Участие органов государственной власти, органов местного самоуправления в гражданском процессе.

В статье рассматриваются понятия "государственные органы" и "органы государственной власти".

Автор статьи отстаивает позицию, что использование в арбитражном и гражданском процессуальном законодательстве понятий "органы государственной власти" и "государственные органы" в отдельных нормах ГПК РФ и АПК РФ противоречит действующему конституционному принципу разделения властей.

Эффективность и законность отечественного правосудия во многом зависят в том числе и от того, насколько государство в лице своих органов может реализовать свои полномочия в сфере защиты субъективных прав, свобод и законных интересов других лиц, т.е. выполнить возложенную на них правоохранительную (правозащитную) функцию.

Органы государственной власти действуют "не обособлено друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства и, прежде всего, защиту прав человека, во взаимодействии" <1>.

обращалось внимание в научной литературе <2>.

--------------------------------

Вместе с тем анализ практики показывает, что именно органы, осуществляющие исполнительную власть, привлекаются в гражданское судопроизводство в самом разнообразном процессуальном статусе, в том числе и в статусе именно органа исполнительной власти (по терминологии ГПК РФ и АПК РФ - государственного органа или органа государственной власти).

Указанное противоречие, на наш взгляд, необходимо разрешить на законодательном уровне посредством внесения изменений в ГПК РФ и АПК РФ.

Речь прежде всего идет о содержании ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ. В ходе изучения их содержания становится видна непоследовательность законодателя в плане использования терминологии.

Если придерживаться процессуальной доктрины, то ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ предусматривают две формы участия в гражданском судопроизводстве одних и тех же органов - путем подачи заявления в защиту интересов других лиц и путем вступления в уже начатый процесс для дачи заключения.

Вместе с тем если буквально трактовать содержание ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ, то придется признать факт того, что либо законодатель не придерживается доктрины о двух формах участия указанных органов в процессе, либо речь в указанных статьях ГПК РФ идет о двух самостоятельных субъектах, которые участвуют в судопроизводстве путем подачи заявления либо путем вступления в процесс для дачи заключения.

Такой вывод вытекает из содержания ст. 46 ГПК РФ, в которой указывается право обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц в том числе "ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ", в то время как ст. 47 ГПК РФ предусматривает право участия в деле для дачи заключения "ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ" (выделено мной. - Н.Б.).

Следует также подчеркнуть, что ст. 53 АПК РФ предусматривает право именно государственных органов как раз на обращение в суд <6>.

--------------------------------

Означает ли это, что законодатель, указывая на возможность обращения в арбитражный суд государственных органов в порядке ст. 53 АПК РФ, позволяет делать это более широкому кругу лиц, чем те, которые могут обращаться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 46 ГПК РФ, где говорится об органах государственной власти?

Анализ научной литературы и судебной правоприменительной практики позволяет отрицательно ответить на поставленный вопрос, констатировав в очередной раз факт непоследовательности законодателя в использовании терминологии в отношении исследуемых нами органов государства.

Анализ юридической литературы, рассматривающей затронутые нами проблемы с позиции административного и конституционного права, показывает противоречивость позиций исследователей при определении понятия, места и роли исследуемых нами органов в системе государственного устройства Российской Федерации, что также не проясняет нам вопроса о том, какие же органы выступают в гражданском судопроизводстве и в каком статусе.

Так, среди признаков, характеризующих государственные органы, выделяют:

- наличие государственно-властных полномочий;

- наличие правомочий и возможность выступать в пределах своей компетенции от имени государства;

- функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;

- непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства <11>.

Как видно из приведенных определений, принципиальных различий в определении понятия "орган государственной власти" и "государственный орган" не наблюдается.

С учетом того что рассматриваемые нами органы составляют основу государственного устройства Российской Федерации или, как говорят теоретики конституционного права, их закрепление в Конституции Российской Федерации является "составной частью понятия основ конституционного строя", логично предположить, что решение вопроса об их месте и роли должно лежать в контексте норм Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем приходится признать, что законодатель в тексте Конституции Российской Федерации не использует рассматриваемые нами понятия буквально. Поэтому только системное толкование конституционных норм, расположенных в гл. 4 - 7, позволяет ученым придерживаться общепринятой в конституционном праве России позиции, согласно которой именно в этих нормах "определяется механизм государственной власти" <13>.

--------------------------------

Перечень органов, осуществляющих государственную власть, установленный указанными нормами Конституции Российской Федерации, является исчерпывающим, в связи с чем создание каких-либо иных органов власти без изменения Конституции Российской Федерации недопустимо.

Итак, согласно Конституции Российской Федерации федеральную государственную власть в России осуществляют:

- Президент Российской Федерации;

- Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

- Правительство Российской Федерации;

- суды Российской Федерации <14>.

--------------------------------

Большинство исследователей относит указанные органы к федеральным органам государственной власти, которые действуют наряду с органами государственной власти субъектов Российской Федерации <15>. Перечень этих органов полностью соответствует отмеченным выше гл. 4 - 7 Конституции Российской Федерации, в которых определяется порядок формирования и полномочия каждого из них.

--------------------------------

Таким образом, Конституция Российской Федерации устанавливает органы государственной власти России, прежде всего руководствуясь принципом разделения властей, указывая в ст. 10 на то, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется "на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную".

К сожалению, выявить всю систему органов государственной власти в рамках исследования норм Конституции Российской Федерации не представляется возможным.

Касательно органов федеральной власти следует руководствоваться нормами указанных глав Конституции Российской Федерации, а также федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти (если им делегированы полномочия такого рода).

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно ст. 77 Конституции России устанавливается субъектом самостоятельно в рамках действующего законодательства. В связи с этим к источникам, регулирующим вопросы функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует отнести конституции республик и уставы субъектов Российской Федерации, законодательные акты представительных (законодательных) органов субъектов, нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации, правительств, администраций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти России.

Согласно Конституции Российской Федерации, признав, что под органами государственной власти следует понимать органы законодательной, исполнительной и судебной власти, мы сталкиваемся с достаточно серьезными противоречиями как внутри указанного конституционного принципа разделения властей, так и вне конституционных правоотношений в сфере гражданского судопроизводства.

В первую очередь с очевидностью сразу возникает проблема определения в рамках принципа разделения властей так называемых органов государственной власти с особым статусом. Речь идет о таких органах, как прокуратура Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и проч.

С учетом принципа разделения властей определение правового статуса этих органов возможно с двух позиций - либо с позиции следования данному принципу и, соответственно, отнесения их к одной из ветвей власти, либо рассматривая их как органы с особым статусом, не входящие ни в одну из ветвей власти.

В связи с тем что вторая позиция не укладывается в концепцию разделения властей и, соответственно, противоречит Конституции Российской Федерации, возникает необходимость определения указанных органов именно с позиции первой.

Представляется, что такие органы условно можно разделить на две группы - прокуратуру и иные органы в соответствии с их компетенцией.

В отношении Президента Российской Федерации, учитывая его особый статус в системе государственного устройства Российской Федерации, представляется важным остановиться на этом несколько подробнее. Иные так называемые органы с особым статусом следует отнести либо к законодательной, либо к исполнительной ветвям власти Российской Федерации в зависимости от выполняемых ими функций.

Что же касается прокуратуры Российской Федерации, то здесь необходимо констатировать тот факт, что ее место в системе государственного устройства в данный момент определено не вполне удачно и требует серьезных корректировок.

Очевидным является тот факт, что принцип разделения властей делит ее соответственно на три ветви, в то время как глав Конституции, в которых согласно доктрине конституционного права находятся регулирующие деятельность органов власти нормы, четыре. В связи с этим встает вопрос о месте и роли Президента Российской Федерации в свете принципа разделения властей. Данный вопрос достаточно актуален не только для конституционного, но и для гражданского процессуального права, учитывая право Президента Российской Федерации на обращение в суд <16>.

С учетом принципа разделения властей получается, что в порядке ст. 46 ГПК РФ в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц от своего имени могут обратиться органы государственной власти, т.е. органы власти законодательной, исполнительной и судебной.

Возможность обращения в суд первых двух указанных органов порождает вопрос только уточнения их правового и процессуального статуса и состава. По поводу возможности обращения в суд судебных органов, как это следует из буквального содержания ст. 46 ГПК РФ, согласно конституционному принципу о разделении органов государственной власти, возникают серьезные вопросы, связанные с сущностью и целями судебной власти в Российской Федерации.

Учитывая конституционные гарантии независимости судебной власти, представляется, что ее главная задача (функция) - осуществление правосудия. В связи с этим является совершенно недопустимым участие судебной ветви власти в защите прав, свобод и интересов других лиц, наряду с властью законодательной и исполнительной, в гражданском судопроизводстве в качестве процессуальных истцов или заявителей (как это следует из буквального понимания норм процессуального законодательства).

На наш взгляд, следует согласиться с мнением исследователей, полагающих, что "в соответствии с Конституцией точнее говорить не о "расплывчатых" государственных органах, а о трех ветвях власти..." <17>.

В связи с этим на первый план выдвигается вопрос об изменении целого ряда статей ГПК РФ и АПК РФ, в которых используется правовая конструкция "орган государственной власти" или "государственный орган".

В то же время отдельные статьи указанного процессуального законодательства используют рассматриваемую нами терминологию вполне оправданно. В частности, указание ст. 16 АПК РФ и ст. 13 ГПК РФ на обязательность судебных актов (постановлений), в том числе и для органов государственной власти, вполне оправданно, так как их обязательность распространяется на органы как законодательной, исполнительной, так и судебной ветвей власти.

Таким образом, анализ изложенных выше обстоятельств позволяет прийти к следующим выводам по поводу привлечения и участия в гражданском и арбитражном судопроизводстве исследуемых нами органов.

Употребление в отдельных статьях процессуального законодательства для обозначения одних и тех же органов разных терминов (в одних - случаях "органы государственной власти", в других - "государственные органы") как синонимов не соответствует сущности указанных органов. Представляется, что понятие "государственные органы" следует трактовать шире, нежели понятие "органы государственной власти". В связи с этим целесообразно привести в соответствие нормы АПК РФ и ГПК РФ, где в принципе допустимо использование указанной терминологии, обозначая указанные органы именно как органы государственной власти.

Использование в арбитражном и гражданском процессуальном законодательстве понятий "органы государственной власти" и "государственные органы" в отдельных нормах ГПК РФ и АПК РФ противоречит действующему конституционному принципу разделения властей, так как указанные в Кодексах органы должны относиться к одной из этих ветвей власти. Речь прежде всего идет о нормах ст. ст. 46, 47 ГПК РФ и ст. 53 АПК РФ, определяющих процессуальное положение указанных субъектов в судопроизводстве.

В связи с этим с учетом действия конституционного принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную представляется целесообразным обозначать органы, которым предоставлено право участия в гражданском судопроизводстве от своего имени в защиту интересов других лиц, как органы законодательной власти и органы исполнительной власти, исключив при этом соответственно органы судебной власти Российской Федерации.

Дата добавления: 2015-07-26