Реформирование бюджетной сферы в Российской Федерации

Действовавший в течение многих десятилетий механизм управления общественными финансами в нашей стране в целом обеспечивал централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему государства и использование их для выполнения функций, возло­женных на государственные и муниципальные органы власти.

Вместе с тем следует признать, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной сис­темой, четко высветили недостатки действующего механизма управ­ления общественными финансами. Главный недостаток заключается в том, что этот механизм ориентирован не на управление результа­тами, а на управление затратами.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в госу­дарстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ.

Цель проведения этих реформ:

· поддержание макроэкономической и финансовой стабильно­сти в государстве;

· обеспечение выполнения и создание условий для оптимиза­ции расходных обязательств всех уровней власти в стране;

· повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достиже­ние на этой основе более высокого экономического и соци­ального эффекта;

· формирование налоговой системы, стимулирующей экономи­ческий рост и обеспечивающей необходимый уровень дохо­дов бюджетной системы;

· оптимизация управления государственным долгом и финан­совыми активами;

· обеспечение прозрачности и стабильности финансовой сис­темы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыноч­ной экономике. Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два ос­новополагающих закона: Закон РФ от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и Закон РФ от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», заложивших новые основы формирования и функционирования бюджетной и налого­вой систем нашего государства.

В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация, объединившая в одном документе од­нородные доходы и расходы федерального, региональных и мест­ных бюджетов.

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон РФ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного само­управления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования и установивший, что формирование ме­стных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В 1997 г. была введена новая бюджетная классификация, отра­зившая изменения в планировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов.

В 1998 г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, ус­тановившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

1) реформирование межбюджетных отношений;

2) реформирование бюджетного процесса;

3) реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений).

В рамках первого направления Правительство РФ постановлени­ем от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирова­ния межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах». Продолжением работы в этом направлении стала «Про­грамма развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и изда­ние в 2003 г. новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федера­ции». Издание этого Закона повлекло внесение существенных из­менений в 2003 г. в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформи­рования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюд­жетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

В 2005 г. Министерство финансов разработало «Концепцию по­вышения эффективности межбюджетных отношений и повышения качества управления общественными финансами в Российской Фе­дерации на 2006—2008 годы».

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 «Положения о разра­ботке перспективного финансового плана Российской Федерации», также с подготовки и одобрения постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «Концепции реформирования бюджет­ного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах». Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о ре­зультатах и основных направлениях деятельности субъектов бюд­жетного планирования».

Эта Концепция и утвержденный Правительством РФ План ме­роприятий по ее реализаций в 2004—2006 гг. предусматривают: осуществление мероприятий по внедрению среднесрочного пла­нирования и исполнения бюджета, ориентированных на результа­ты; введение новой бюджетной классификации и бюджетного уче­та; изменение процедур составления исполнительными органами власти и рассмотрения представительными органами власти про­ектов бюджетов.

В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время предстоит решить задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финан­сирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы рест­руктуризации бюджетного сектора».

Содержание межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения (перераспределение финансовых ресурсов) это объективно обусловленная система оказания фи­нансовой помощи региональным и местным органам власти, кото­рые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены дос­таточными средствами для осуществления своих полномочий.

Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключает­ся в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формиро­ванию, распределению и использованию бюджетных фондов и фан­тов. В этом случае:

· во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) - полу­чатели грантов (бюджетных пособий);

· во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направлен­ность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводи­мость);

· в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений.

Органы власти (федеральные, региональные и местные) при правильной трактовке сущности меж­бюджетных отношений выступают лишь как посредники между госу­дарством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социаль­ных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.

Межбюджетные трансферты в Российской Федерации в на­стоящее время предоставляются в форме:

· финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федера­ции, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и иных дотаций и субсидий;

· субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из Фе­дерального фонда компенсаций и иных субвенций;

· финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных об­разований;

· иных безвозмездных и безвозвратных перечислений;

· бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Фе­дерации.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной сто­роны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой о фи­нансовых отношениях между органами государственного управле­ния (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., соз­дала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспече­ние собственными доходными источниками реализации этих пол­номочий каждым уровнем бюджетной системы и другие, вообще оставались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа было то, что вся проблема сво­дилась только к разработке формализованных методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Тем не менее, есть и положительные результаты этого этапа, прежде всего это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов формализованная и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. Во-первых, это про­блема диспропорций в соотношении доходов к расходам при пер­вичном распределении бюджетных ресурсов по вертикали бюджет­ной системы. По существу, это проблема разбалансировки бюджет­ной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

Совершенно очевидно, что главная тенденция развития бюд­жетного федерализма в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при од­новременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, что, по существу, означает не что иное, как сброс бюд­жетного дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на протяжении нескольких последних лет активно формируются «на­логовые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогово­го потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсив­ность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа «соответствия доходных полномочий расходной компетенции каж­дого уровня бюджетной системы».

Во-вторых, это возрастание неравномерности бюджетной обес­печенности регионов, несмотря на использование рычагов бюджет­ного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации бюджетных ресур­сов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегру­жены обязательствами, возложенными на них федеральным законо­дательством без предоставления источников финансирования («не­финансируемые федеральные мандаты» заработная плата, соци­альные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расход­ных обязательств и возможностей их финансирования за счет пере­данных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом прояви­лась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из сис­темы межрегионального обмена, что приводит к появлению разры­вов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тен­денций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношении, повыше­ние самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но, самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на фе­деральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

Возникает вопрос: какова должна быть степень централизации бюджетных средств в федеративном государстве, чтобы она не вхо­дила в противоречие с принципами бюджетного федерализма. Проработка этой проблемы должна проводиться на базе конкретных расчетов и анализа движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы и по каждому субъекту Российской Федерации. Для этого необходимо:

1) провести комплексную оценку социально-экономического развития регионов Российской Федерации;

2) осуществить количественный анализ основных факторов, по­влиявших на усиление неравномерности бюджетной обеспеченно­сти по каждому региону.

При этом необходимо рассматривать всю систему межбюджет­ного регулирования, а не только механизмы финансовой помощи регионам из федерального бюджета. И в этой системе львиную до­лю занимают финансовые потоки, формирующие доходную базу региональных бюджетов.

Конечные цели бюджетной реформы находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективно­сти и ответственности государственной власти.

Их можно рассматривать в системе критериев: экономическая эффективность бюджетная ответственность социальная спра­ведливость политическая консолидация. Применительно к меж­бюджетным отношениям это означает создание для субнациональ­ных властей долгосрочных институциональных стимулов проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благо­приятный инвестиционный и предпринимательский климат; управ­лять общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетно­сти налогово-бюджетной политики; поддерживать на всей террито­рии страны равный доступ граждан к основным бюджетным услу­гам и социальным гарантиям; достигать общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создавать условия для эффектив­ного выполнения региональными и местными властями своих пол­номочий в рамках гражданского общества.

Дата добавления: 2015-07-16