Публичная политика.

Проблема публичной сферы и государственной публичной политики обсуждалась на заседании «круглого стола» в ноябре 1999 года, на котором выступали ведущие специалисты: В.А. Медведев, Ю.М. Розанова, Ю.А. Красин, А.З. Дадашев, В.А. Ядов, Ж.Т. Тощенко, А.А. Галкин и другие[1].

Обсуждение проблемы выявило два ключевых момента:

1. В прежние времена само разделение общественной жизни на две сферы – публичную и частную – не признавалось официальной коммунистической идеологией. Вся общественная жизнь рассматривалась по сути дела как одна публичная сфера. По логике публичное полностью доминировало над частным, вытесняло и поглощало его. В области экономики в результате государственного обобществления собственности частное было делегитимизировано и могло существовать только подпольно. Социально-классовые интересы нивелировались. Цель виделась в том, чтобы достичь социальной однородности общества, при которой частные интересы разных социальных слоёв и общественных групп уступали место общему интересу новой исторической общности – единому советскому народу. Подчинение личных интересов общественным.

2. Несмотря на «реанимацию» частного в ходе демократической реформации российского общества, проблема публичной сферы стоит сегодня не менее остро, чем в прежние времена. Публичная же сфера, оставшаяся в наследство от советского периода, подверглась разрушению.

Возрождение публичной сферы стало ключевым звеном выхода российского общества из глубокого системного кризиса. Решающий шаг в этом направлении видится в восстановлении государственности как фундамента эффективной публичной политики. Именно государство является инструментом аккумуляции, выражения и защиты общенациональных интересов, на которых зиждется публичная сфера общества.

Ю.А. Красин считает, что в отличие от частных интересов публичная сфера охватывает интересы общества в целом и выделяет 4 компонента:

1. Экономический - это общественный сектор экономики, производство благ общественного пользования, система перераспределения доходов для удовлетворения общественных нужд.

2. Социальный: общественные и государственные службы социального обеспечения.

3. Гражданско-политический: негосударственные самодеятельные объединения и ассоциации граждан, гражданская сеть формирования общественного мнения, центры гражданской солидарности и республиканизма.

4. Социокультурный: институты хранения и воспроизводства духовных ценностей и культурных кодов общества.

Государственная публичная политика по определению является публичной, так как государство призвано, прежде всего, представлять общие интересы граждан. По мнению Красина, публичная политика государства концентрируется на общенациональных интересах[2].

Российский социолог Ядов В.Я. публичную сферу определил следующим образом - это всё то, что происходит на «сцене» и подлежит критике. Тощенко Ж. Т. предложил рассматривать не противопоставление публичного и частного, а сосредоточиться на взаимоотношениях государства и общества. Российский политолог Галкин А.А. высказался за более узкое определение публичной сферы. В его понимании она представляет собой область «соприкосновения и перекрещивания институтов власти и гражданского общества… В государственной политике следует вычленять её стержень – социальную политику, в гражданских ожиданиях – социальные ожидания. Их совокупность составляет ядро публичной сферы – социальную сферу»[3].

Таким образом, мы видим, что понимание публичной сферы имеет разные версии и подходы. Нужно сказать, что рассматриваемые определения имеют давнюю традицию за рубежом. Немецкий социальный философ Юрген Хабермас рассматривал публичную сферу как область социальной жизни, где могут обсуждаться дела, представляющие общий интерес, где различия во мнениях могут регулироваться рациональными аргументами, а не обращением к устоявшимся догмам и обычаям. Американский учёный Д. Бохмэн видит в публичной сфере «место социальной локализации рефлексивной активности»[4].

Российские политологи отмечают, что постановка вопросов публичной политики существенно отличается от западных стран, где у государственной власти есть противовес в лице гражданского общества. Выделяя публичное в разных сферах жизни Красин Ю.А. выделяет следующие черты[5]:

1. В экономической сфере – это политика демократического участия государства в развитии публичного сектора экономики, где возможности частного сектора очень ограничены. Это относится, прежде всего, к производству общественных благ: безопасность жизни, сохранение среды обитания, общественный транспорт, общественные средства коммуникации, культурные ценности знания, а также институты, обеспечивающие сохранность и функционирование этих благ – школы, музеи, библиотеки, театры, некоммерческие организации третьего сектора.

2. В социальной сфере – это концентрация государственной публичной политики на социальной безопасности и социальном благополучии. Цели политики государства – создание современных систем социального обеспечения, защита общества от криминала, коррупции, чиновничьего произвола, благоприятных условий для воспроизводства ''человеческого капитала''. Особое место в государственной публичной политике занимают проблемы реформирования социокультурной сферы: науки, образования, культуры, здравоохранения, рекреационной и экологической деятельности, жилищно-коммунального хозяйства. Актуальным остаётся вопрос о возможностях и границах коммерциализации этой сферы, а также принципы её функционирования.

3. В гражданско-правовой сфере – обеспечение форм и средств вовлечения всех членов общества в процесс обсуждения и принятия политических решений. Сильная публичная политика возможна лишь на базе интенсивного развития гражданского общества, гражданской культуры и солидарности. Публичная сфера представляет собой ареал тесного взаимодействия общественных интересов граждан и публичной политики государства.

В российской политической науке представления о публичной сфере и публичной политике, а также вопрос управления являются дискуссионными. Итак, начнем сначала с определений. Сам термин «публичная политика» как перевод «public policy» не является общепринятым в российском обществе. Это же относится и к термину «public administration», который иногда переводят как «общественное управление» или даже «управление обществом». В то же время в англоязычных странах это синоним понятия государственного и муниципального управления, однако, понимаемого, как администрация, которая действует в интересах общества и под его контролем и осознает себя как производное от общества. Во многих регионах России такая ситуация может рассматриваться пока как желаемая цель. Как же сделать наше государственное и муниципальной управление действительно публичным – вот в чем вопрос. Начнём с общей постановки проблемы и представим, что же такое управление в государственном и публичном ракурсе.

Отметим, что различные вопросы управления изучаются многими отраслями знания. Государственное управление является одним из видов управления в обществе. Чиркин В.Е. определяет государственное управление следующим образом:

Ø в узком значении – это административная, исполнительно- распорядительная деятельность государства;

Ø в широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных (а иногда – и некоторых личных) отношений путём деятельности всех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной, их органов, государственных служащих[6].

Подходы к определению «публичная политика».

Публичная политика (public policy), или как часто у нас называют – государственная политика, что, по мнению Сморгунова Л. В. не совсем соответствует исходному понятию, так как помимо деятельности государства сюда входит и деятельность органов местного самоуправления и других субъектов, ответственных за публичные блага, давно была предметом изучения в политической науке. В качестве самостоятельной отрасли в США она была выделена Американской ассоциацией политической науки только в 1951 году среди 17 приоритетных направлений. К началу 70-х годов публичная политика становится предметом сравнительного анализа[7]. Действительно, иногда понятия правительственная политика и публичная политика совпадают. Поэтому важно понять сходства и различия между ними, учитывая то, что политика требует объяснения, а проблемы являются многогранными.

Авторы сборника «Политическая наука: новые направления» сделали замечание по поводу «нестыковки ряда политических реалий в англоязычной и русскоязычной политической науке, что требует асимметричного перевода». Понятие «public», которое в русском переводе значит в зависимости от контекста «государственный, социальный, общественный, или публичный». Во всех случаях использования этого термина переводчикам приходилось искать русские эквиваленты в силу многозначности понятия. Так авторы данного сборника сочетание «public policy» перевели по преимуществу как социальная политика. Аргументируя тем, что за рамками такого перевода остаётся важный содержательный момент: «public policy» - это область политического управления, подконтрольная публике. «Секретность стоит на пути публичной политики. Стойкое неумение и нежелание делиться властью с собственными гражданами, экспертами или надциональными структурами, не говоря уже о другой ветви власти или других политических лидерах, выводят нашу политику за рамки современности и делают её неэффективной»[8].

Между тем в английском языке слово «политика» принимает три разные формы[9]:

Ø Polity – политическая сфера, различая мир политики и гражданское общество. Учитывая то, что граница между ними является подвижной и зависит от времени, места, традиций.

Ø Politics – политическая деятельность вообще. Всё, что связано с политическим соперничеством.

Ø Policies – публичное действие, которое представляет собой процесс в ходе которого вырабатывается программа политического действия.

Отметим, что видение учёного и политика несколько различаются при анализе публичной политики. Во-первых, политик учитывает меньше подходов, чем учёный. Политик учитывает действия, которые приносят результат (в реальности может быть отдалён), учёный учитывает и те, которые не приносят результат, например, берёт во внимание реакцию общественности. В официальных заявлениях политики выражают своё отношение, тем самым берут на себя ответственность. Пример – глава государства заявляет, что выборы прошли гладко, или президент РФ Путин В.В. в ежегодном послании Федеральному собранию заявил, что «мы» движемся в правильном направлении. Конечно, что бы не говорили официальные лица, какую бы инновацию не вводили, в первую очередь, она будет подвержена критике и использована в качестве «силы» политической оппозицией. Любое правительство в ходе деятельности реализует не одну программу, что предполагает наличие и существование соответсвующих координат. Можно говорить о том, что люди действуют в некой системе координат, исходя из того, что они образуют три широких класса объектов[10]:

Ø специфические роли и структуры, такие как законодательные органы, исполнители или бюрократия;

Ø ролевые обязанности, такие, как монархи, законодатели, администраторы;

Ø конкретная общественная политика, решения, или обстоятельства, порождающие решения.

Публичная политика как объект политической науки является двусторонним понятием. С одной стороны она является социальным созданием, а с другой - интеллектуальным. Происхождение публичной политики и её анализ связан с изучением действий государства. Интеллектуальными истоками является философская и социологическая мысль. Начало же самой публичной политики лежит в трансформации, которое претерпевает общество. В нём происходят изменения, меняется роль государства. «Современные западные общества являются в значительной степени регулируемыми обществами»[11], - пишет В.В. Желтов. К тому же публичная политика неразрывно связана с разного рода общественными движениями и инициативами. Например, в странах Евросоюза последние два-три десятилетия образовалось особое направление общественного развития – «местное развитие». Согласно ему заинтересованные организации, население, местные органы власти решают проблемы сохранения или восстановления лесов, рек, культуры без прямого участия государства[12]. Данный пример актуален и для Кузбасса, хотя бы в рамках региональной публичной политики, где вопросы состояния окружающей среды и методы добычи каменного угля упираются в безопасность человека. При этом контуры публичной политики не имеют жёстко очерченных границ[13]. Следовательно, исследователю непросто определить рамки публичной политики. В политической науке используется множество определений политики, и перед нами всегда встаёт хотя бы один элемент: кто является актёром и какая существует проблема, которую они должны решить. На основе этого можно сказать, что публичная политика связана со специфическими действиями. Рассмотрим определения данного понятия.

Арнольд Хайденхаймер, Хьюдж Хекло и Кэролин Адам в книге «Сравнительная публичная политика. Политика социального выбора в Европе и Америке»[14] акцентируют внимание на том, почему и с каким результатом различные правительства проводят особые курсы действий или бездействий. При этом необходимо учитывать тип политического режима, историческое развитие, политическую культуру, наличие ресурсов, текущие политические проблемы. Однако недостаточно определять курс через политические и управленческие решения или их отсутствие. Шаркански определяет данный феномен следующим образом: «Публичной политикой является всё то важное, что делает правительство»[15]. Центральным моментом выступает поиск условий, прежде экономических, определяющих содержание публичной политики. Вопрос экономической переменной возможно даже более значим в данном случае. Необходимо отметить, что любая правительственная программа требует наличие определённых ресурсов и только в некоторых случаях, когда вмешательство власти носит скорее символический характер, можно говорить о том, что затраты минимальны. Например, для того чтобы как-то решить вопрос большого потока автомобилей в Париже, власти распорядились установить чётные и нечётные дни, в которые могут выезжать владельцы технических средств.

Публичная политика, по Лэйну, фактически представляет собой деятельность агентов, вовлечённых в производство и исполнение решений относительно размещения общественных ресурсов, производства и распределения общественных благ. Формирование публичной политики определяется особенностью публичного сектора и природой общественных благ. Несмотря на то, что понятие публичный сектор является сложно определяемым, он может отождествляться со сферой правительственной активности и её условиями; с производством основных государственных решений и его результатами; с правительственными расходами, инвестициями и трансфертами; с государственным производством. Таким образом, публичный сектор выражает сферу публичной политики.

Американский политолог Томас Дай определяет публичную политику как всё то, что правительства делают или не делают. Канадский политолог Ричард Симеон утверждает, что публичные политики – это то, что правительства делают и почему они это делают. Французские исследователи Ив Мени и Жан-Клод Тениг изучение начинают с утверждения о том, что изучение публичной политики не что иное, как определение публичного авторитета внутри общества[16]. Это позволяет нам определить объект исследования. Это может быть аграрная политика, информационная политика, каждая из которых представлена как правительственная программа в конкретной области (сельском хозяйстве, телекоммуникации). Канадский политолог Мишель Беллаванс даёт схожее определение: правительственные политики определяются тем, что законно утверждённые политические и административные авторитеты решают делать или не делать, и тем, что они делают в реальности. Авторы определений подчёркивают особую роль правительственных актёров. Но если ограничиваться только ими, то это значит, что другие принять участие не могут: политические партии, избиратели, заинтересованные группы. Даже в рамках российского политического процесса мы видим, что строительство многопартийности пока себя, мягко говоря, не оправдывает. «Единая Россия» оказывается и не совсем правая и не совсем левая партия, по заявлениям лидеров партии, а собирается претендовать на универсальное представительство интересов различных социальных групп. Возможно, это реакция на то, что сейчас наблюдается «откат медведей». К тому же на выборах в региональные легислатуры 2005 года прошло кандидатов меньше, чем планировали лидеры «Единой России». Таким образом, нужно учитывать цели правительственных актёров, так как некоторые преследуют корыстные цели, а это уже не публичная политика[17].

Американский политолог Дженкинс определяет следующим образом данное понятие: публичная политика представляет решение, которое принимается лицом или группой лиц. Ив Мени и Жан-Клод Тениг представляют расширительное толкование публичной политики, которая «представляет собой программу правительственного действия в одном из секторов общества или географического пространства: здравоохранение, безопасность, рабочие иммигранты, город Париж, ЕС, Тихий Океан и т.д.»[18]. В этом случае следует отметить, что в таком понимании перекрывается всё публичное действие. Российский социолог Шматко Н.А. определяет публичную политику как симбиоз политического действия, научной рефлексии и акта масс-медийной коммуникации. По большому счёту, осуществляется в порядке интервенции в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, «интеллектуалов», публицистов и журналистов. Всё это позволяет говорить о публичной политике, по мнению Шматко, как ином состоянии поля политики[19].

Другой подход к определению публичной политики связан обычно с проблемами, конфликтами, требованиями. Одни авторы, например, определяют публичную политику как действия или бездействия в ответ на требования идущие от общества, в том смысле, как их понимает американский политолог Д. Истон. Ф. Фроухок, характеризуя публичную политику, говорит о действиях, которые соединяют цели в случае конфликта между ними, а Дж. Андерсон говорит о действиях, ориентированных на урегулирование проблемы. Для Л. Пола публичная политика является серией действий или бездействий публичных властей, которые выбирают публичные авторитеты в отношении той или иной проблемы или взаимосвязанной совокупности проблем… Далеко не все проблемы являются объектом публичной политики. Такими объектами становятся только те проблемы, которые воспринимаются актёрами политики, которые определяют политическую повестку дня, как публичные проблемы… Необходимые решения и цели являются центральным моментом в определении публичной политики Стефана Брукса. Для него публичная политика определяется границами идей и ценностей, опираясь на которые принимаются решения, осуществляются действия правительством в соответствии с политической ставкой или возникшей проблемой[20].

Желтов В.В. выделил элементы, которые помогают характеризовать публичную политику[21]:

Ø публичная политика означает нормативную рамку действия;

Ø публичная политика комбинирует элементы публичной силы и элементы экспертизы;

Ø публичная политика стремится навести определённый локальный порядок.

На основе данной типологии можно представить системное определение. «Публичная политика – это совокупность действий, ориентированных на решение публичной проблемы в окружении политической системы»[22]. Канадский политолог Винсент Лемье выделяет пять характеристик системного подхода к анализу публичной политики:

Ø объяснение социальным окружением: все политические решения берут своё начало в социальной толще;

Ø объяснение деятельностью, это распространённый приём, который намечает этапы рационального действия: определение проблемы, выбор цели, выработка решений, воздействие на последствия каждого из решения, отбор наилучшего решения; однако, модель рационального действия не всегда и ни всё может объяснить в публичной политике, так Кингдон Джон выдвинул идею «мусорного ящика», суть которого заключается в следующем: публичная политика является результатом не только рационального действия, а является результатом столкновения трёх течений - проблем, решений и политики;

Ø объяснение отношениями между актёрами: в случае публичной политики действуют не изолированные актёры, а действуют сети;

Ø объяснение при помощи эволюции политики: этот подход больше описательный, нежели объяснительный; через такое описание наблюдаем, как изменялась политика; три этапа – возникновение публичной политики, формулирование политики (адаптация) и осуществление политики;

Ø объяснение цели актёров: вопрос о коалициях, для того, чтобы достичь цели.

[1] См.: Красин, Ю. А. Публичная сфера и государственная публичная политика / Ю. А. Красин, Ю. М. Розанова // Социс. – 2000. - №10. – С. 84-91.

[2] См.: Красин, Ю. А. Публичная сфера и государственная публичная политика / Ю. А. Красин, Ю. М. Розанова // Социс. – 2000. - №10. – С. 86.

[3] Там же.

[4] См. Ю.А. Красин, Ю.М. Розанова Публичная сфера и государственная публичная политика в современной России («круглый стол») // Социс. – 2000. -№10. – С. 87.

[5] Там же. С. 89.

[6] См. Чиркин, В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2003. – С. 7.

[7] Сморгунов, Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. - М.: РОССПЭН, 2002. - С. 359.

[8] Политическая наука: новые направления. – М., 1999. – С. 14.

[9] Желтов, В. В. Публичная политика: учебное пособие / В.В. Желтов; ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет». – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. – С. 5.

[10] Камалов, М. М. Системный структурный функционализм Габриеля Алмонда как методология сравнительного политического анализа / М. М. Камалов // Вестник МГУ. Сер. 12, Политические науки. – 2003. - №5. – С. 73.

[11] Желтов, В. В. Публичная политика: учебное пособие / В.В. Желтов; ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет». – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. – С. 9.

[12] Там же. С. 17.

[13] Там же. С. 18-20.

[14] Сморгунов, Л. В. Современная сравнительная политология. Учебник. – М.: РОССПЭН, 2002. – С. 359.

[15] Там же. С. 361.

[16] Там же. С. 18.

[17] Там же. С. 34.

[18] См.: Желтов, В. В. Публичная политика. – Кемерово, 2004. – С. 19.

[19] Шматко, Н. А. Феномен публичной политики / Н. А. Шматко // Социс. – 2001. - №1. – С. 106.

[20] См.: Желтов, В. В. Публичная политика. – Кемерово, 2004. – С. 20-21.

[21] Там же.

[22] Там же. С. 28.

Дата добавления: 2015-08-03