само по себе предполагает его неблагонадежность, нелояльность, презюмирует пренебрежение им своим отечеством и интересом своего народа, «объективно» делает его агентом иностранного влияния, представляющим угрозу суверенитету государства и даже конституционному строю, что должно оправдывать его гражданскую неполноценность, упречность правового статуса и ущербность политических прав в собственной стране. Было даже высказано сожаление, что законодательство, допускающее наличие другого гражданства (а значит, и норма Конституции Российской Федерации), слишком либерально (!) и не должно иметь место.

Воспоминания о подобных политико-правовых взглядах еще достаточно свежи, и нетрудно представить их источники и временные рамки. Однако даже в советские времена неприятие двойного гражданства было связано не столько с мотивом реализации прав и обязанностей, сколько со стремлением оградить советских граждан от зарубежного влияния и зарубежных связей.

[…]

7. …

[…]

Это сильно напоминает советскую позитивистскую концепцию политических прав, согласно которой политические права предоставлялись (даровались) гражданам исключительно «в интересах трудящихся», «в соответствии с интересами народа», «в целях укрепления и развития социалистического строя». Таким образом, наличие и объем субъективного права обусловливался публичными целями и выполнением обязанностей перед государством и обществом.

Оценивая этот период, известный российский юрист С.С. Алексеев пишет: «Трактовка юридических вопросов преимущественно через категорию юридических обязанностей и ответственности явилась одним из выражений юридического этатизма, в соответствии с которым во всех иных плоскостях юридические вопросы рассматривались сквозь призму категорий государства, интерпретируемых с державно-имперскими акцентами «государственной воли», «государственных интересов», «государственного суверенитета», «целостности государства»».

Совсем не хочется возвращаться к подобной аргументации.

Вопросы и комментарии к решению

1. Как Конституционный Суд РФ в приведённом решении интерпретирует понятие гражданство? Между тем, в статье 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» указывается, что «гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей». Каковы отличия интерпретации Суда от легального понятия, сформулированного в ст. 3? Какое понимание категории «гражданство» представляется вам более правильным с доктринальной точки зрения?

2. Какова взаимосвязь гражданства и конкретных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина? Почему т.н. публично-политические права находятся в особо близкой связи с гражданством, вытекают из него, и почему, согласно решению Конституционного Суда РФ, отдельными правами данной группы, в частности пассивным избирательным правом, не могут пользоваться иностранцы, бипатриды, апатриды? Сравните позицию Суда и особое мнение Судьи А.Л. Кононова. Чья аргументация кажется Вам более точной и почему?

2-я часть

Наряду с тремя традиционно выделяемыми типами правовой связи человека и гражданина некоторые государства могут предусмотреть и другие категории, каковой явилась, например, категория «негражданства» в Прибалтийских государствах, вызвавшая множество сомнений и нареканий. Отдельные авторы пытались оценить ситуацию с учетом природы, предназначения и логических оснований института гражданства. Так, А.А. Белкин отмечал:

«Гражданство действительно разделяет всемирное население на группы, которые служат конституированию определенных государств... [В] плане логических оснований института гражданства главное заключается в том, что посредством этого института осуществляется движение от предсубстрата к юридическому субстрату государства, происходит придание государству как субъекту права юридически значимых очертаний не только в направлении его суверенных полномочий и его территории, но и тех физических лиц, которые «составляют» государство в качестве корпоративного субъекта, отвечающего идеологии народовластия...

«Политичность» гражданства в смысле наделенности политическими правами исторически составляла как бы основной признак этого института, хотя вообще-то статус гражданина или иностранца (или апатрида) влияет на обладание и другими, «неполитическими», правами. Известны в современном мире и иные примеры: когда «не граждане» все же участвуют в политической жизни, например в муниципальных выборах. Поэтому стержнем гражданства даже в историческом плане следует все же считать не собственно политические права, а концептуальное определение физического лица как соучастника осуществления политической власти, т. е. сам принцип, из которого уже следует признание за субъектами соответствующих прав или, наоборот, отстранение от обладания этими правами...

Нам кажется, что с институтом гражданства как его морально-политическое дополнение увязываются не гражданственность или верность, а консолидированность общества, способная сплачивать людей определенной страны даже при их весьма различных морально-политических установках. Однако консолидированность не есть некое перманентное качество. Она проявляется в отдельные исторические моменты, когда действительно решается вопрос о судьбе государства как целого...

Если вернуться к странам Балтии, в отношении которых вопросы гражданства обсуждаются особенно остро, то мы должны признать, что для той части их населения, которая подпадает под категорию «титульной нации» и которая консолидировалась именно на стремлении к государственной независимости бывших Прибалтийских республик, вопрос гражданства есть именно вопрос приверженности такой консолидации, а не формального проживания на соответствующей территории. Учитывая же как прежнюю дооктябрьскую, так и советскую историю, от «титульных наций» стран Балтии весьма легко ожидать подозрений в стремлении России вновь «ассоциировать» эти новые суверенные образования. Их существование еще слишком молодо, чтобы рисковать допущением к институтам политического процесса значительных масс русскоязычного населения, едва ли разделяющего идеи национального самоопределения в той форме, в какой их исповедуют эстонцы, латыши или литовцы. В одном из документов Государственной Думы Российской Федерации говорится, например: «Произвольное лишение гражданства более трети жителей Латвии, ограничение их политических, экономических, социальных и культурных прав является еще одним свидетельством продолжения политики вытеснения из Латвии жителей — представителей "нежелательных" национальностей» [1]. Однако посмеем усомниться в том, что на первом плане здесь располагается «этническая» линия сама по себе. Для стран Балтии пока что жизненно необходима консолидация гражданства на основе определенной национальной идеи. Свершение такой консолидации, достижение ею известной гарантированности переменят и государственную политику в отношении вопросов национального гражданства...» [2].

Влияние политически и исторически обусловленных соображений на решение вопросов, связанных с определением совокупности граждан, подчеркивается и в правоприменительной практике самих государств, установивших статус «неграждан». Так, в одном из своих решений Конституционный суд Латвийской Республики указал:

«Принятие в Латвии Закона о негражданах обусловила историческая и политическая ситуация после развала СССР.

Республики бывшего СССР избрали разные порядок определения совокупности граждан. Совокупность граждан определялась, исходя как из территориальной принадлежности, так и из постоянного пребывания на соответствующей территории до момента обретения независимости. В некоторых республиках бывшего СССР прописка по месту жительства была достаточным основанием для автоматического приобретения гражданства нового государства. В других в качестве главного критерия для определения гражданства было выдвинуто известное количество постоянно прожитых лет… В сравнении с другими бывшими советскими республиками в Латвии и Эстонии основные принципы определения совокупности граждан отличались.

Обретение независимости после периода оккупации Латвии дало законодателю возможность определить совокупность граждан Латвии. Преемственность Латвии как субъекта международного права создала правовую основу для того, чтобы определенной группе лиц не был автоматически присвоен статус гражданина...

Принимая во внимание преемственность Латвии как субъекта международного права, имелась основа для восстановления той совокупности граждан Латвии, какая была определена законом от 1919 г. «О подданстве». Таким образом, Латвия не предоставила гражданство лицам, которые ими являлись до оккупации Латвии, а восстановила права этих лиц de facto…

Поэтому необоснованным является мнение, что у Латвии имелась обязанность автоматически гарантировать гражданство тем индивидам и их потомкам, которые никогда не являлись гражданами Латвии и в Латвию прибыли в период оккупации. В то же время данным лицам была дана возможность приобрести гражданство Латвии в порядке натурализации...

...[И]мелась необходимость определить особый правовой статус для тех лиц, которые въехали на территорию Латвии в период оккупации и после развала СССР утратили гражданство СССР, без приобретения какого-либо иного гражданства.

Присвоение статуса негражданина определенной группе лиц явилось результатом сложного политического компромисса. В то же время, принимая Закон о негражданах, Латвии надлежало соблюдать также международные стандарты по правам человека, запрещающие увеличивать число лиц без подданства в случаях преемственности государств.

С принятием Закона о негражданах возникла новая, ранее неизвестная международному праву категория лиц – неграждане Латвии. Неграждане Латвии не подлежат приравниванию ни к одному из установленных международно-правовыми актами статусов физического лица, потому что установленный для неграждан объем прав не соответствует полностью ни одному из этих статусов. Неграждане Латвии не могут считаться ни гражданами, ни иностранцами, ни также лицами без подданства, а лицами с «особым правовым статусом»...

Следует подчеркнуть, что, начиная с 1998 г., когда были отменены установленные для неграждан ограничения на натурализацию, они имеют право в любой момент натурализоваться, приобрести гражданство Латвии и пользоваться правами гражданина Латвии. В связи с чем Латвия создала предпосылки, чтобы лицо, которому по Закону o негражданах присвоен статус негражданина, мог бы приобрести гражданство Латвии. Тем не менее, это является свободным выбором каждого лица – использовать или нет данное право.

Статус негражданина не является и не может считаться прообразом гражданства Латвии. Тем не менее, установленные для неграждан права и международные обязательства, которые Латвия взяла в отношении данных лиц, свидетельствуют, что правовая связь неграждан с Латвией признана в известной мере, на основании чего возникли взаимные права и обязанности. Это вытекает из ст. 98 Конституции, которая, среди прочего, определяет, что каждый, имеющий паспорт Латвии, имеет право на защиту государства и право на свободное возвращение в Латвию» [3].

Таким образом официальная позиция заключается в том, что неграждане Латвии имеют особый статус, отличающийся от статуса апатрида, в том числе у них есть паспорт негражданина и признанная возможность не терять связи с государством даже в случае выезда за его пределы.

Тем не менее, существуют и серьезные отличия неграждан от граждан, поскольку только граждане Латвийской Республики могут занимать определенные государственные и общественные должности, а также реализовать в полном объеме отдельные экономические и социальные права[4]. Одним из ограничений, установленных в отношении неграждан, было правило, в соответствии с которым трудовой стаж, накопленный за пределами Латвии до 31 декабря 1990 года, не включался в расчет при определении размера пенсии негражданам. Именно данное ограничение послужило предметом рассмотрения Европейским Судом по правам человека в следующем деле.

Дело Андреева против Латвии [5]

Европейский Суд по правам человека

Постановление от 18 февраля 2009 года по жалобе № 55707/00

Дата добавления: 2015-08-09