Разработка и принятие государственных управленческих решений: понятие, виды, цели, последовательность этапов, подходы к оценке их эффективности

Роль государства в жизни современного общества, несмотря ни на какие трансформации и изменения данного института, остается значительной и высокой. Его регулятивно-управленческие способности помогают человечеству преодолевать множественные трудности в своем развитии, решать сложные конфликты, выстраивать новые конструкции социальных отношений, оперативно реагировать на вызовы времени. Прошедший XX век дал опыт качественной перестройки базовых властно-управленческих механизмов в государстве, утверждения на практике новых принципов и технологий принятия важнейших для общества решений.

Сопутствующий этому реальному процессу преобразований в лоне государства интерес научного сообщества вылился в развитии и углублении разнообразных отраслей знаний о его управленческой и политической деятельности. Причем, чем дальше, тем больше интерес ученых вызывают те области деятельности государства, которые сопрягают системные изменения в организации жизнедеятельности данного института с эволюцией конкретных технологий осуществления им своих базовых функций. В этом плане большое внимание сегодня уделяется вопросам принятия государственных решений, по сути важнейшему социально-политическому механизму общественного развития, от состояния которого зависит достижение важнейших целей социума.

Характерно для сегодняшнего времени и то, что интенсивное развитие комплекса политико-управленческих наук привело к постановке вопроса о необходимости формирования специализированной теории принятия государственных решений. Речь, впрочем, идет не о концептуализации какой-то абсолютно новой субдисциплины, в основание которой должны быть положены нетрадиционные группы фактов и соответствующие теоретические подходы. На повестке дня стоят, скорее, вопросы дальнейшей спецификации достаточно оформленной отрасли знания, а именно - теории принятия политических решений.

Впрочем, надо признать, что сложившаяся практика интерпретации процесса принятия государственных решений задает как бы двойной фокус понимания проблемы. С одной стороны, весь процесс целеполагания в государстве помещается в контекст теории принятия политических решений, а, следовательно, и в рамки сугубо политологических дисциплин. В настоящее время подавляющее большинство как отечественных, так и зарубежных политологов именно так рассматривает данный процесс, номинируя в качестве политических любые управленческие акции государства.

С другой стороны, «чистые» управленцы, сторонники менеджеральной парадигмы понимают принятие государственных решений как простую экспликацию неких универсальных подходов и технологий целеполагания в сферу ответственности данного социального института1. Иными словами, по их мнению, и способы принятия решений, и эффективность их применения задаются значительно более широкими основаниями, нежели теми, что соответствуют природе и прерогативам государства. Коротко говоря, предлагаемые сторонниками такого подхода кибернетические модели претендуют на объяснение логики любых - протекающих в живой и неживой природе - информационных обменов, а, следовательно, и любых целедостижимых практик. Не стоит, видимо, говорить и о том, что при таком подходе происходит едва ли не полное отождествление механизмов принятия решений в государстве и отдельной корпорации (организации).

Думается, однако, что столь категоричные позиции первого и второго подходов не могут отобразить сущностные параметры процесса принятия государственных решений. Не углубляясь в обоснование специфики последнего, подчеркну только два аргумента. Во-первых, стохастическая природа социальных зависимостей кардинально меняет механизмы информационных процессов, лежащих в основании целедостижения, трансформируя их сущностные параметры. Другими словами, в социальной среде управленческие механизмы в конечном счете обусловлены наличием разнообразных интересов человека, а, следовательно, и вытекающими из них задачами, функциями и целями соответствующих взаимодействий. По этой причине универсальные компоненты деятельности можно рассматривать не более чем средневзвешенные, реально не существующие величины, способные наметить лишь некий вектор развития процесса. Только вектор, но не его специфическое содержание, задаваемое интересами и действующим актором.

Во-вторых, хотя способы взаимодействия людей всегда произрастают изнутри предметно очерченной сферы их деятельности, целеполагание обладает субъективно-волевыми составляющими, делающими акцент на характере и позиции актора. Последний же, обладая многообразными интересами, способен действовать в различных форматах и областях социальной жизни, вызывая к жизни круг особых институтов и механизмов взаимодействия, норм, стереотипов и установок деятельности. В результате в каждой социальной сфере действия данного актора (под влиянием как стихийных, так и сознательных факторов) складывается особая комбинация формализованных и неформализованных потоков действий, групповых и индивидуальных акций и интеракций, в сумме создающих уникальный рисунок применения специфических методов диагностики ситуаций, продвижения и имплементации решений. Так что, важнейшим системообразующим основанием отраслей знания, описывающих процесс принятия решений, является даже не столько предметно очерченная та или иная область социальной жизни, сколько сам актор, субъект целедостижения.

Причем, поскольку политический контекст, содержание управленческих проблем, а также состав исполнителей государственных функций всегда уникальны, то сфера принятия государственных решений предельно специфицирована, а временами с трудом поддается рационализации. Эта область действий представляет из себя скорее череду наиболее показательных прецедентов, сквозь которые проступает влияние двух системобразующих факторов этого процесса: сила власти и воля лидера.

Понятно, что такой подход (в большей степени сближающий процесс выработки целей в государстве с особым искусством регулирования социальных отношений) все равно может и должен найти свое выражение в теоретическом моделировании, выработке соответствующей логики описания. Так что, без разработки специальных теоретических моделей принятия государственных решений любые - универсальные или предметно-политические - подходы будут однозначно страдать однобокостью и неполноценностью.

Коротко говоря, наличие государства как уникального социального актора требует разработки специальных теоретических моделей и соответствующего понятийно-категориального аппарата, способных отобразить присущие ему способы разработки, принятия и реализации решений. И в этом смысле, все эти процессы не могут быть описаны ни единым корпусом интегрированных научных знаний, ни теми понятиями, которые отображают только одну - в данном случае политическую - сферу социальной жизни.

Потребность в разработке узкоспециализированных моделей тем более наглядна, что в настоящее время мы сталкиваемся с такими изменениями, сущность и характер влияния которых на процесс разработки и реализации целей невозможно понять вне соответствующих теоретических конструкций. К примеру, трансформация государства как социального института под влиянием глобализации оказывает на механизм принятия решений одно воздействие, трансформация соответствующей ему политической системы другое, а видоизменение административного аппарата - третье. Или же взять тот факт, что в государствах одного и того же исторического типа проходящие в одно и то же время административные реформы дают не один и тот же, а весьма различный социальный эффект. Понять же все эти превращения и эффекты можно только на основе специализированной теории, которая способна учитывать самые разнообразные (и разнонаправленные) тенденции в процессе и механизмах принятия государственных решений.

Одним словом, понятно, что предметная направленность анализа позволяет при качественном изменении условий функционирования государства заново формулировать и искать ответы на «проклятые», т.е. классические вопросы, которые не терпят однозначности. Например, сегодня крайне актуален вопрос: ведет ли глобализация к усилению директивного характера государственного управления или же государство должно лишь исполнять законы, поддерживая общие правила игра и оставляя свободной инициативу граждан и сетевых объединений?

Еще раз подчеркну, что разработка специализированной теории принятия государственных решений представляется наиболее оправданным и целесообразным шагом при анализе этого сложного круга явлений. Понятно, однако, что решение столь грандиозной задачи предполагает длительные коллективные усилия академического сообщества, сопряжение зарубежного и отечественного опыта, сочетание эмпирических и теоретических знаний. Со своей стороны мы предлагает один из вариантов решения этой задачи. По сути - это попытка последовательного раскрытия различных уровней спецификации процесса принятия государственных решений, то есть тех типов зависимостей, которые заданы то предметным полем политики, то системой государственного управления, то институциональными особенностями государства, то социокультурными или другими средовыми факторами. При этом мы исходили из того, что описываемый нами процесс и механизм принятия государственных решений только частично может быть объяснен не просто известными сегодня теоретическими моделями, но и вообще рациональными методами познания. В этом смысле нам хотелось, если не раскрыть, то хотя бы зафиксировать внимание читателя на сложнейшем процессе сочетания неформальных практик диагностики (оценивания, целеполагания и проч.) проблемы с формальными процедурами разработки и продвижения общеколлективных решений. Собственно, именно этот момент синтеза формальных и неформальных составляющих целеполагания и представляется нам тем эпицентром реального процесса принятия государственных решений, который и должен предопределить разработку его соответствующей - и адекватной - когнитивной модели.

В науке сложились разнообразные подходы относительно оценки государственного управления, о которых мы скажем чуть позже. Сейчас же стоит подчеркнуть, что, несмотря на различные оценки системы государственного управления, сам процесс принятия решений в этой сфере рассматривается в науке двояко: либо как отдельный акт, момент выбора целей, определения оптимальной альтернативы и в этом смысле как самостоятельная функция управления; либо устойчивое взаимодействие, процесс, в основных своих параметрах совпадающий с процессом государственного управления как таковым. И в этом смысле все управленческие действия государства рассматриваются как составные моменты принятия решений, фазы, этапы или механизмы выдвижения и реализации целей.

Думается, однако, что, несмотря на кажущиеся различия, эти два подхода не слишком противоречат друг другу, поскольку все зависит от уровня измерения этих явлений. Так, соотнося систему государственного управления с властью, обществом и природой, вполне возможно интерпретировать присущий ей механизм принятия решений не только как совокупность отдельных акций, но и как ту функциональную оболочку, которая и позиционирует ее среди этих объектов. При этом в любом случае принятие решений будет рассматриваться как эпицентр процесса государственного управления, концентрирующий в процессе целеполагания все усилия акторов и их контрагентов, функции структур и институтов, их ресурсы и возможности.

В то же время, понимание особенностей принятия государственных решений напрямую зависит от трактовок характерной для данного института системы управления. Трактовок, демонстрирующих назначение, специфику данного типа урегулирования общественных отношений, формат механизма принятия решений, специфику координации мнений и согласования интересов, выработки коллективных решений и т.д.

С учетом отмеченных параметров механизма принятия государственных решений, можно констатировать, что в деятельности каждого государства существуют как универсальные, так и уникальные компоненты и параметры целедостижения. В то же время по мере создания условий для рационализации управленческих действий, сближения форм правления (например, в виде демократизации государственного строя), повышения квалификации кадров и ряда других условий нарастают универсальные черты этого процесса. Усиление же страновых и цивилизационных, а в особенности персональных характеристик в принятии решений, ведет к нарастанию исключительности механизма выработки и реализации целей.

Дата добавления: 2015-08-05