к проекту федерального закона «О внесении изменений

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»

и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Проект федерального закона разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 31 января 2014 г. № Пр-210 и поручения Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № АД-П9-926.

Законопроект направлен на устранение ряда правовых проблем, вызванных несовершенством законодательного регулирования соответствующих отношений.

Законопроект предусматривает усиление правового режима государственных природных заповедников (далее – заповедники) и национальных парков.

Законопроект устанавливает исчерпывающий перечень случаев исключения из правил об изъятии из оборота природных ресурсов и недвижимого имущества, расположенных в границах заповедников и национальных парков, запрета на изменение целевого назначения земельных участков, предоставленных федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление заповедниками и национальными парками, запрета на прекращение прав на эти земельные участки (согласно ныне действующей редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» такие исключения могут быть предусмотрены любыми федеральными законами).

Законопроект определяет, что на территориях заповедников и национальных парков добывание объектов животного мира в научных и регуляционных целях допускается только по разрешениям федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся заповедники и национальные парки.

Законопроект устанавливает запрет на размещение на территориях национальных парков садовых, огородных, дачных земельных участков и кладбищ (за исключением полностью находящихся в их границах населенных пунктов), скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ.

Законопроект содержит запрет организации на территориях национальных парков за пределами специально предусмотренных для этого участков помимо туристских стоянок, также и мест отдыха.

Законопроект существенно ограничивает возможность нового строительства и реконструкции спортивных и спортивно-технических сооружений – объектов капитального строительства на территориях национальных парков. Представляется, что поправки в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», внесенные Федеральным законом от 04.12.2006 № 201-ФЗ, фактически создавшие предпосылки строительства капитальных сооружений – объектов инфраструктуры горнолыжного спорта в любом национальном парке, хотя и были направлены на «создание условий для отдыха», но при этом противоречат самой идеологии национальных парков, сложившейся в современном мире за последние 100 лет. Возведение на территориях национальных парков объектов капитального строительства – спортивных и спортивно-технических сооружений мало совместимо с идеями сохранения биологического и ландшафтного разнообразия. Не случайно строительство горнолыжных комплексов не осуществляется в национальных парках США, а Канада и Австралия не только отказываются от строительства новых горнолыжных комплексов в своих национальных парках (даже в тех, где они ранее были созданы), но и постепенно идут по пути их демонтажа и вывода из границ национальных парков.

Законопроект устанавливает, что юридические лица и граждане, которым земельный участок национального парка предоставлен в аренду для осуществления рекреационной деятельности, ежегодно проводят мероприятия, направленные на сохранение природных комплексов и объектов. При этом перечень указанных мероприятий утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведение которого находятся национальные парки.

Законопроект уточняет порядок посещения территорий национальных парков физическими лицами, установив, что положение о каждом национальном парке может предусматривать случаи, когда пребывание физических лиц на территориях национальных парков не требует разрешения. Внесение таких дополнений в положения о национальных парках, подготовленных с учетом географических, природных и социально-экономических особенностей каждого национального парка, позволит в полной мере учесть интересы местного населения и муниципальных образований и исключить возможность конфликтных ситуаций.

Законопроект также уточняет вопрос подготовки порядка определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий заповедников в целях познавательного туризма и территорий национальных парков в целях туризма и отдыха, предусматривая, что указанный порядок должен включать и случаи освобождения от взимания платы.

Законопроект расширяет полномочия государственных инспекторов по охране территорий заповедников и национальных парков, устанавливая, что при исполнении своих служебных обязанностей указанные инспектора пользуются, наряду с правами должностных лиц, осуществляющих государственный лесной надзор, также правами должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный охотничий надзор, федеральный государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. Кроме того, законопроект уточняет вопросы хранения, ношения и применения оружия государственными инспекторами по охране территорий заповедников и национальных парков при исполнении своих служебных обязанностей.

Законопроект вносит дополнение в статью 38 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», устанавливающее порядок осуществления преобразования заповедников в национальные парки (решениями Правительства Российской Федерации по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти) и закрытый перечень таких заповедников. При этом, в соответствии с законопроектом, регулирование всех отношений в части преобразования заповедников в национальные парки осуществляется исключительно Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», а пункт 2 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» утрачивает силу.

Следует также отметить, что законопроект устанавливает запрет на изменение границ заповедников в сторону уменьшения их территорий при преобразовании в национальные парки.

В закрытый перечень включены предлагаемые к преобразованию в национальные парки 6 заповедников, на территории которых в силу исторически сложившихся обстоятельства имеет место рекреационная и иная деятельность, не соответствующая режиму государственного природного заповедника, но при этом допустимая в национальном парке. Таковыми заповедниками являются:

1. Тебердинский государственный природный биосферный заповедник (Республика Карачаево-Черкесия).

Территория этого заповедника (созданного в 1936 году) частично захватывает известнейший в России горный курорт Домбай. Распоряжением Совета Министров РСФСР от 04.06.1971 № 1137-р было разрешено «дополнительно использовать 102,3 га территории указанного заповедника под горнолыжные трассы и канатные дороги», без изъятия указанной территории из состава земель заповедника. В действующем Положении о заповеднике выделена рекреационная территория площадью 102,3 га с расположенными в ее пределах канатными дорогами и горнолыжными трассами на горе Мусса-Ачитара. Освоение горы Мусса-Ачитара под создание горнолыжной инфраструктуры велось с 1971 года, последние горнолыжные трассы с канатными дорогами были обустроены в 2004-2008 гг., причем проект получил положительное заключение государственной экологической экспертизы. Сегодня здесь действуют 6 канатно-кресельных дорог, маятниково-канатная дорога, сеть бугельно - буксировочных дорог. Кроме того, на территории заповедника в районе Домбая действуют 5 альпинистских маршрутов. В целом этот участок заповедника в год посещает около 700 тысяч человек (катание на горных лыжах, экскурсии с подъемом по канатным дорогам, альпинизм).

2. Государственный природный заповедник «Столбы» (Красноярский край).

Заповедник организован в 1925 году по инициативе жителей Красноярска для сохранения природных комплексов вокруг живописных сиенитовых останцев – «столбов». На территории заповедника (граничащей с пригородами г.Красноярска) выделен «туристско-экскурсионный район» для удовлетворения рекреационных потребностей жителей Красноярска. Сложные для восхождения скалы способствовали созданию выдающейся школы скалолазов и альпинистов мирового уровня и широко используются для проведения тренировок и соревнований по альпинизму и спортивному скалолазанию. В настоящее время ежегодно эту территорию посещает около 300 тыс. человек. В рамках существующего правового поля эта деятельность (массовый спорт и отдых на природе) не соответствует режиму заповедника, но при этом отвечает задачам национального парка.

3. Государственный природный биосферный заповедник «Командорский» (Камчатский край).

Заповедник создан в 1993 году и изначально проектировался с включением в его состав функциональной зоны, где предусмотрено традиционное природопользование для обеспечения жизнедеятельности коренного малочисленного народа – алеутов (охота, рыболовство, сбор яиц морских птиц).

Кроме того, часть земельных участков (северная часть острова Беринга) была включена в состав территории заповедника без изъятия из хозяйственного использования: действующее законодательство допускает такой подход в отношении национальных парков, но не в отношении заповедников.

4. Государственный природный заповедник «Гыданский» (Ямало-Ненецкий автономный округ).

Заповедник создан в 1996 году. На его территории проживает несколько десятков семей коренных малочисленных народов – ненцев, занимающихся традиционным природопользованием: оленеводством и рыболовством.

5. Государственный природный биосферный заповедник «Керженский» (Нижегородская область).

Заповедник создан в 1993 году. В силу особенностей проектирования заповедника в его границах расположен поселок Рустай (при этом занимаемый им земельный участок не входит в состав территории заповедника). Для обеспечения жизнедеятельности граждан, проживающих в поселке Рустай, предусмотрена специальная функциональная зона, режим которой допускает выделение жителям поселка Рустай сенокосов, выпаса ими скота, заготовку для собственных нужд дров путем подбора валежа, заготовку пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений, причем речь идет о гражданах, не являющихся работниками заповедника и не проживающих на его территории, что не соответствует требованиям законодательства об особо охраняемых природных территориях применительно к режиму заповедников. Выходом из сложившейся ситуации могло бы стать преобразование заповедника в национальный парк с одновременным расширением его территории.

6. Государственный природный заповедник «Утриш» (Краснодарский край).

Заповедник создан в 2010 году. На территории заповедника в пределах его черноморского побережья присутствуют элементы палаточной рекреации и пляжного отдыха, допускаемого в национальных парках. Кроме того, сохранение данной особо охраняемой территории в статусе заповедника сделает фактически невозможным в перспективе сколь либо существенное расширение его территории за счет включения ценных в экологическом отношении участков, традиционно используемых гражданами в рекреационных целях.

Законопроект предусматривает также внесение изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», в том числе исключающих из перечня объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий. Данное предложение, направленное на устранение излишних административных барьеров в деле развития сетей особо охраняемых природных территорий, поддержано экспертным сообществом, и включено в резолюцию секции «Сохранение биологического и ландшафтного разнообразия» (около 300 участников) IV Всероссийского съезда по охране окружающей среды, а также вошло в Итоговую резолюцию (п.11.1) IV Всероссийского съезда по охране окружающей среды (2-4 декабря 2013 г., г.Москва).

Законопроект устраняет отдельные пробелы и противоречия действующего законодательства, касающиеся возложения на заповедники и национальные парки задач в сфере научных исследований и экологического мониторинга, а также отдельные некорректные формулировки (пункты 4 и 13 статьи 1).

Принятие настоящего законопроекта позволит устранить ряд правовых проблем, вызванных несовершенством законодательного регулирования соответствующих отношений.

Дата добавления: 2015-08-05