Образование органов прокуратуры России, СССР и развитие законодательства о ее деятельности

В настоящее время, когда в Республике Беларусь заложены и развиваются основы правового государства, необходимо провести экскурс в историю возникновения прокуратуры как государственного органа, создания прокуратуры в Российской Империи, перенесения на почву России принципов организации и деятельности прокуратуры западных стран, создания прокуратуры в Советской России, а затем в СССР и нашей стране.

Понятие прокуратура происходит от латинского (procuro) – забочусь, обеспечиваю, предотвращаю [1]. При создании этого органа идея состояла отнюдь не в его карательном предназначении, а в обеспечении справедливости и законности. Предназначение прокуратуры в Греции и странах Востока состояла, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-вторых, – в осуществлении обвинения в суде («ораторы»).

В европейских странах прокуратура возникает впервые во Франции в XIV в., причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган.

К XIV в. в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо сформировался процесс инквизиционный, пришедший на смену процессу публичному, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом для трансформации основ организации и деятельности прокуратуры.

Органы прокуратуры Франции были приспособлены для выполнения воли короля, влияние которого на формирование органов прокуратуры и определение направлений ее деятельности было решающим. (Не случайно прокуроры, вплоть до ликвидации монархии во Франции, именовались «людьми короля»).

В 1586 г. принимается закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определяет место прокуратуры в системе других государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора включается: деятельность прокурора административно-полити-ческого характера; надзор за производством следствия; судебно-право-вая деятельность (уголовные и гражданские дела).

В последующие периоды прокуратура Франции претерпела весьма существенные преобразования (1789–1810), однако основное ее предназначение осталось прежним – выполнение карательных функций в государстве, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве.

Пространный исторический экскурс о становлении и развитии прокуратуры во Франции не случаен: прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России и является до настоящего времени эталоном прокуратуры западных стран.

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву считается Петр I. Период конца XVI и начала XVII в. был отмечен значительным ростом преступности (должностных преступлений, казнокрадства и взяточничества), что вызывало историческую потребность создания государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра I от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «... над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про исправный суд, также сбор казны и прочего». За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. В 1713 г. в России вводится должность генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в указе от 17 марта 1714 г. «О должности фискалов».

Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов. Именным Указом от 12 января 1722 г. Петр I установил: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору...». Суть же стоящих перед прокурорами задач он выразил предельно ясно в Указе «О должности генерал-прокурора»: «...Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных...»[2]. Эта дата считается днем учреждения прокуратуры Российской Империи. (Дата – 2 января (по новому стилю) – провозглашена Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 1996 г. «Днем прокурора»).

В отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно. Прокуроры имели назначение выполнять роль «взыскателей наказания» и одновременно «защитников невинности». На практике прокуратура активно и ревностно защищала интересы самодержавия.

Петр I очень тщательно подходил к выбору первого Генерал-прокурора. Им стал известный в истории России государственный деятель – П. И. Ягужинский.

В период царствования Елизаветы Петровны, в особенности Екатерины II, в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.

Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II.

Еще до судебной реформы, в 1862 г. Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в Империи генерал-прокурором (он же министр юстиции), строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии ими любого решения.

Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу генерал-прокурора Российской Империи.

Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное, представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. В силу только одного этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского престола.

Нельзя не учитывать также и то, что учебные заведения того времени готовили юристов не только как высококвалифицированных профессионалов, но и как высокообразованных людей. Будущих прокуроров готовили на факультете правоведения (Петербург). Он был самым престижным учебным заведением России, основанным на базе Царскосельского лицея, созданного Александром I. (По исторической случайности преобразование лицея в факультет правоведения произошло в 1837 г., в год гибели А. С. Пушкина.)

После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) в период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по реорганизации прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.

Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после революции 1905 г. Органы юстиции России ответили на революционные выступления рабочих, солдат и матросов, революционно настроенного крестьянства массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами. Военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания – смертную казнь, только с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. вынесли свыше 1000 смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от судов военно-полевых в применении репрессий в отношении революционно-настроенных масс: только за период 1907–1909 гг. они осудили к смертной казни 3196 человек. Царская прокуратура была одним из тех государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия по проведению массового террора против революционно настроенных масс. Ни о какой законности и справедливости в деятельности прокуроров не может быть и речи.

В своей статье «Бей, но не до смерти», написанной по поводу убийства полицейскими задержанного Воздухова, В. И. Ленин писал: «Не от прокуроров же, в самом деле, ждать разоблачения безобразий нашего полицейского самовластия и борьбы с ним» [3]. Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 г., пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.

Когда мы говорим, что в первом в мире социалистическом государстве прокуратура была учреждена только в 1922 г., у читателя может возникнуть закономерный вопрос: почему случилось так, что суды были созданы и действовали с первых дней существования советской власти, а органы прокуратуры – только на пятом году ее существования. В. И. Ленин – руководитель государства, понимал необходимость учреждения органа, который бы осуществлял надзор за исполнением законов, пресекал попытки их нарушения, надежно охранял права и законные интересы граждан. И он не хотел давать этому органу иное наименование нежели прокуратура.

Вместе с тем В. И. Ленин понимал и другое: если будет представлен проект о прокуратуре, то он будет провален. Потому, что у трудящихся того времени понятия «прокуратура, прокурор» ассоциировались с насилием.

1917 г. победа Октябрьской революции. Требования по соблюдению революционной законности являлись актуальными с первых дней существования только что созданного социалистического государства. Какие же органы до создания прокуратуры осуществляли надзор за правильным исполнением законов? Основная тяжесть в таком надзоре была возложена на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (Народный Комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам. В течение весьма короткого времени надзор за исполнением законов осуществляли также органы Народного Комиссариата государственного контроля, пока в 1920 г. они не были ликвидированы в силу их малой эффективности.

Однако разобщенность всех перечисленных органов, отсутствие у них необходимых властно-распорядительных полномочий не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов в Российской Федерации.

Но уже и в то время мы видим зачатки прокурорского надзора. Они содержались в деятельности коллегий обвинителей при революционных трибуналах и центральной коллегии государственных обвинителей при революционном трибунале ВЦИК.

Правоведы того времени, в том числе и Н. В. Крыленко [4], весьма положительно отзывались о деятельности коллегий обвинителей.

Члены коллегий обвинителей осуществляли надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, поддерживали в судах государственное обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов. Таким образом, функции коллегий обвинителей были ограничены сферой судебного производства по уголовным делам. К тому же коллегии государственных обвинителей не являлись самостоятельными государственными органами.

Сложная обстановка периода новой экономической политики настоятельно выдвигала задачу учреждения самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов.

В этой связи В. И. Ленин писал: «Чем больше мы входим в условия, которые являются условиями прочной и твердой власти, чем дальше идет развитие гражданского оборота, тем настоятельнее необходимо выдвинуть твердый лозунг осуществления большей революционной законности...» [5].

По предложению В. И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект «Положения о прокурорском надзоре», который в мае 1922 г. был вынесен для обсуждения и принятия на третью сессию ВЦИК IX созыва. Представленный проект Положения вызвал на сессии оживленную дискуссию. Оппозиция, главным образом в лице Каменева, Рыкова, Зиновьева и Осинского, решительно выступала против создания централизованной, независимой от местных органов прокуратуры. Они предлагали создать прокуратуру с двойным подчинением: с одной стороны, центральной прокурорской власти, с другой – губисполкомом.

Поставленный на голосование проект «Положения о прокурорском надзоре» не получил большинства голосов. Проект был передан для доработки в созданную сессией ВЦИК Юридическую комиссию, которая высказывалась за двойное подчинение прокуроров.

В. И. Ленин, предвидя такой исход обсуждения проекта, 20 мая 1922 г. пишет письмо «О двойном подчинении и законности». В этом письме были выработаны принципы не только организации и деятельности органов прокуратуры, но и назначение революционной законности в только что созданном государстве социалистической формации.

В письме В. И. Ленин отмечает, что основная ошибка того взгляда, который победил в большинстве комиссии ВЦИК, состоит в том, что они применяют принцип двойного подчинения неправильно. Далее В. И. Ленин разъясняет принцип двойного подчинения в деятельности государственных и хозяйственных органов: «Двойное подчинение необходимо там, где надо учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию и управлению. Не учитывать во всех этих вопросах местных различий – значило бы впадать в бюрократический централизм....между тем законность должна быть одна, и основным злом во всей нашей жизни и во всей нашей некультурности является попустительство исконно русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность Калужскую в отличие от законности Казанской... Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовать всякие незаконные решения» [6].

По предложению Н. В. Крыленко проект «Положения о прокурорском надзоре» был вынесен на постатейное голосование. Такое голосование состоялось 26мая 1922 г. Постановление ВЦИК о принятии «Положения о прокурорском надзоре» 28 мая 1922 г. было подписано председателем ВЦИК М. И. Калининым и секретарем ВЦИК А. С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.

В «Положении о прокурорском надзоре» прежде всего нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры. К их числу относятся: централизация и единоналичие органов прокурорского надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость органов прокуратуры от местных влияний; опора прокурорских органов на помощь широкой общественности.

«Положение о прокурорском надзоре» определяло как предмет, так и пределы надзора прокуроров за неуклонным исполнением законов. На органы прокуратуры было возложено:

а) осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона;

б) непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и ОГПУ;

в) поддержание обвинения на суде;

г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Организационно прокуратура не представляла собою самостоятельного государственного органа и до 1933 г. структурно входила в состав Верховного Суда СССР. В то же время на прокурора СССР и возглавляемые им органы возлагалась обязанность по осуществлению надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Такое двойственное положение в определенной степени было препятствием при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и законностью и обоснованностью вынесенных судом решений, приговоров, определений и постановлений.

С годами компетенция прокуроров существенно расширялась, прокуроры приобретали навыки по осуществлению прокурорского надзора по сложившимся к тому времени основным направлениям в деятельности органов прокуратуры. Жизнь и фактическое процессуальное положение органов прокуратуры настойчиво выдвигали идею о централизации органов прокуратуры и преобразовании их в самостоятельный государственный орган общегосударственного масштаба. Это давало органам прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений законов, в особенности в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Решению этой проблемы было посвящено постановление ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» [7]. Утвержденное 17 декабря 1933 г. «Положение о Прокуратуре Союза ССР» [8] определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена.

Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был ему подотчетен, а также его Президиуму. Помимо этого Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР. Это обеспечивало независимость Прокурора Союза ССР от каких-либо государственных органов и должностных лиц.

Первым прокурором Союза ССР был назначен Иван Александрович Акулов, известный партийный и государственный деятель. На этом посту он был недолго,– около двух лет, однако за это время он сделал многое в организации работы органов прокуратуры, в усилении прокурорского надзора.

В «Положении о Прокуратуре Союза ССР» были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными: общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

Дата добавления: 2015-07-26