Европейские стандарты прокуратуры.

Европейская конвенция прав и основных свобод человека: европейские стандарты в российской правовой системе

1950 г Значение Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод человека (ЕКПЧ) заключается в том, что она закрепила общечеловеческие стандарты прав и свобод человека. В документе содержится лишь часть прав и свобод человека, однако, европейская система непрерывно эволюционирует. Права и свободы, закрепленные в Конвенции, наполняются новым содержанием, конкретизируются в результате решений Европейского Суда по правам человека, имеющих силу прецедента.

28 февраля 1996 г., после своего вступления в Совет Европы Россия приняла на себя обязательства по приведению своего национального законодательства и правоприменительной практики в соответствие с европейскими стандартами. Необходимо было ратифицировать ЕКПЧ и Протоколы к ней N1, 2, 4, 6, 7, 10 и 11, а также ряд других Европейских конвенций; принять закон об Уполномоченном по правам человека; внести изменения в законы о национальных меньшинствах, о свободе вероисповедания, улучшить условия содержания заключенных в тюрьмах и перевести пенитенциарные учреждения в компетенцию Министерства юстиции. Россия, ратифицировав Протокол N 6, приняла обязательство отменить смертную казнь и признать обязательную юрисдикцию Европейского Суда.

Европейская Конвенция закрепляет обязанность государств обеспечивать права и свободы, изложенные в Конвенции, "каждому человеку, находящемуся под их юрисдикцией" (ст. 1). Заявитель не обязательно должен быть гражданином государства-нарушителя или гражданином государства-члена Совета Европы, либо находиться на территории государства-нарушителя. Нет необходимости устанавливать между человеком и государством-участником такую юридическую связь, как "гражданство ", "местожительство" или "местопребывание". Конвенция защищает не только права граждан, но и иностранцев, лиц без гражданства. Следует отметить, что не имеет значения, находится ли лицо, права которого нарушены государством, на его территории законно или нет. Заявитель не обязательно должен находиться на территории государства-нарушителя, он может быть в пределах третьего государства, и даже находиться на борту воздушного или морского судна под флагом (под юрисдикцией) государства-участника Конвенции. Достаточно того, что государство может осуществлять в отношении данного лица определенные властные полномочия.

Международные стандарты прав и свобод человека это тот нормативный минимум, на который должны ориентироваться государства при признании и обеспечении провозглашаемых прав. Функции международных стандартов:

1. Перечень прав и свобод человека.

2. Содержание прав и свобод человека.

3. Допустимые ограничения прав и свобод.

4. Механизм защиты прав и свобод (внутренний и международный).

Сравнительный анализ стандартов прав и свобод человека, закрепленных в Европейской Конвенции и национальном законодательстве, показывает, что Россия демонстрирует уважительное отношение к международным обязательствам в области прав человека. Положения различных законов по существу являются юридическим выражением того факта, что Россия, и об этом говорится в преамбуле Конституции, является "частью мирового сообщества" и ее национальная правовая система тесно взаимодействует с международным правом. В большинстве законодательных актов восприняты рекомендации Совета Европы. Некоторые национальные акты разработаны с учетом международных договоров. Перечень прав и свобод в международных документах не отличается от перечня, предусмотренного национальным законодательством. Кроме того, в законодательном порядке признано право граждан на индивидуальное обращение и обязательная юрисдикция Европейского Суда.

Исключения: в российском законодательстве не закреплено право на достойный жизненный уровень, однако предусмотрен более широкий перечень прав для беженцев и вынужденных переселенцев. Камнем преткновения является лишь обязательство по отмене смертной казни. После ратификации Европейской Конвенции был введен мораторий на применение смертной казни. По истечение 6 лет после принятия обязательства в резолюции от 15.02 02 г, адресованной Государственной думой Президенту РФ по поводу обязательства отменить смертную казнь, ратификация Протокола N 6 объявлена преждевременной.

Международные акты о правах человека презюмируют право государства устанавливать определенные ограничения. Европейская Конвенция также предусматривает случаи ограничений прав, гарантируемых ей.

Согласно ст. 15 Европейской Конвенции при наличии ряда строго определенных чрезвычайных обстоятельств государство вправе ограничить осуществление некоторых прав, предусмотренных Конвенцией, в соответствии с конкретными процедурами. Государство не вправе отступать от ст. 2 (право на жизнь), ст. 3 (пытки, бесчеловечное и унижающее достоинство обращение и наказание), ст. 4 (рабство), ст. 7 (неприменение обратной силы уголовного законодательства). Статья 15 предусматривает строгие условия для тех государств, которые намереваются сделать отступление.

Некоторые статьи (8, 9, 10 и 11) во второй части закрепляют основания, на которые могут ссылаться государства при ограничении прав и свобод человека.

Согласно Конвенции любые ограничения должны быть " предусмотрены законом " и быть " необходимыми в демократическом обществе ". Суд определяет, действовало ли государство в рамках "предусмотренных законом ". Требование законности распространяется на конституционные, административные и иные акты, в том числе подзаконные. Чтобы действия государства рассматривались в качестве "предусмотренных законом", Суд установил несколько основополагающих требований: закон должен быть доступен; каждый должен иметь возможность располагать достаточными сведениями о применении соответствующих правовых норм; правовая норма должна быть изложена с достаточной точностью.

Если устанавливается, что государство действовало не как "это предусмотрено законом", то определяется нарушение положений конвенции, и рассмотрение прекращается. Если действия государства отвечают нормам закона, то Суд рассматривает вопрос, могут ли такие действия считаться "необходимыми в демократическом обществе". Суд анализирует, законна ли цель установленного ограничения, а также насколько средства, примененные в целях ограничения прав и свобод "соразмерны преследуемой цели".

Ценность и значение Европейской Конвенции состоит в механизме рассмотрения индивидуальных жалоб. Конституция РФ в ст. 46 закрепила право каждого обращаться в соответствии с международными договорами России в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты.

В соответствии со ст. 34 Конвенции Европейский Суд может рассматривать жалобы любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения их прав. Индивидуальная жалоба может быть подана вместе с групповой. В Европейский Суд может подать жалобу "косвенная" или "потенциальная" жертва.

Европейский Суд рассматривает жалобы на нарушение лишь тех прав, которые гарантированы Конвенцией и Протоколами к ней. В остальных случаях жалобы отклоняются. Например, Европейская Конвенция не гарантирует право на труд, социальное обеспечение, на определенный уровень жизни, защиту заработной платы, на жилище, о нарушении которых поступают жалобы от российских граждан.

Следует обратить внимание, что нарушение должно относиться к событиям, наступившим после ратификации Конвенции государством, против которого направлена жалоба. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Конвенцию 5 мая 1998 г. Даже самые справедливые требования российского заявителя не будут удовлетворены, если нарушение прав, предусмотренных Конвенцией, произошло до 5 мая 1998 г.

В качестве определяющего условия подачи индивидуальной жалобы и Конституция РФ (ст. 46), и Европейская Конвенция (ст. 35) формулируют требование об исчерпании всех внутригосударственных правовых средств защиты. Прежде всего государство-участник должно самостоятельно обеспечить защиту прав и свобод человека. Европейский Суд не является апелляционной инстанцией по отношению к национальным судебным органам. В своих решениях Европейский Суд неоднократно подчеркивал, что европейская система защиты прав является "субсидиарной", носит вспомогательный характер.

Европейский Суд выработал гибкий подход к применению требования об исчерпании внутригосударственных средств и допускает отступление от него, если обжалование по внутригосударственным инстанциям не является эффективным в соответствии с общепризнанными нормами международного права. При решении вопроса о том, какие внутренние средства защиты подлежат исчерпанию в каждом конкретном деле, учитывается доступность, целесообразность и эффективность этих средств. Немаловажной является также адекватность и эффективность средств правовой защиты, когда жалоба направляется в государственные органы, обладающие лишь консультативной компетенцией. Следует рассматривать и критерии, выявляющие бесполезность обращения в государственные органы, поскольку сложившаяся в них практика не оставляет никаких сомнений в отрицательном решении по жалобе. Оценивая вышеперечисленные критерии в каждом конкретном случае, Европейский Суд приходит к заключению об отсутствии эффективных средств защиты на национальном уровне, либо об не исчерпании внутригосударственных средств защиты. Неправильный выбор средств защиты не может служить оправданием не исчерпания внутренних средств.

Статья 35 требует от заявителей подавать свои петиции в Суд в течение 6 месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу.

Конвенция называет и иные условия приемлемости. В соответствии со ст. 35 Суд не принимает к рассмотрению индивидуальную жалобу, которая:

· является анонимной;

· является по существу той же, которая уже была рассмотрена Судом, или является предметом другой процедуры международного разбирательства и не содержит относящейся к делу новой информации;

· является необоснованной;

· представляют собой злоупотребление правом подачи петиции.

Европейский Суд может на любой стадии разбирательства принять решение об исключении жалобы из своего списка дел, определив ее как неприемлемую. Решение Суда относительно приемлемости жалобы окончательное и не подлежит обжалованию. Однако у заявителя есть право представить на рассмотрение новую жалобу, если возникли дополнительные обстоятельства.

Жалоба должна быть подана только против действий или решений государства (государственных органов власти). Суд не рассматривает жалобы, направленные против частных лиц и негосударственных учреждений.

Жалоба подается в письменной форме, на специальном бланке, который направляется заявителю Секретариатом Совета Европы. Жалоба подается на родном языке, однако само рассмотрение в Европейском Суде ведется на английском или французском языке.

Процедура рассмотрения жалобы является бесплатной и не требует обязательного участия адвоката. Однако в большинстве случаев заявитель подает жалобу и принимает участие в судебном разбирательстве через представителя. В отдельных случаях Суд может принять решение о необходимости участия самого заявителя.

Решение Европейского Суда окончательное и обжалованию не подлежит. Контроль за исполнением решения осуществляет Комитет Министров Совета Европы.

Представляет интерес и механизм реализации решения Европейского Суда в рамках национальной правовой системы. В соответствии со ст. 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Конституционного Суда РФ окончательно и обжалованию не подлежит. Вместе с тем согласно ст. 53 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод "Высокие договаривающиеся Стороны обязуются выполнять решения Суда по любому делу, в котором они являются сторонами". Это означает, что решение Европейского Суда по правам человека может привести к пересмотру решения Конституционного Суда РФ или Верховного Суда РФ. Согласно ст. 413 УПК РФ вступившие в силу приговор, определение и постановление суда могут быть отменены и возобновлено производство по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств. В числе таких обстоятельств установленное Европейским Судом нарушение Европейской Конвенции. К сожалению, российское законодательство не содержит четких предписаний о механизме подобного пересмотра.

Актуальным является вопрос о влиянии европейского механизма защиты прав человека на деятельность внутригосударственных органов и, прежде всего, судебных.

Судебные органы должны действовать в соответствии с общепризнанными международными нормами о правах человека и процессуальными стандартами, предусмотренными Европейской Конвенцией, что требует от судей творческого и ответственного подхода к вынесению судебного решения. Особенно это касается тех случаев, когда в национальном праве существуют пробелы. Показательна в этом плане практика Конституционного Суда РФ. К сожалению, ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" не содержит четкого предписания о применении Конституционным Судом международно-правовых норм при разрешении дел. Тем не менее, Конституционный Суд РФ, руководствуясь ч. 4 ст. 15 и ст. 17 Конституции РФ использует международные стандарты прав человека для аргументации своих решений. Особого внимания заслуживают его постановления, в которых содержатся ссылки не только на нормы международных договоров, но и прецеденты Европейского Суда. В ряде постановлений по делам о защите прав и свобод человека международно-правовые нормы используются в качестве дополнительного аргумента, а в случае пробелов служат единственным основанием решений.

Провозглашение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ составной частью российской правовой системы не изменяет международного значения этих норм. Поэтому при применении европейских стандартов, особенно при их толковании относительно содержания, российские суды руководствуются общими принципами, которые закреплены не только в Европейской Конвенции, но и в решениях Европейского Суда.

Российское законодательство предусматривает непосредственное применение европейских стандартов прав и свобод человека в национальной правовой системе.

3. Работа В.И.Ульянова (Ленина) «О двойном подчинении и законности».

О «ДВОЙНОМ» ПОДЧИНЕНИИ И ЗАКОННОСТИ [1] 130

Товарищу Сталину для Политбюро

Вопрос о прокуратуре вызвал разногласия вцекистской комиссии, назначенной для руководства работами сессии ВЦИК. Если эти разногласия не вызывают автоматического перенесения вопроса в Политбюро, то я, со своей стороны, считаю вопрос настолько важным, что предлагаю перенести его на решение Политбюро.

Сущность разногласий состоит в следующем: большинство комиссии, выбранной ВЦИК, высказалось по вопросу о прокуратуре против того, чтобы местные представители прокурорского надзора были назначаемы только центром и были подчинены только центру. Большинство требует так называемого «двойного» подчинения, которое установлено вообще для всех местных работников, т. е. подчинения их, с одной стороны, центру в лице соответствующего наркомата, с другой стороны - местному губисполкому.

То же самое большинство комиссии ВЦИК отклонило право местных представителей прокурорского надзора опротестовывать с точки зрения законности любые решения местных губисполкомов и местных властей вообще. Мне трудно себе представить, каким доводом можно защищать столь явно неправильное решение большинства комиссии ВЦИК. Я слышал лишь доводы, что защита в данном случае «двойного» подчинения есть законная борьба против бюрократического централизма, за необходимую самостоятельность мест и против высокомерного отношения центра к губисполкомщикам.

Есть ли высокомерие в том взгляде, что законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик? Основная ошибка того взгляда, который победил в большинстве комиссии ВЦИК, состоит в том, что они применяют принцип «двойного» подчинения неправильно. «Двойное» подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению. Не учитывать во всех этих вопросах местных отличий значило бы впадать в бюрократический централизм и т. п., значило бы мешать местным работникам в том учете местных различий, который является основой разумной работы. Между тем, законность должна быть одна, и основным злом во всей нашей жизни и во всей нашей некультурности является попустительство исконно русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность калужскую в отличие от законности казанской.

Надо помнить, что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора передать дело на решение суда.

Каковы же эти суды? Суды у нас местные. Судьи выбираются местными Советами. Поэтому та власть, которой прокурор передает решение возбужденного им дела о нарушении закона, является властью местной, которая обязана, с одной стороны, абсолютно соблюдать единые, установленные для всей федерации законы, а с другой стороны, обязана при определении меры наказания учитывать все местные обстоятельства, имеющая при этом право сказать, что хотя закон несомненно был нарушен в таком-то случае, но такие-то близко известные местным людям обстоятельства, выяснившиеся на местном суде, заставляют суд признать необходимым смягчить наказание по отношению к таким-то лицам или даже признать таких-то лиц по суду оправданными. Если мы этого элементарнейшего условия для установления единой законности во всей федерации не будем проводить во что бы то ни стало, то ни о какой охране и ни о каком создании культурности не может быть и речи.

Точно так же принципиально неправильно говорить, что прокурор не должен иметь права опротестовывать решения губисполкомов и других местных органов власти; с точки зрения законности их обязан-де судить Рабкрин. Рабкрин судит не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности.

Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякое незаконное решение, причем прокурор не вправе приостанавливать решения, а обязан только принять меры к тому, чтобы понимание законности установилось абсолютно одинаковое во всей республике.

Поэтому решение большинства комиссии ВЦИК не только представляет из себя величайшую принципиальную неправильность, не только в корне ошибочно применяет принцип «двойного» подчинения, но и подрывает всякую работу по установлению законности и минимальной культурности.

Далее, для решения данного вопроса надо учесть значение местных влияний. Нет сомнения, что мы живем в море беззаконности и что местное влияние является одним из величайших, если не величайшим противником установления законности и культурности. Едва ли кто-либо не слыхал о том, что чистка партии вскрыла, как преобладающий факт, в большинстве местных проверочных комиссий сведение личных и местных счетов на местах при осуществлении чистки партии. Это факт бесспорный и достаточно знаменательный. Едва ли кто решится отрицать, что нашей партии легче найти десяток надежных коммунистов, достаточно образованных юридически и способных противостоять всяким чисто местным влияниям, чем найти таковых же сотни. А именно к этому сводится вопрос, когда говорят о «двойном» подчинении прокуратуры и о необходимости подчинения ее одному только центру. В центре же мы должны найти около десяти человек, которые будут осуществлять центральную прокурорскую власть в лице генерального прокурора, Верховного трибунала и коллегии Наркомюста (я оставляю в стороне вопрос, пользуется ли генеральный прокурор единоличной властью или делит эту власть с Верховным трибуналом и коллегией Наркомюста, ибо этот вопрос совершенно второстепенный и может быть решен так или иначе в зависимости от того, доверяет ли партия одному лицу громадную власть или распределяет эту власть между указанными тремя инстанциями). Эти десять человек, находясь в центре, работают под самым близким наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний, именно: Оргбюро ЦК Политбюро ЦК и ЦКК, причем это последнее учреждение, т. е. ЦКК, ответственное только перед съездом партии, строится так, что ни малейшего совместительства у членов ЦКК ни с каким наркоматом, ни с каким отдельным ведомством и ни с каким органом Советской власти быть не может. Ясно, что при таких условиях мы имеем максимальную из всех, какие были до сих пор придуманы, гарантию того, что партия создаст небольшую центральную коллегию, способную на деле противостоять местным влияниям, местному и всякому бюрократизму и устанавливать действительно единообразное применение законности во всей республике и во всей федерации. Поэтому возможные ошибки этой центральной юридической коллегии исправляются тут же на месте немедленно теми партийными органами, которые устанавливают вообще все основные понятия и все основные правила для всей нашей и партийной и советской работы в республике вообще.

Если отступить от этого, - это значит под сурдинку провести тот взгляд, которого никто не защищает прямо и открыто, именно: будто у нас уже так высоко развиты культурность и неразрывно связанная с нею законность, что мы можем ручаться за наличность у нас сотни прокуроров, совершенно безупречных с точки зрения того, что они никогда никаким местным влияниям не поддадутся и сами собой будут устанавливать единообразную законность во всей республике.

В итоге я прихожу к выводу, что защита «двойного» подчинения по отношению к прокуратуре и отнятие у нее права опротестовывать всякое решение местных властей не только неправильна принципиально, не только мешает основной нашей задаче неуклонного введения законности, но и выражает интересы и предрассудки местной бюрократии и местных влияний, т. е. худшего средостения между трудящимися и местной и центральной Советской властью, а равно центральной властью РКП.

Поэтому я предлагаю ЦК отвергнуть в данном случае «двойное» подчинение, установить подчинение местной прокурорской власти только центру и сохранить за прокурорской властью право и обязанность опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правом передавать дело на решение суда.

Ленин

Продиктовано по телефону 20 мая 1922 г.

Впервые напечатано 23 апреля 1925 г. в газете «Правда» № 91 Печатается по записи секретаря (машинописный экземпляр)

Дата добавления: 2015-08-09